Ministero dell Economia e delle Finanze

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1 Ministero dell Economia e delle Finanze Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato Ispettorato Generale di Finanza RELAZIONE AL SIG. RAGIONIERE GENERALE DELLO STATO SUL LAVORO COMPIUTO DALL'ISPETTORATO GENERALE DI FINANZA E SULL'ATTIVITÀ DEL SISTEMA DELLE RAGIONERIE NELL'ESERCIZIO FINANZIARIO 2005 Art.8 della legge 26 luglio 1939, n (Estratto) 2

2 Utilizzo degli strumenti di finanza derivata L articolo 41 della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002), ha dettato disposizioni che affidano al Ministero dell economia e delle finanze l attività di coordinamento delle operazioni di accesso al mercato dei capitali degli enti territoriali, al fine di contenere il costo dell indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza pubblica. Le modalità di attuazione di tale potere di coordinamento sono state disciplinate dal regolamento adottato con Decreto ministeriale 1 dicembre 2003, n. 389, che ha, altresì, precisato l operatività in strumenti finanziari derivati degli enti territoriali. Considerata la complessità della materia, il Ministero dell'economia e delle finanze ha fornito chiarimenti interpretativi sull'applicazione del regolamento con la circolare 27 maggio Il regolamento n. 389/2003 sull accesso al mercato dei capitali pone a carico degli enti territoriali, l obbligo di comunicare entro il giorno 15 dei mesi di febbraio, maggio, agosto e novembre di ogni anno al Ministero dell'economia e delle finanze i dati relativi all utilizzo netto di forme di credito a breve termine, ai mutui accesi, alle operazioni in strumenti derivati, ai titoli obbligazionari emessi ed alle operazioni di cartolarizzazione (attività di monitoraggio). Le suddette scadenze sono state determinate per consentire al Ministero l elaborazione delle informazioni per la predisposizione delle trimestrali di cassa e per l invio delle notifiche semestrali alla Commissione europea (1 marzo e 1 settembre), come previsto dalla procedura di controllo dei disavanzi eccessivi (Reg. (CE) n. 3605/93 del 22 novembre 1993). Al coordinamento delle operazioni di indebitamento si affianca la disciplina sull utilizzo degli strumenti derivati, contenuta nell articolo 3 del decreto n. 389 del Le disposizioni di detto articolo costituiscono il fondamento normativo cui gli enti locali, debbono fare riferimento per l operatività sul mercato dei derivati. Le operazioni in strumenti derivati hanno conosciuto un crescente utilizzo da parte delle amministrazioni locali legandosi all esigenza di ottimizzare la gestione delle risorse in un clima di finanza restrittiva (riduzione del costo del debito) ed alla necessità di fornire adeguata copertura al rischio finanziario delle operazioni di indebitamento concluse (finalità di controllo e gestione del rischio); ciò nell'ambito di una concezione evoluta e dinamica della gestione del debito (c.d. gestione attiva del debito ) che si concretizza in operazioni di ristrutturazioni del debito pregresso al fine dell ottimizzazione del costo di indebitamento e della minimizzazione dei costi connessi. La recente regolamentazione della materia ha inteso limitare i rischi connessi alle operazioni derivate, ma è intervenuta a due anni di distanza dalla disciplina liberalizzatrice recata dall art. 41 della legge finanziaria Negli anni in questione, alle operazioni finanziarie degli enti locali, è mancata una linea di vincolo prudenziale a garanzia della sostenibilità del debito e di rispetto degli equilibri di bilancio. Rimangono poi, sull'utilizzo di strumenti finanziari derivati, preoccupazioni connesse alla complessità dei rapporti disciplinati, poco suscettibili di vincoli e 45

3 garanzie codificate, tanto più nell attuale situazione di stretta finanziaria, ove permane l inevitabile spinta ad operazioni non in linea con la cautela necessaria ad evitare che la sostenibilità delle attuali gestioni si realizzi a scapito di quelle future. Gli enti locali, più che al fine della rinegoziazione o della conversione dei mutui in essere, hanno utilizzato per la ristrutturazione del proprio debito, solitamente su proposta di istituti di credito, cui è poi conferito apposito mandato, contratti Interest Rate Swap (IRS). Mentre gli obiettivi perseguiti dagli Enti risultano essere, dagli atti che autorizzano le operazioni, la riduzione del costo del debito, i contratti utilizzati sono vari. Ad esempio IRS a doppia barriera (collar) 3 con acquisto cioè di cap e vendita di floor. Quanto alle clausole contrattuali che disciplinano le operazione di IRS concluse, particolare perplessità destano le dichiarazioni di stile, sottoposte solitamente alla sottoscrizione dei dirigenti del Settore Finanziario, "di possedere una specifica competenza ed esperienza in materia di operazioni in strumenti finanziari derivati" ai sensi e per gli effetti dell art. 31 del Regolamento CONSOB n /98. Ciò mette in chiaro la posizione debole degli enti locali di piccole e medie dimensioni, per i quali dovrebbe essere preclusa l'autocertificazione di operatore qualificato, a fronte di perdite potenzialmente consistenti, tali dichiarazioni vengono a configurare un esonero di responsabilità a fronte di operazioni delle quali, proprio la CONSOB, ritiene difficoltoso o impossibile apprezzare il valore e valutare l effettiva esposizione di rischio. Ovviamente, l approfondita conoscenza dei mercati finanziari non può rientrare nelle conoscenze operative dei dirigenti pubblici mancando di comprovata esperienza nel campo dei prodotti derivati, soprattutto con riguardo alla comprensione dei fenomeni sottesi alla evoluzione dei tassi di interesse. Ciò considerato, seppure possano apprezzarsi i vantaggi legati ad una prudente gestione attiva delle passività, resta l esigenza che l'utilizzo degli strumenti finanziari derivati sia assistita da adeguata competenza e professionalità posto che nei loro confronti resta il margine di rischio connesso all andamento dei mercati finanziari, che, proiettato sino alla naturale scadenza dello strumento finanziario, può includere oneri destinati a risultare privi di adeguata copertura. Osservazioni in parte simili possono formularsi anche circa la scelta degli istituti di credito con i quali i contratti sono stipulati. Spesso, infatti gli Enti sottoposti a verifica non procedono neppure alla verifica comparativa delle condizioni offerte da altri istituti prima di addivenire alla stipulazione stessa. Sebbene la normativa non imponga in materia procedure di evidenza pubblica, la presenza stessa di molteplici operatori sul mercato, nonché la diversità della relativa organizzazione, costituiscono già di per sé indice di varietà di offerta e di vantaggi. Da questo punto di vista sarebbe senza dubbio vantaggioso rivolgersi anche a diversi operatori al fine di valutare la convenienza di diverse proposte presentate all ente. La trattativa con un unico operatore non può 3 L IRS a doppia barriera (collar) prevede l'acquisto del diritto di pagare un tasso di interesse collocato entro un margine di oscillazione predefinito, per cui l'ente corrisponde un tasso variabile + spread, fino a che il tasso di mercato (Euribor) si mantiene all interno di un determinato corridoio di tassi. Se il tasso di mercato scende sotto la soglia inferiore (floor) o sale sopra quella superiore (cap) l ente paga un tasso fisso più alto. 46

4 che accentuare la posizione di soggetto contrattualmente debole nella quale si trova l ente pubblico. I riflessi di tale posizione possono riguardare due aspetti: un primo aspetto concerne la sottoscrizione di clausole quali quella prima evidenziata, che sostanzialmente si traducono in ridotte garanzie per l ente nel corso della futura esecuzione del contratto; il secondo aspetto riguarda invece le stesse condizioni finanziarie praticate. In assenza di molteplicità di offerte, infatti, tenuto anche conto della complessità della materia e delle conseguenti difficoltà di valutazione, nulla può garantire che le condizioni stipulate siano le migliori o addirittura che siano soddisfacenti. Quanto ai rendimenti che dagli swap si ritraggono, è stata frequentemente verificata la corresponsione a favore dell Ente, al momento della conclusione (o della rinegoziazione) dell accordo, di un premio di liquidità. Nei primi anni di applicazione dello strumento contrattuale, non sono stati rari i casi in cui esso abbia raggiunto importi molto consistenti, in ogni caso di molto superiori al 5% del capitale nozionale, tanto che il Legislatore ha avvertito l esigenza di intervenire, imponendo un premio non superiore a 1% del nozionale della sottostante passività. La ratio dell intervento normativo è chiara e perfettamente condivisibile: il premio di liquidità si risolve, infatti, in un anticipato versamento di fondi che sconta l attualizzazione dei relativi tassi contrattuali a carico della controparte oppure si ripercuote sullo spread. Di regola quindi ad un up front particolarmente elevato corrispondono maggiori rischi per l Ente contraente. Altro diverso problema è quello della destinazione da riconoscere alle somme introitate dall Ente come premio di liquidità, soprattutto nel caso in cui esse si rivelino particolarmente cospicue. La Corte dei Conti ritiene che tale operazione, seppure incorporata in uno swap, si presenti sostanzialmente analoga alla contrazione di un mutuo, laddove la sua concessione comporta un tasso o uno spread che attualizza il premio corrisposto in via anticipata dalla banca all ente. Ricorrerebbe dunque una di quelle forme di ricorso al mercato finanziario previste dall art. 199, lett. g), del T.U. 267/2000 a sostegno degli investimenti, la quale richiede il rispetto delle medesime condizioni e vincoli stabiliti per ogni forma di ricorso a indebitamento. Da escludere perciò la sua destinazione a spesa corrente. Non è invece infrequente il caso di enti i quali vista la penuria di risorse, hanno allocato l inattesa liquidità in bilancio fra le entrate correnti, per esser destinata a spese di pari segno (Titolo I della spesa). Il premio di liquidità viene normalmente corrisposto non solo in sede di prima contrazione di un contratto di swap, ma anche nelle ipotesi di rimodulazione o rinegoziazione dello stesso. 47

5 In tal modo, l istituto di credito di solito compensa i costi di chiusura delle precedenti operazioni, nei casi in cui esse abbiano prodotto un mark to market negativo. La Corte dei conti ha già espresso le proprie perplessità in merito a queste ricontrattazioni di derivati, le quali, tramite lo smontaggio delle operazioni in essere rischiano non solo di aumentare la complessità degli strumenti, ma di rappresentare ulteriore aggravio finanziario per gli enti, in genere compensato grazie ad ulteriori premi di liquidità scontati peraltro sulle nuove condizioni contrattuali. D altro canto, la stessa magistratura contabile addirittura esclude che in sede di ricontrattazione sia possibile la previsione di un up-front, anche nel caso di rimodulazione di precedenti contratti con mark to market negativo. Condurrebbe a tale conclusione la lettura della già citata circolare del 27 maggio 2004, nella parte in cui chiarisce che l eventuale sconto o premio deve essere regolato contestualmente alla data di inizio dell operazione derivata. omissis 48