28/03/2014. PDF created with pdffactory Pro trial version IL GOVERNO: POTERE ESECUTIVO E AMMINISTRAZIONE

Transcript

1 1. Alle origini dei moderni esecutivi 2. italiano: organizzazione e funzioni 3. Come il governo si forma 4. La responsabilità del governo 5. Come il governo cessa dalle funzioni 6. e i suoi rapporti con altri organi e sogggetti IL GOVERNO: POTERE ESECUTIVO E AMMINISTRAZIONE La funzione esecutiva: porre in essere attività immediate, cioè concrete ed effettive, in attuazione di scelte più generali e di indirizzo La funzione amministrativa: tradurre continuativamente in decisioni puntuali ed aventi ben individuati destinatari le scelte, che di regola sono generali e astratte, del legislatore potere esecutivo e vertice dell amministrazione statale costituisce l organo che più di ogni altro promuove, elabora, mette a punto e, in parte direttamente, realizza le politiche pubbliche. 1 2 IL PROBLEMA DELLA FUNZIONALITÀ DEL GOVERNO IN ITALIA Il rapporto inadeguato con il Parlamento al quale il governo è legato da doppio rapporto fiduciario Il rapporto governo-partiti come causa della prolungata relativa debolezza del governo Il presidente del Consiglio non considerato altro che un primus inter pares COM È COMPOSTO IL GOVERNO Art Cost. è un organo complesso, composto da un organo collegiale e da un pluralità di organi individuali: il presidente del Consiglio dei ministri i ministri il costituito del primo, che lo presiede, e dei secondi 3 4 LA DISCIPLINA DEL GOVERNO NELL ORDINAMENTO ITALIANO Costituzione: artt Legge 23 agosto 1988, n. 400 «Disciplina dell attività di governo e ordinamento della presidenza del Consiglio dei ministri» D.lgs. 30 settembre 1999, n. 300 «Riforma dell organizzazione del governo» e d.lgs. 30 settembre 1999, n. 303 «Ordinamento della presidenza del Consiglio dei ministri» D.p.c.m. 10 novembre 1993 «Regolamento interno del Consiglio dei ministri» 5 ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO [I] Art. 95 Cost., l. 400/1988 (art. 5), d.lgs. 303/1999 Dirige la politica generale del governo e ne è responsabile Mantiene l unità dell indirizzo politico e amministrativo indirizza ai ministri direttive politiche e amministrative Promuove e coordina l attività dei ministri può sospendere l adozione di atti da parte dei ministri e sottoporli al Consiglio concorda le dichiarazioni pubbliche ogni qualvolta possano impegnare la politica generale del governo Pone, direttamente o attraverso un ministro delegato, la questione di fiducia dinanzi alle Camere Controfirma qualsiasi atto deliberato dal Consiglio dei ministri 6 1

2 ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO [II] Presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa Esercita le funzioni conferitegli dalla legge in materia di servizi di sicurezza e di segreto di stato (v. l. 124/2007) Promuove e coordina l azione del governo in materia di rapporti con il sistema delle autonomie regionali e locali Promuove e coordina l azione del governo nell Unione europea ed è responsabile per l attuazione degli impegni assunti in ambito europeo LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Ha sede a Palazzo Chigi È composta di numerosi dipartimenti, uffici e servizi e diverse migliaia di dipendenti e collaboratori Gode di autonomia organizzativa e di autonomia contabile e di bilancio 7 8 ATTRIBUZIONI DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Legge 400/1988 (artt. 2-4) Determina la politica generale del governo Dirime eventuali conflitti di competenza fra ministri Esprime l assenso all iniziativa del presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere Delibera sugli indirizzi di politica internazionale ed europea Delibera sulla presentazione dei disegni di legge, sugli atti aventi forza di legge e sui regolamenti governativi Delibera sulle nomine al vertice di enti, istituti o aziende di competenza dell amministrazione dello Stato Delibera sui ricorsi alla Corte costituzione contro una legge regionale e per conflitto di attribuzione Delibera sull annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi a tutela dell unità dell ordinamento 9 I MINISTRI Ministri (con portafoglio): costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti (ministeri) l elenco dei ministeri, attualmente 13, è nel d.lgs. 300/1999 Ministri senza portafoglio (art. 9 l. 400/1988): non sono a capo di alcun ministero, ma esercitano funzioni a loro delegate dal presidente del Consiglio, ai quali è in genere affidata la responsabilità di un dipartimento della presidenza del Consiglio Affari europei; Affari regionali, turismo e sport; Coesione territoriale; Cooperazione internazionale e integrazione; Pari opportunità; Pubblica amministrazione e semplificazione; Rapporti con il Parlamento (governo Monti) 10 RUOLO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO E PRINCIPIO COLLEGIALE Art e 2 Cost. Il presidente del Consiglio è: «responsabile della politica generale del governo» I ministri sono: «responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri» GLI ALTRI ORGANI DEL GOVERNO (L. 400/1988) [I] Uno o più vicepresidenti del Consiglio dei ministri (uno o più ministri ai quali sono attribuite le funzioni di vicepresidente) I sottosegretari di stato(coadiuvano il ministro ed esercitano determinati compiti su sua delega) sottosegretari di stato alla presidenza del Consiglio (fra cui uno è nominato segretario del Consiglio dei ministri) I vice ministri (non più di dieci sottosegretari ai quali è attribuito il titolo di viceministro, con delega su un intero settore di competenza del ministero) Legge 244/2007 (art. 1 c. 376): «Il numero totale dei componenti del governo a qualsiasi titolo, ivi compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari, non può essere superiore a 65». 12 2

3 GLI ALTRI ORGANI DEL GOVERNO (L. 400/1988) [II] I comitati interministeriali istituiti per legge es.: il Comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe) I comitati di ministri istituiti dal presidente del Consiglio il consiglio di gabinetto I commissari straordinari del governo (cui sono affidati specifici progetti o particolari funzioni di coordinamento fra diverse amministrazioni statali) es.: il commissario straordinario per l emergenza rifiuti in Campania 13 LE NORME SUL CONFLITTO D INTERESSI DI TITOLARI DI CARICHE DI GOVERNO Legge 215/2004 Sono previste alcune forme di incompatibilità (ad es.: «ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate ovvero esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale») Sussiste conflitto d interessi quando «il titolare di cariche di governo partecipa all adozione di un atto, anche formulando la proposta, o omette un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità... ovvero quando l atto o l omissione ha un incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate... con danno per l interesse pubblico» È riconosciuto un generale potere di controllo in materia all Autorità garante della concorrenza e del mercato e all Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che possono irrogare sanzioni e riferire alle Camere sull accertata situazione di conflitto 14 COME IL GOVERNO SI FORMA [I] Art Cost. «Il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri» Consultazionidel presidente della Repubblica Conferimento dell incarico di governo Presentazione della lista dei ministri COME IL GOVERNO SI FORMA [II] Art e 3 Cost. deve godere della fiducia di entrambe le Camere (doppio rapporto fiduciario) si deve presentare alle Camere entro dieci giorni dal giuramento (fiducia esplicita, non presunta) Presentazione alle Camere per la fiducia Nomina dei sottosegretari di stato Giuramentoe firma decreti di nomina IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL GOVERNO [I] Le consultazioni presidenziali presidenti delle Camere, gruppi e rappresentanze parlamentari, ex presidenti della Repubblica Il conferimento dell incarico di formare il governo accettazione dell incarico con riserva (senza riserva: governo Berlusconi IV) La presentazione della lista dei ministri autonomia del presidente del Consiglio incaricato nella scelta dei componenti del governo La nomina e il giuramento del governo decreti presidenziali controfirmati dal presidente del Consiglio nominato (d.p.r. di accettazione delle dimissioni del precedente governo, d.p.r. di nomina del presidente del Consiglio, d.p.r. di nomina dei ministri) 17 IL GIURAMENTO DEL GOVERNO Art. 93 Cost., l. 400/1988 (art. 1.3) «Il presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del presidente della Repubblica» con la seguente formula: «Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservare lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell'interesse esclusivo della nazione». L entrata in carica del governo col giuramento L ordinaria amministrazione del governo in attesa di fiducia 18 3

4 IL PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL GOVERNO [II] La prima riunione del Consiglio dei ministri nomina dei sottosegretari (d.p.r.), conferimento degli incarichi ai ministri senza portafoglio (d.p.c.m.) La presentazione alle Camere dichiarazioni programmatiche del presidente del Consiglio in una delle due Camere e consegna del testo delle dichiarazioni programmatiche nell altra camera dibattito nella prima camera, replica del presidente del Consiglio, dichiarazioni di voto, votazione della mozione di fiducia presentata dai capigruppo della maggioranza dibattito nella seconda camera, replica del presidente del Consiglio, dichiarazioni di voto, votazione della mozione di fiducia presentata dai capigruppo della maggioranza 19 LA MOZIONE DI FIDUCIA Art Cost. «Ciascuna camera accorda [...] la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale». La motivazione della mozione di fiducia La votazione della mozione di fiducia a scrutinio palese per appello nominale L approvazione della mozione di fiducia a maggioranza semplice 20 Governo Berlusconi II (2001) 7-8 giugno: consultazioni del presidente della Repubblica (presidenti delle due Camere, 8 gruppi o rappresentanze parlamentari, 3 ex presidenti della Repubblica) 9 giugno: conferimento dell incarico di formare il governo 10 giugno: scioglimento della riserva e presentazione della lista dei ministri giugno: nomina e giuramento; primo Consiglio dei ministri 18 giugno: presentazione alle Camere 20 giugno: fiducia del Senato (175 sì, 133 no) 21 giugno: fiducia della Camera (351 sì, 261 no) 2001 (governo Berlusconi II) udita la relazione del presidente del introduttiva del dibattito sulla fiducia al governo della Repubblica; valutato positivamente il programma di governo, come espresso dal presidente del Consiglio dei ministri; condivisi gli impegni per l attuazione del programma stesso; esprime la fiducia al governo della Repubblica italiana presieduto dall onorevole Silvio Berlusconi e passa all ordine del giorno» (governo Berlusconi II) esaminate le dichiarazioni programmatiche del presidente del Consiglio dei ministri; valutato positivamente il programma di governo, come espresso dal presidente del Consiglio dei ministri; condivisi gli impegni per l'attuazione del programma stesso; approva le suddette dichiarazioni programmatiche e passa all'ordine del giorno». Governo Prodi II (2006) 16 maggio: consultazioni del presidente della Repubblica (presidenti delle due Camere, gruppi o rappresentanze parlamentari, 2 capi delle coalizioni, 3 ex presidenti della Repubblica); conferimento dell incarico di formare il governo 17 maggio: scioglimento della riserva e presentazione della lista dei ministri; nomina e giuramento; primo Consiglio dei ministri 18 maggio: presentazione alle Camere 19 maggio: fiducia del Senato (165 sì, 155 no) 23 maggio: fiducia della Camera (344 sì, 268 no)

5 2006 (governo Prodi II) udita la relazione del presidente del introduttiva del dibattito sulla fiducia al governo della Repubblica, esprime la fiducia al governo e passa all ordine del giorno». Governo Berlusconi IV (2008) 6-7 maggio: consultazioni del presidente della Repubblica (presidenti delle due Camere, 10 gruppi o rappresentanze parlamentari, 3 ex presidenti della Repubblica) 7 maggio: conferimento dell incarico di formare il governo e presentazione della lista dei ministri 8 maggio: nomina e giuramento; primo Consiglio dei ministri 13 maggio: presentazione alle Camere 14 maggio: fiducia della Camera (335 sì, 275 no) 15 maggio: fiducia del Senato (173 sì, 137 no) (governo Berlusconi IV) 27 Governo Monti (20) 12 novembre: dimissioni del governo Berlusconi IV 13 novembre: consultazioni del presidente della Repubblica (presidenti delle due Camere, 16 gruppi o rappresentanze parlamentari, 2 ex presidenti della Repubblica per telefono); conferimento dell incarico di formare il governo (accettato con riserva) 16 novembre: presentazione della lista dei ministri; nomina e giuramento; primo Consiglio dei ministri (conferimento degli incarichi ai ministri senza portafoglio) 17 novembre: presentazione alle Camere; fiducia del Senato (281 sì, 25 no) 18 novembre: fiducia della Camera (556 sì, 61 no) 28 novembre: nomina dei sottosegretari (governo Monti) 29 LA RESPONSABILITÀ PENALE DEI MEMBRI DEL GOVERNO Responsabilità per i «reati commessi nell esercizio delle loro funzioni»: il presidente del Consiglio e i ministri sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato o della Camera (art. 96 Cost.) Responsabilità per tutti gli altri reati: il presidente del Consiglio e i ministri sono giudicati come ogni altro cittadino l. 140/2003 (art. 1) «Disposizioni... in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato» (dichiarata incostituzionale con sent. 24/2004) l. 124/2008 «Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato» (dichiarata incostituzionale con sent. 262/2009) l. 51/2010 «Disposizioni in materia di impedimento a comparire in udienza» (dichiarata incostituzionale con sent. 23/20) 30 5

6 IL PROCEDIMENTO PER I REATI DI CUI ALL ART. 96 COST. Indagini preliminari affidate a un collegio composto da tre magistrati, istituito presso il tribunale del capoluogo del distretto di corte d appello competente per territorio archiviazione o trasmissione degli atti all autorità giudiziaria competente trasmissione degli atti a una delle Camere Autorizzazione parlamentare deliberata dalla camera cui appartengono le persone nei cui confronti si deve procedere (dal Senato in caso di appartenenza a Camere diverse o di procedimento che riguarda esclusivamente persone che non sono membri delle Camere) autorizzazione negata: «ove reputi, con valutazione insindacabile, che l inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell esercizio della funzione di governo» (a maggioranza assoluta dei componenti) autorizzazione concessa Competenza in primo grado del tribunale del capoluogo del distretto di corte d appello competente per territorio 31 COME IL GOVERNO CESSA DALLE FUNZIONI Crisi parlamentari: approvazione di una mozione di sfiducia o voto contrario sulla questione di fiducia posta dal governo Crisi extraparlamentari: dimissioni volontarie del presidente del Consiglio Art Cost. «Il voto contrario di una o d entrambe le Camere su una proposta del governo non importa obbligo di dimissioni». 32 LA MOZIONE DI SFIDUCIA Art Cost. «Ciascuna camera [...] revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale». Art Cost. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della camera La mozione di sfiducia non può essere discussa prima di tre giorni dalla presentazione LA CRISI DEL GOVERNO PRODI I E DEL GOVERNO PRODI II Camera dei deputati, 9 ottobre 1998: presenti e votanti 625, maggioranza 313 hanno votato sì 312, hanno votato no 313 La Camera respinge* Senato della Repubblica, 24 gennaio 2006: presenti 319, votanti 318, maggioranza 160 favorevoli 156, contrari 161, astenuti 1 Il Senato non approva* * Voto su risoluzioni presentate a seguito di comunicazioni del governo, sulla cui approvazione il governo aveva posto la questione di fiducia LA QUESTIONE DI FIDUCIA XIV legislatura: governi Berlusconi II e III ( ) questioni di fiducia su progetti di legge: 29 alla Camera, 17 al Senato XV legislatura: governo Prodi II ( ) questioni di fiducia su risoluzioni: 2 alla Camera, 2 al Senato questioni di fiducia su progetti di legge: 14 alla Camera, 13 al Senato XVI legislatura: governo Berlusconi IV ( ) questioni di fiducia su risoluzioni: 3 alla Camera, 2 al Senato questioni di fiducia su progetti di legge: 28 alla Camera, 20 al Senato XVI legislatura: governo Monti (20-)* questioni di fiducia su progetti di legge: 1 alla Camera, 1 al Senato LA MOZIONE DI SFIDUCIA INDIVIDUALE L ammissibilità della mozione di sfiducia contro un singolo ministro nei regolamenti e nelle prassi parlamentari (art. 5 R.C., art. 161 R.S.) La mozione di sfiducia individuale come «vera e propria consuetudine costituzionale» (sentenza Corte cost. n. 7/1996)* * Giudizio nel conflitto di attribuzione promosso dal ministro della giustizia Mancuso a seguito dell approvazione al Senato di una mozione di sfiducia nei suoi confronti e del decreto del presidente della Repubblica di conferimento dell incarico di ministro della giustizia ad interim al presidente del Consiglio. * aggiornato al gennaio

7 MOZIONI DI SFIDUCIA: ESEMPI (XVI LEGISLATURA) Mozione di sfiducia al governo Berlusconi IV: respinta alla Camera il 14 dicembre 2010 (3 a favore, 314 contrari, 2 astenuti) Mozione di sfiducia al ministro per i beni e le attività culturali: respinta alla Camera il 26 gennaio 20 (292 a favore, 314 contrari, 2 astenuti) Mozione di sfiducia al ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali: respinta alla Camera il 28 settembre 20 (294 a favore, 315 contrari) 37 I GOVERNI DAL 1948 AD OGGI [I] I legislatura ( ): De Gasperi V, De Gasperi VI, De Gasperi VII II legislatura ( ): De Gasperi VIII, Pella, Fanfani, Scelba, Segni, Zoli III legislatura ( ): Fanfani II, Segni II, Tambroni, Fanfani III, Fanfani IV IV legislatura ( ): Leone, Moro, Moro II, Moro III V legislatura ( ): Leone II, Rumor, Rumor II, Rumor III, Colombo, Andreotti VI legislatura ( ): Andreotti II, Rumor IV, Rumor V, Moro IV, Moro V VII legislatura ( ): Andreotti III, Andreotti IV, Andreotti V 38 I GOVERNI DAL 1948 AD OGGI [II] VIII legislatura ( ): Cossiga, Cossiga II, Forlani, Spadolini, Spadolini II, Fanfani V IX legislatura ( ): Craxi, Craxi II, Fanfani VI X legislatura ( ): Goria, De Mita, Andreotti VI, Andreotti VII XI legislatura ( ): Amato, Ciampi XII legislatura ( ): Berlusconi, Dini XIII legislatura ( ): Prodi, D Alema, D Alema II, Amato II XIV legislatura ( ): Berlusconi II, Berlusconi III XV legislatura ( ): Prodi II XVI legislatura (2008-): Berlusconi IV, Monti 39 7