Rifugiati, profughi, sfollati

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1 Nadan Petrović Rifugiati, profughi, sfollati Breve storia del diritto d asilo in Italia dalla Costituzione ad oggi COLLANA DI DIRITTO E SOCIETÀ FrancoAngeli

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4 Nadan Petrović Rifugiati, profughi, sfollati Breve storia del diritto d asilo in Italia dalla Costituzione ad oggi FrancoAngeli

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6 Indice Prefazione di Angela Pria pag. 9 Presentazione di Laurens Jolles» 11 Premessa di Josè Angel Oropeza» 13 Introduzione» L evoluzione legislativa e il contesto di riferimento: dalla Costituzione (1948) alla legge Martelli (1990)» La natura giuridica e la condizione dello straniero titolare del diritto d asilo costituzionale» La Convenzione di Ginevra del 1951» L applicazione della Convenzione di Ginevra nell ordinamento italiano» La procedura di ottenimento dello status di rifugiato in base alla legislazione antecedente alla legge n. 39/90» Le dimensioni della presenza rifugiata in Italia dai primi anni cinquanta alla legge Martelli» Gli aspetti assistenziali ed organizzativi» L evoluzione legislativa e il contesto di riferimento dalla legge Martelli alla fine degli anni 90: lento recupero del ritardo strutturale» La procedura d asilo ex art. 1 della legge Martelli» Le emergenze dei primi anni 90: dall instabilità nei Balcani alla crisi somala» Le emergenze albanese e somala» 36 5

7 4. L esodo dalla ex Jugoslavia pag Gli aspetti assistenziali» L emergenza albanese del 1997» L emergenza kosovara ( )» L evoluzione della normativa italiana ed europea tra i primi anni novanta e il duemila» L armonizzazione delle politiche d asilo in Europa» Dalle prime politiche e strumenti comuni alla Convenzione di Dublino» Dal Trattato di Maastricht al Trattato di Amsterdam» La Conferenza di Tampere» L avvio di alcune sperimentazioni nazionali di accoglienza: politiche di assistenza come laboratorio bottom-up» Il consolidamento di iniziative spontanee di accoglienza» Il progetto Azione comune» Il Programma nazionale asilo (PNA)» La costruzione delle rete territoriale» I progetti finanziati dal Programma di iniziativa comunitaria Equal-Asse Richiedenti asilo» Il dispositivo nazionale in materia d asilo: dalla legge n. 189/2002 (Bossi Fini) alla Direttiva sui minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo» La nuova procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato» Gli aspetti assistenziali: Centri di identificazione e Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)» Le caratteristiche del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati» Il Servizio centrale del Sistema di protezione» L entrata dello SPRAR a pieno regime» La tutela dei minori non accompagnati richiedenti asilo» La Direttiva sui minori stranieri non accompagnati» L applicazione della Direttiva» L evoluzione della normativa europea e le ricadute sulla realtà italiana» Il Regolamento Dublino» 82 6

8 2. I decreti di recepimento delle Direttive CE in materia d asilo pag Il decreto legislativo n. 140/2005» Il decreto legislativo n. 251/2007» Il decreto legislativo n. 25/2008» Gli aspetti relativi all accoglienza e all assistenza nei decreti di recepimento delle Direttive procedure e qualifiche» La tutela dei minori nei decreti di recepimento» Gli ultimi sviluppi nella legislazione italiana ed europea in materia d asilo» Il decreto legislativo n. 159/2008 (Modifiche al decreto legislativo n. 25/2008)» La legge n. 94/2009» L evoluzione della legislazione comunitaria» Dal Programma dell Aia al Programma di Stoccolma» Le legislazioni regionali» I protocolli regionali» L articolazione del sistema nazionale di accoglienza e l avvio di ulteriori sperimentazioni istituzionali a carattere nazionale e comunitario» Le azioni a carattere sperimentale: dai centri polifunzionali alle attività di reinsediamento» Le sperimentazioni con risorse comunitarie: il Fondo europeo per i rifugiati» Le azioni nazionali FER» Le Azioni comunitarie FER: il Programma Mare Nostrum 117 Conclusioni» 119 Postfazione di Predrag Matvejević» 125 Riferimenti bibliografici» 127 7

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10 Prefazione di Angela Pria * Di fronte al fenomeno migratorio delle popolazioni costrette a lasciare le terre d origine a causa di guerre, epidemie, persecuzioni etniche, politiche o religiose, come pure in conseguenza di una endemica povertà, i Paesi occidentali sono chiamati a fornire una risposta civile e solidale ad un problema che presenta oramai una dimensione planetaria. In termini di impegno, ogni Stato ha il dovere quindi di fornire un aiuto immediato, concreto ed efficace per garantire protezione ed accoglienza a quanti chiedano rifugio per sperare in una esistenza nuova e dignitosa. Sotto tale profilo lo sforzo strategico ed operativo profuso dall Italia nel mettere insieme amministrazioni locali e centrali, organizzazioni umanitarie internazionali e nazionali, in un quadro in cui più soggetti si incontrano e dialogano dando luogo ad una condivisione di responsabilità e di interventi di ampio respiro, ha determinato una evoluzione del sistema del diritto di asilo, con evidenti trasformazioni in campo socio-economico e normativo. Proprio in questo contesto ordinamentale, particolarmente delicato dal punto di vista politico-amministrativo, anche per la componente internazionale della tematica, un importante contributo è offerto dalla pubblicazione di Nadan Petrovic, che offre un approfondita panoramica sulle trasformazioni in atto nel macrocosmo asilo, analizzandone dettagliatamente il divenire nelle sue singole fasi. Grazie ad una mirata ricostruzione delle vicende storiche del diritto di asilo, integrata in parallelo dal richiamo ai mutamenti giuridici intervenuti, dall adozione della Costituzione ad oggi, con l evoluzione del diritto internazionale, l Autore mostra di cogliere il senso e l entità dei cambiamenti in essere in una materia complessa e trasversale a varie discipline, fornendo agli operatori e cultori del settore un compiuto strumento di lavoro di rilevante interesse. * Capo Dipartimento per le Libertà civili e l Immigrazione, Ministero dell Interno. 9

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12 Presentazione di Laurens Jolles * È con grande entusiasmo che accolgo una pubblicazione in materia di diritto d asilo che ne illustri la storia recente e ne raccolga le evoluzioni sia in termini legislativi che di prassi, un lavoro che rappresenta un ulteriore arricchimento nella comprensione di questa complessa tematica. Il testo propone un excursus che acquisisce un valore aggiuntivo perché pubblicato in occasione del 60 anniversario della Convenzione di Ginevra sullo status dei Rifugiati, il primo accordo internazionale che ha sancito i diritti e gli obblighi di coloro che sono costretti a fuggire dal proprio paese a causa di persecuzione e conflitti. Tra i vari argomenti trattati da Nadan trovo di particolare interesse quello dell armonizzazione delle normative nazionali nel contesto delle disposizioni europee. Tema di particolare attualità, soprattutto se consideriamo il percorso avviato dagli Stati Membri verso un Sistema Comune di Asilo Europeo come necessaria evoluzione anche rispetto a quegli importanti cambiamenti geopolitici che stanno avvenendo sulla sponda meridionale del Mediterraneo e rispetto ai quali l Unione Europea non può e non deve rimanere indifferente. Se l obiettivo di questo volume è anche quello di illustrare il percorso giuridico di colui che cerca protezione internazionale, si può affermare con certezza che il testo può rappresentare un valido strumento ed una guida scrupolosa per chi opera nel settore dell asilo e per coloro che desiderano approfondire la materia. Un altra questione cara all Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati che Nadan approfondisce in questo volume è quella dell accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati. In quest ambito vi sono stati, nel * Delegato ACNUR Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati per il sud Europa. 11

13 corso degli anni, miglioramenti scaturiti dalla necessità di costruire una rete di accoglienza che garantisca ai rifugiati dignità e integrazione. Ed è stata senz altro di grande rilievo la collaborazione instauratasi fin dalla fine degli anni 90 fra l UNHCR, i comuni italiani attraverso l ANCI ed il Dipartimento libertà civili e immigrazione del Ministero dell Interno e che ha portato nel 2001 alla nascita del PNA, Programma Nazionale Asilo, evolutosi in seguito nel Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Resta tuttavia ancora molto da fare. E in queste pagine possiamo identificare quali siano le lacune del sistema e ricavare importanti spunti di riflessione su quali possano essere i prossimi passi per giungere ad un reale miglioramento dei processi di accoglienza e integrazione. In conclusione, ritengo doveroso ringraziare l autore Nadan Petrović la chiarezza con cui è riuscito ad illustrare in maniera completa quel ventaglio di aspetti che caratterizzano la materia dell asilo dal punto di vista storico, giuridico e sociologico, senza peraltro sottovalutare l aspetto umano ed i problemi che richiedenti asilo e rifugiati si trovano a dover affrontare quotidianamente in Italia e in Europa. 12

14 Premessa di José Angel Oropeza * Nel corso del 2011, l Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) celebra il suo sessantesimo anniversario, sia a livello internazionale che in relazione alla sua presenza in Italia. Durante tutto questo periodo, l Organizzazione, oltreché assistere centinaia di migliaia di migranti, ha accompagnato con i propri interventi l evoluzione del fenomeno migratorio nazionale che in pochi anni ha trasformato a pieno titolo l Italia da paese di emigrazione a paese di immigrazione. Anche in relazione al fenomeno dell asilo, gli interventi OIM sono stati pienamente funzionali a tale evoluzione che, come ben illustrato nel libro di Nadan Petrović, vede l Italia trasformarsi da paese di transito per coloro che fuggivano verso i paesi del cosiddetto Mondo libero, a paese di destinazione finale di un sempre maggiore numero dei richiedenti e titolari della protezione internazionale. Fino agli anni novanta, infatti, l intervento dell OIM che in quel periodo agiva ancora sotto la denominazione di Comitato Intergovernativo per le Migrazioni Europee (CIME) - era prevalentemente orientato alla facilitazione delle attività di reinsediamento dei rifugiati. A tal fine, le attività dell Organizzazione erano prevalentemente rivolte all organizzazione degli espatri verso paesi extraeuropei quali gli USA, il Canada, l Australia e la Nuova Zelanda. La trasformazione dello scenario italiano in materia di immigrazione e asilo, caratterizzato da importanti modifiche legislative, ma anche dall esponenziale aumento degli arrivi di richiedenti protezione in Italia a partire dai primi anni novanta, ha gradualmente modificato la tipologia degli interventi OIM. Alle attività di rimpatrio volontario assistito, organizzato dapprima nell ambito delle singole emergenze occorse degli anni novanta e, * Direttore dell Ufficio di Coordinamento per il Mediterraneo, Capo Missione in Italia e Malta dell Organizzazione internazionale per le migrazioni. 13

15 successivamente, nell ambito di un programma stabile finanziato dallo Stato Italiano, si sono aggiunte attività a favore dei gruppi vulnerabili di migranti e quelle volte al miglioramento complessivo delle condizioni di accoglienza nei centri realizzate attraverso alcuni progetti finanziati dalla Commissione europea e dal Governo italiano, come denominati Praesidium e Ad personam. Allo stesso tempo, ad ulteriore riprova del definitivo passaggio dell Italia da paese d emigrazione a paese d immigrazione, negli ultimi anni sono state organizzate, in stretta collaborazione con l Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, alcune operazioni di reinsediamento di rifugiati eritrei e palestinesi che dai loro paesi di residenza (Libia, Iraq ecc.) vengono reinsediati in Italia. Non da ultimo, l OIM è coinvolta in modo significativo in attività volte a promuovere l assistenza e l inclusione sociale dei titolari di protezione internazionale. In particolare, per molti anni l OIM ha collaborato con il Ministero dell Interno e l Associazione nazionale comuni italiani, nella gestione del Servizio centrale SPRAR nonché in molteplici progetti finanziati dal Ministero dell Interno, dal Ministero del Lavoro (si pensi ai progetti IntregRA e IntegRARsi ) nonché dalla Commissione Europea. Tale impegno assume negli anni una sempre maggiore strutturalità: attualmente l OIM gestisce due importanti progetti Mare nostrum e Nautiluus a favore dei richiedenti e titolari di protezione internazionale. Ambedue i progetti hanno l obiettivo di orientare i soggetti bisognosi di protezione internazionale ospitati nei CARA attraverso l avvio di alcune attività propedeutiche finalizzate alla promozione di un efficace collegamento tra i Centri di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati (CARA) e le altre realtà presenti sul territorio. Tali attività hanno una valenza particolarmente innovativa: questa infatti consiste nella raccolta ed analisi delle qualifiche professionali dei richiedenti protezione internazionale ospitati nei centri ai fini di un loro inserimento più efficace nel tessuto sociolavorativo locale. In pratica, attraverso questi progetti una serie di attività vengono realizzate in modo funzionale all inserimento dei beneficiari nel tessuto socio-economico del Paese (ad esempio, la realizzazione del bilancio di competenze) già durante il periodo di permanenza degli ospiti nei centri, al fine di razionalizzare al massimo il loro tempo di presenza nel circuito nazionale d accoglienza da un lato nonché di ottimizzare le loro professionalità e competenze ai fini di un organizzato job-maching con il fabbisogno lavorativo nazionale e territoriale. Il valore di quest ultima azione sta nel perfezionamento di un iter che vede valorizzare le potenzialità dei titolari di protezione internazionale mediante la promozione di iniziative di job-maching tra domanda e offerta di lavoro nel rispetto della capacità di assorbimento dei diversi contesti territoriali. 14

16 Grazie all esito positivo di queste innovative esperienze - sebbene alcune ancora in corso - l OIM intende proseguire e perfezionare tale percorso al fine di diversificare la tipologia di risposta in un contesto sempre più complesso come quello oggetto del presente libro. La necessità di calibrare le tipologie di risposta, nell ambito di un confronto tra tutti gli addetti ai lavori nel campo della tutela dei rifugiati, sembra evidente 1. La concorrenza tra i maggiori controlli e i tentativi sempre più sofisticati di eludere i controlli medesimi potrebbe pregiudicare sin troppo facilmente le necessità dei rifugiati. L aumento degli spazi di dibattito sulla migrazione denota una maggiore consapevolezza sulla necessità di risposte, da parte degli Stati, alle istanze nate dai flussi migratori in tutto il mondo. Gli Stati hanno bisogno del contributo di studiosi, ONG e tutti i soggetti impegnati nel campo dell asilo e della tutela dei rifugiati, in particolare nel momento delle decisioni di tipo pratico, decisioni che non escludono una possibile soddisfazione sia delle istanze di protezione dei rifugiati sia le preoccupazioni degli Stati, relative alla gestione dell immigrazione. In questo modo la partecipazione critica del pubblico alle politiche migratorie è assicurata. È necessario che il confronto vada oltre la riaffermazione di vecchie posizioni, affinché si possa comprendere come garantire la protezione dei rifugiati nel più ampio contesto della gestione dell immigrazione. Il libro di Nadan offre l opportunità di riflettere su tali questioni, dal punto di vista dei rifugiati, dell asilo e del suo legame con il fenomeno migratorio. Allo stesso tempo si sente la necessità di affrontare la questione della migrazione globale non come un aspetto dell asilo, ma in quanto problematica distinta, che richiede l attenzione degli Stati. 1 Gran parte del dibattito attuale non riconosce il nesso esistente tra migrazione e asilo, n.d.a. 15

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18 Introduzione La presente pubblicazione propone un resoconto dell evoluzione della legislazione e delle prassi realizzate nell ambito della tutela del diritto d asilo in Italia, dalla Costituzione del 1948 fino ai suoi più recenti sviluppi. Nello stesso periodo di riferimento, particolare attenzione è altresì posta al contesto internazionale e comunitario ed in particolare alla sua influenza sulle politiche nazionali in materia. Parallelamente al panorama legislativo italiano, viene infatti ripercorso il processo di armonizzazione delle politiche europee sull asilo, volto alla creazione di uno spazio unico in materia di politiche di immigrazione e asilo. Un attenzione particolare è dedicata al processo di recepimento delle Direttive UE che, non solo ha portato alla modifica della normativa nazionale in vigore adeguandola a quanto richiesto dal diritto comunitario ma ha inoltre completamente rivoluzionato il quadro preesistente. Oltre al doppio binario nazionale ed europeo, l analisi si articola su più piani fra loro interconnessi - da quello storico-politico a quello giuridico e sociologico - al fine di descrivere i molteplici aspetti che attraversano e compongono l eterogeneo e multiforme quadro dell asilo restituendolo nella sua complessità. Il tema dell asilo, infatti, è di grande rilevanza sia da un punto di vista politico e civile sia sotto il profilo statistico. A fianco dell incremento e- sponenziale del numero di cittadini stranieri residenti in Italia (dal mezzo milione circa del 1987, raddoppiato nel decennio successivo, agli attuali quasi 5 milioni) si registra già da anni una crescita costante di richieste di protezione internazionale: domande presentate nel a fronte delle del 2006 e delle del Questo rapido richiamo alle cifre descrive in modo eloquente il passaggio di status dell Italia da Paese 1 Provenienti da 62 paesi diversi. 2 Fonte: Commissione Nazionale per il Diritto d asilo. 17

19 d emigrazione e d esilio a Paese di immigrazione e di asilo. Il volume prende avvio dall esame dell evoluzione della disciplina nazionale sul diritto d asilo affrontando cronologicamente il quadro giuridico di riferimento a partire dal Dettato Costituzionale (art. 10 comma 3) e dalla l. n. 722/54 di ratifica della Convenzione di Ginevra sul riconoscimento dello status di rifugiato. La dissertazione procede quindi nella trattazione dei provvedimenti legislativi varati nel corso degli anni 70 e 80 per far fronte agli arrivi dei primi gruppi di rifugiati de facto (comprese le eccezioni applicate al cosiddetto principio di riserva geografica ) per arrivare, infine, a prendere in esame la l. 39/90, nota anche come legge Martelli, che pone le basi di un embrionale sistema d asilo nazionale e che cerca di rispondere alle emergenze degli anni 90. Il quadro normativo è completato dall analisi delle ultime disposizioni legislative in materia, quali la l. 189/02 ed i relativi regolamenti attuativi e la Direttiva interministeriale sui minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo. Lo scritto affronta criticamente i difetti di un approccio emergenziale alla materia - coincidente soprattutto con i periodi di maggiore incidenza degli sbarchi - e al tempo stesso non manca di valorizzare l originalità del modello italiano di accoglienza, basato su un sistema di governance multilivello ossia sulla realizzazione di interventi decentrati ed integrati, promossi dalle associazioni del privato sociale e dagli enti locali attraverso l attivazione di reti territoriali basate sul dialogo fra centro e periferie e sulla partecipazione degli attori pubblici e privati presenti sul territorio. Allo stesso tempo, l analisi non trascura di considerare la posizione assunta dalle istituzioni centrali, dalle autonomie locali e dal terzo settore 3 di fronte ad una situazione a lungo caratterizzata dalla mancanza di punti di riferimento legislativi organici e chiari e dall assenza di politiche e di strumenti di accoglienza, assistenza e integrazione di richiedenti asilo e rifugiati. Grazie anche agli sforzi compiuti sia a livello nazionale che a livello territoriale, l ordinamento italiano in materia di asilo - seppure ancora privo di una legge organica in materia - non è più riconducibile solo a pochi articoli di legge né a prassi estemporanee. L attuale sistema italiano d asilo e gli interventi ad esso correlati, infatti, s inseriscono in un quadro nazionale di tipo middle-up-down, in cui i vari ambiti territoriali (enti locali, Prefetture, privato sociale ecc.) si incontrano e dialogano fra loro dando luogo ad una condivisione di responsabilità e di interventi di largo respiro che si distinguono anche a livello europeo. 3 Quest ultimi hanno spesso sopperito alla mancanza di politiche nazionali. 18

20 1. L evoluzione legislativa e il contesto di riferimento: dalla Costituzione (1948) alla legge Martelli (1990) L articolo 10, comma 3 della Costituzione italiana del 1948, prevede che «lo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l esercizio effettivo delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge». Nel vivace dibattito emerso in seno all Assemblea costituente in merito al riconoscimento e alla tutela del diritto di asilo, questa definizione prevale sulla posizione di quanti volevano limitare la titolarità del diritto d asilo al soli stranieri «perseguitati a causa della loro azione a favore della libertà 1», come invece prevede il preambolo, in vigore ancor oggi, della Costituzione della IV Repubblica francese del 27 ottobre che è stata uno dei modelli principali per la nuova Costituzione italiana. Nella versione definitiva dell art. 10 comma 3 la sola negazione dei diritti di libertà viene considerata una condizione sufficiente alla protezione. Il testo precisa inoltre che anche se i diritti di libertà reclamati dal richiedente asilo sono previsti dalla Costituzione del Paese di provenienza, se ne deve comunque verificare l effettività del loro esercizio. L adozione di tale definizione è il risultato di una scelta matura e consapevole formulata dai Padri costituenti dopo approfonditi confronti. Non bisogna infatti dimenticare che la Costituzione viene adottata alla fine di un periodo caratterizzato da diffuse persecuzioni politiche e razziali che danno esito alla Seconda guerra mondiale. Molti degli stessi deputati dell Assemblea costituente, durante la guerra e prima, durante il regime fascista, godono del diritto d asilo in altri Paesi. Conoscendo pertanto in prima persona il valore di tale istituto, sanno dare voce, accanto ad un immigrazione 1 L emendamento proposto dagli on. Basso, Nobili, Tito Oro e altri. 2 La Costituzione della IV Repubblica francese propone infatti un asilo di carattere più politico e personale, in virtù de l action en favour de la liberté del richiedente. 19