Sistema ordinamentale. Soggetti istituzionali, aspetti giuridico amministrativi, ruoli e responsabilità

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1 Sistema ordinamentale Soggetti istituzionali, aspetti giuridico amministrativi, ruoli e responsabilità Milano, 27 novembre 2009 Anna Armone

2 Art. 34 Costituzione La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

3 Stato Funzione legislativa Leggi sull istruzione Servizio di istruzione

4 L attuazione del servizio di istruzione Autonomie scolastiche

5 È organo dello Stato con personalità giuridica funzionale AUTONOMIA DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE ha i confini mobili e permeabili Autonomia didattica e organizzativa Autonomia di ricerca e sviluppo Autonomia amministrativocontabile

6 Lo spazio dell autonomia scolastica è dipendente dall esercizio delle funzioni e dei poteri che altri soggetti esercitano nella materia dell istruzione Stato I poteri pubblici territoriali

7 L influenza dei soggetti competenti nella materia dell istruzione sulla la scuola Stato funzione legislativa 1. Norme generali 2. Principi fondamentali 3. Livelli essenziali delle prestazioni Programmazione politico amministrativa e finanziaria 1. Programma di Governo 2. Programmazione Economico finanziaria 3. Programmazione strategica annuale Regolamentazione organizzativa Regolamento di organizzazione ministeriale

8 L influenza dei soggetti competenti nella materia dell istruzione sulla la scuola Regione funzione legislativa Programmazione politico amministrativa e finanziaria Enti locali 1. Competenza legislativa concorrente in materia di istruzione 2. Competenza legislativa esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale Funzione amministrativa Programmazione economico finanziaria Potere regolamentare

9 L azione posta in essere dall istituzione scolastica per l erogazione del servizio Stato Istituzione scolastica (Organo dello Stato con personalità giuridica) Funzione amministrativa Potere amministrativo Attività amministrativa

10 L attività amministrativa Nel campo del diritto amministrativo quando si parla di attività amministrativa si intende il complesso di atti posti in essere dalla pubblica amministrazione nell esercizio delle sue attribuzioni, tesa a soddisfare particolari interessi collettivi, in conformità del fine generale dell interesse pubblico.

11 L attività amministrativa In questo contesto un ruolo centrale e caratteristico spettava solo fino a pochi anni fa alla tradizionale attività provvedimentale. Negli ultimi decenni invece il ruolo dell attività non provvedimentale si è andato lentamente consolidando in un sistema, come quello attuale, governato da nuove formule e modalità di relazione tra organi. Principio gerarchico sistema che invece si fonda principalmente su relazioni di interazione e confronto non subordinato tra istituzioni e tra istituzioni e cittadini

12 Attività amministrativa e attività contrattuale di diritto pubblico attività contrattuale di diritto pubblico Attività amministrativa in senso stretto L Amministrazione si pone sia come autorità che come privato, usando, più o meno pienamente, norme e strumenti di diritto privato

13 Attività di diritto privato della pubblica amministrazione Si è notevolmente potenziata quell attività in cui l Amministrazione perde la sua posizione di supremazia e si pone alla stregua di tutti gli altri soggetti operanti nell ordinamento. In questo ramo di attività l amministrazione agisce perseguendo un fine pubblico con strumenti che consistono in negozi di tipo privatistico, cioè regolati dal diritto privato, su un piano di parità con gli altri soggetti dell ordinamento o addirittura in posizione di inferiorità nei confronti di altre Amministrazioni che agiscano sulla base dell esercizio di un potere pubblico

14 Attività di diritto privato della pubblica amministrazione cambia lo strumento anche in questo caso la formazione e l esternazione della volontà dell amministrazione è sempre regolamentata dalle regole dell evidenza pubblica, che costituisce il modulo procedurale obbligato

15 L evidenza pubblica L evidenza pubblica comporta effetti di grande importanza anche sulla giurisdizione. Così, all adozione da parte dell Amministrazione di un modulo procedimentalizzato, anche quando compie atti di diritto privato consegue la previsione di particolari situazioni giuridiche soggettive in capo ai privati e quindi l applicazione di una giurisdizione che è pressoché esclusivamente del giudice amministrativo

16 Cos è l azione amministrativa nell istituzione scolastica Attività resa dall istituzione scolastica ed indirizzata alla realizzazione dell istruzione e della formazione degli studenti Interesse pubblico Interesse privato attraverso Esercizio della funzione amministrativa Esercizio della funzione didattica

17 Esercizio della funzione amministrativa I soggetti dirigente direttore sga Funzione amministrativo contabile e organizzativa docenti Funzione gestionale e di vigilanza sulla legittimità dell azione amministrativa Funzione tecnico professionale attraverso l esercizio dell azione amministrativa

18 Lo spazio decisionale dei soggetti nell azione amministrativa I soggetti decisionali dell istituzione scolastica utilizzano spazi di discrezionalità

19 Discrezionalità amministrativa Sfera del potere della PA di autodeterminarsi a canoni di opportunità, convenienza ed equità nell individuazione della scelta amministrativa La PA sceglie fra varie soluzioni, tutte legittime, quella che meglio soddisfa l interesse pubblico dell Amministrazione che la stessa deve perseguire Anna Armone

20 L attività amministrativa:la discrezionalità amministrativa Ponderazione comparativa fra più comportamenti giuridicamente leciti per il soddisfacimento dell interesse pubblico fissato dal legislatore e per il perseguimento di un fine rispondente alla causa del potere esercitato an Oggetto della discrezionalità quomodo quid

21 L attività amministrativa:la discrezionalità tecnica La PA deve effettuare una scelta in termini puntuali e precisi quando si verifica una determinata situazione di fatto, suscettibile di valutazione utilizzando norme tecniche (es. norme della medicina, fisica, chimica, ecc.) Una volta accertata, utilizzando le regole tecniche la situazione di fatto, la PA è vincolata ad un determinato comportamento Non deve essere confusa con gli accertamenti tecnici in cui le norme tecniche sono applicate in modo rigido

22 Come sono ripartite le decisioni nell istituzione scolastica Consiglio di istituto dirigente collegio

23 Il consiglio di istituto è organo di indirizzo Art. 4 d.lgs 165/01 le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall altro quando indirizza? Quando controlla?

24 Il consiglio di istituto. Il Consiglio di istituto delibera in ordine: a) alla accettazione e alla rinuncia di legati, eredità e donazioni; b) alla costituzione o compartecipazione a fondazioni; all'istituzione o compartecipazione a borse di studio; c) all'accensione di mutui e in genere ai contratti di durata pluriennale; d) ai contratti di alienazione, trasferimento, costituzione, modificazione di diritti reali su beni immobili appartenenti alla istituzione scolastica, previa verifica, in caso di alienazione di beni pervenuti per effetto di successioni a causa di morte e donazioni, della mancanza di condizioni ostative o disposizioni modali che ostino alla dismissione del bene; e) all'adesione a reti di scuole e consorzi; f) all'utilizzazione economica delle opere dell'ingegno; g) alla partecipazione della scuola ad iniziative che comportino il coinvolgimento di agenzie, enti, università, soggetti pubblici o privati; h) all'eventuale individuazione del superiore limite di spesa di cui all'art. 34, comma 1; i) all'acquisto di immobili.

25 Il consiglio di istituto 2. Al Consiglio di istituto spettano le deliberazioni relative alla determinazione dei criteri e dei limiti per lo svolgimento, da parte del dirigente, delle seguenti attività negoziali: a) contratti di sponsorizzazione; b) contratti di locazione di immobili; c) utilizzazione di locali, beni o siti informatici, appartenenti alla istituzione scolastica, da parte di soggetti terzi; d) convenzioni relative a prestazioni del personale della scuola e degli alunni per conto terzi; e) alienazione di beni e servizi prodotti nell'esercizio di attività didattiche o programmate a favore di terzi; f) acquisto ed alienazione di titoli di Stato; g) contratti di prestazione d'opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti; h) partecipazione a progetti internazionali

26 Il collegio dei docenti è organo tecnico professionale Competenze d.p.r. 275/99 Il Piano dell offerta formativa è elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attività della scuola e delle scelte generali di gestione e amministrazione definiti dal consiglio di circolo o di istituto

27 Il collegio dei docenti Art. 14 d.p.r. n. 275/1999 I docenti hanno il compito e la responsabilità della progettazione e dell'attuazione del processo di insegnamento e di apprendimento

28 DIRIGENZA SCOLASTICA Norme generali Norme di settore deve assicurare LA LEGITTIMITA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA L EFFICIENZA DELL AZIONE L EFFICACIA DELL AZIONE LA TRASPARENZA DELL AZIONE LA QUALITA DEL SERVIZIO ISTRUZIONE

29 Il dirigente scolastico Art. 32 d.i. n. 44/2001- Funzioni e poteri del dirigente nella attività negoziale 1. Il dirigente, quale rappresentante legale dell'istituto, svolge l'attività negoziale necessaria all'attuazione del programma annuale, nel rispetto delle deliberazioni del Consiglio d'istituto assunte ai sensi dell'articolo 33.

30 Quali sono le responsabilità degli organi decisionali dell istituzione scolastica Consiglio di istituto Responsabilità amministrativa, disciplinare, penale dei singoli componenti dirigente Responsabilità amministrativa, disciplinare, penale, dirigenziale collegio Responsabilità amministrativa, disciplinare, penale dei singoli componenti

31 Quali attività possono portare a responsabilità dei singoli in ambito collegiale Attività deliberativa degli organi collegiali Nessuna responsabilità collegiale Responsabilità dei singoli per la violazione di diritti Responsabilità per coloro che hanno contribuito con il proprio voto alla decisione maggioritaria causativa di danno Non rispondono gli astenuti

32 Quali attività possono portare a responsabilità dei singoli nella scuola Dirigente Esercizio delle proprie funzioni Esercizio dell attività amministrativa Esercizio dell attività didattica Doveri d ufficio Docenti dsga docenti Tutti gli operatori scolastici

33 responsabilità indica la soggezione alle conseguenze sfavorevoli della propria condotta Responsabile si dice chi è tenuto a rispondere, cioè a rendere ragione e a subire le conseguenze dell azione da lui voluta violazione di un precetto normativo che regola una condotta (illecito) sanzione

34 Le forme di responsabilità del dipendente pubblico Penale Civile Amministrativa Disciplinare Di risultato (per i dirigenti)

35 La responsabilità penale La responsabilità penale è personale - art. 27 Costituzione. Il nostro codice penale prevede per i dipendenti pubblici oltre ai reati comuni, alcuni reati tipici posti in essere dai medesimi nei confronti della P.A.

36 La responsabilità penale La responsabilità penale si ricollega alla lesione di interessi di particolare pregnanza (in sostanza riconducibili ad indicazioni costituzionali), lesione perpetrata con comportamenti già qualificati da uno schema legislativamente definito «nullum crimen» e «nulla poena sine lege» Le sanzioni sono predeterminate secondo i canoni della tassatività e della nominatività

37 La responsabilità civile tutela i soggetti - con modalità principalmente risarcitorie - a fronte di un danno ingiusto cagionato nei loro confronti

38 La responsabilità civile La responsabilità civile può essere classificata come: responsabilità per danno contrattuale responsabilità per danno extracontrattuale responsabilità dell imprenditore nella gestione dei rapporti di lavoro

39 In particolare: la responsabilità civile responsabilità civile Responsabilità contrattuale : l'inadempimento di specifiche obbligazioni sorte, contrattualmente o secondo la legge, nei confronti di soggetti previamente determinati Responsabilità extracontrattuale: reazione riparatoria all'infrazione di regole di protezione di situazioni giuridiche tutelate nei confronti di tutti i consociati, prescindendo dall'esistenza di uno specifico rapporto obbligatorio

40 Responsabilità extracontrattuale Regola generale: qualunque fatto doloso o colposo che arreca ad altri un danno ingiusto obbliga chi ha commesso il fatto a risarcire il danno (art.2043 Codice civile)

41 Responsabilità extracontrattuale: gli elementi azione od omissione compiuta con capacità di intendere e volere e in carenza di uno stato di legittima difesa o di necessità (la presenza di questi due elementi, qualificabili tecnicamente come scriminanti, sono espressamente previste dagli art e 2045 del codice civile)

42 Responsabilità extracontrattuale: gli elementi Nesso di causalità fra l'atto ed un evento causativo anche di un danno patrimoniale o non l'ingiustizia del comportamento, ovvero che lo stesso sia stato posto in essere in infrazione di norme, senza la presenza di una causa di giustificazione Dolo o colpa

43 Responsabilità extracontrattuale:la responsabilità per omessa vigilanza Art c.c. in caso di danno cagionato da persone incapace di intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla sorveglianza dell incapace, salvo che si provi di non aver potuto impedire il fatto Art c.c. i precettori e coloro che insegnano un mestiere o un arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza.le persone indicate dai commi precedenti sono liberate soltanto se provano di non aver potuto impedire il fatto

44 Responsabilità extracontrattuale:la responsabilità per omessa vigilanza Riguarda i genitori ed il tutore, responsabili del fatto illecito causato dai figli minori non emancipati o dalle persone soggette a tutela che abitano con essi (I comma) ed i precettori e coloro che insegnano un mestiere o un'arte, che rispondono di quanto ingiustamente causato dagli allievi ed apprendisti nel tempo in cui sono sotto la loro vigilanza

45 La responsabilità dei genitori e dei tutori Si tratta di illecito legato ad una cattiva vigilanza o all'aver male impartito la dovuta educazione (culpa in educando o in vigilando). PROVA LIBERATORIA art 2048 c.c.: non aver potuto impedire il fatto illecito commesso dal figlio minore - capace di intendere e di volere - consiste nel dimostrare, oltre che di aver impartito al minore un'educazione consona alle proprie condizioni sociali e familiari, anche di aver esercitato sullo stesso una vigilanza adeguata all'età e finalizzata a correggere comportamenti non corretti che richiedono un'ulteriore o diversa opera educativa

46 La responsabilità da vigilanza dei docenti La responsabilità della pubblica amministrazione è costruita come riflesso di quella del personale scolastico. Lo strumento tecnico-giuridico adoperato è il rapporto organico, che comporta immedesimazione dell'attività dell'organo con quella della pubblica amministrazione È ricorrente in giurisprudenza l'affermazione che l'obbligo si estende dal momento dell'ingresso degli allievi nei locali della scuola a quello della loro uscita comprendendo il periodo destinato alla ricreazione, con la precisazione che l'obbligo assume contenuti diversi in rapporto al grado di maturità degli allievi

47 La responsabilità da vigilanza dei docenti e del dirigente L'amministrazione scolastica è responsabile in via diretta dei danni che il minore cagioni a terzi o a sé medesimo nel tempo in cui è sottoposto alla vigilanza del personale dipendente, salvo che non provi che non è stato possibile impedire il fatto. L'onere probatorio del danneggiato si esaurisce nella dimostrazione che il fatto si è verificato nel tempo in cui il minore è rimasto affidato alla scuola, bastando questo a rendere operante la presunzione di colpa per inosservanza dell'obbligo di sorveglianza, mentre spetta all'amministrazione scolastica la prova liberatoria, che consiste nella dimostrazione che è stata esercitata la sorveglianza sugli allievi con una diligenza idonea ad impedire il fatto e, cioè, quel grado di sorveglianza correlato alla prevedibilità di quanto può accadere

48 La responsabilità da vigilanza dei docenti e del dirigente Il contenuto della prova liberatoria non si esaurisce nella dimostrazione di non avere potuto impedire il fatto, ma si estende alla dimostrazione di avere adottato, in via preventiva, le misure organizzative idonee ad evitarlo.

49 La responsabilità da vigilanza del personale scolastico sul piano sostanziale a) la responsabilità del personale scolastico delle scuole statali, per fatti commessi dagli alunni, è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave, per i danni arrecati all'amministrazione, nell'esercizio dell'obbligo di vigilanza b) la limitazione dell'ambito della colpevolezza entro i confini del dolo e della colpa grave si riferisce anche alla responsabilità del personale per danni subiti da terzi per comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza.

50 La responsabilità da vigilanza del personale scolastico sul piano processuale Ai sensi dell ultima parte del II comma dell art. 61 l amministrazione si surroga al personale esclusivamente nel caso di illecito connesso alla culpa in vigilando. Solo in questo caso sull'amministrazione scolastica gravano, in via diretta, le responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi per danni a terzi provocati da insegnanti e personale ATA al di fuori dei compiti di vigilanza su alunni, trovano applicazione le comuni regole della responsabilità solidale del dipendente e dell'amministrazione di appartenenza (art. 28 cost.).

51 La responsabilità amministrativa

52 La responsabilità amministrativa La responsabilità amministrativa deriva direttamente dagli art. 81 e 97 della costituzione (oltre che dell'art. 103 della stessa Carta costituzionale, che individua la giurisdizione in materia di contabilità pubblica attribuendola alla Corte dei conti), che tendono a garantire il miglior assetto comportamentale rispetto ai beni ed alle utilità pubbliche, il buon andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione: è la responsabilità del pubblico dipendente o del pubblico agente in senso lato, che, contravvenendo alle regole di perizia e diligenza che devono improntare la propria azione professionale, causa un danno (il c.d. danno erariale) ai beni collettivi.

53 Esistenza di un rapporto organico Presupposti per la responsabilità dell amministrazione Fatto illecito del dipendente Inerenza dell illecito alle mansioni esercitate Resp. dell ente Resp. del dipendente Sono in rapporto di solidarietà

54 L art. 22 del T.U. n. 3 del 1957 dispone che l azione di risarcimento nei confronti dell impiegato può essere esercitata congiuntamente con l azione diretta nei confronti dell amministrazione, qualora sussista anche la responsabilità di questa. In questo caso l azione può essere esperita alternativamente o congiuntamente sia contro l impiegato sia contro l amministrazione L alternatività non è assoluta poiché i dipendenti pubblici rispondono per i danni arrecati a terzi solo per dolo o colpa grave

55 Responsabilità amministrativa Si ha quando l inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio comporti un danno patrimoniale all amministrazione L accertamento di tale responsabilità compete alla Corte dei Conti

56 Punti nodali della responsabilità amministrativa Limitazione delle responsabilità alle sole ipotesi di dolo o colpa grave Insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali Intrasmissibilità della responsabilità agli eredi, ai quali si trasmette solamente il debito nei casi di illecito arricchimento del dante causa o conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi

57 Punti nodali della responsabilità amministrativa Obbligo di tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti dall amministrazione o dalla comunità amministrata Imputazione delle responsabilità ai soli componenti degli organi collegiali che hanno espresso voto favorevole alla deliberazione

58 Punti nodali della responsabilità amministrativa Esclusione, per i titolari degli organi politici, della responsabilità per atti che rientrano nella competenza di uffici, qualora gli stessi li abbiano, in buona fede, approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l adozione Esclusione della solidarietà nei casi di concorso di azioni colpose Prescrizione del diritto al risarcimento del danno in ogni caso in cinque anni

59 Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa L esistenza di un danno Un rapporto di impiego, o di servizio, con una pubblica amministrazione La condotta antigiuridica Il nesso di causalità tra danno e condotta Il dolo o la colpa dell autore del danno

60 Nozione di danno Sussiste un danno erariale quando non si realizzano o si realizzano solo parzialmente, le finalità di pubblico interesse al quale sono destinate le risorse economiche pubbliche; o ancora più chiaramente, che il danno alla finanza pubblica consiste nello squilibrio che viene a determinarsi fra l onere finanziario, sostenuto per la spesa, ed il mancato beneficio per la collettività (M. Pischedda)

61 L art. 1 della l. 20/94 ha stabilito che la responsabilità amministrativa è personale e il relativo debito si estende agli eredi solo nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi I responsabili degli uffici e altri soggetti preposti secondo l organizzazione interna dell ufficio sono obbligati a denunciare alla procura regionale della Corte dei Conti i fatti che hanno causato il danno erariale, ai fini dell eventuale esercizio dell azione di responsabilità

62 La responsabilità contabile

63 Responsabilità contabile E una forma speciale di responsabilità che emerge in caso di violazioni di norme su procedimenti di spesa e sulla custodia del denaro pubblico da parte di chi ne sia abilitato e ne abbia il maneggio. Competente al giudizio sono le sezioni giurisdizionali territorialmente competenti della Corte dei Conti

64 La responsabilità disciplinare

65 La responsabilità disciplinare la responsabilità disciplinare fa riferimento alla reazione del datore di lavoro (es. una pubblica amministrazione) nei confronti di comportamenti del lavoratore che, violando precetti oggi codificati nella contrattazione collettiva, turbino le corrette dinamiche della organizzazione lavorativa

66 RESPONSABILITA DISCIPLINARE Violazione di doveri propri dello status del dipendente pubblico Comporta l avvio di un procedimento disciplinare che si può concludere con sanzioni che vanno dalla censura fino alla destituzione Testo Unico n. 297/94... Accordo contrattuale...

67 Responsabilità disciplinare La materia della responsabilità disciplinare, antecedentemente regolata dal T.U. 3/57, è stata profondamente innovata dal D.lgs 29/93, come modificato dal D.lgs 80/98 Art. 59 d.lgs 29/93 ha rimesso alla contrattazione collettiva nazionale di lavoro il compito di ridefinire la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni DM FP ha riformulato il codice di comportamento dei dipendenti delle pp aa

68 Si passa, per effetto della contrattualizzazione del lavoro pubblico, da un sistema disciplinare, imperniato sulla rigida previsione legislativa di infrazioni e sanzioni, ad un sistema in cui la determinazione di esse è operata in sede di contrattazione, con la partecipazione delle organizzazioni sindacali di volta in volta competenti