CORSO DI LAUREA IN SCIENZE POLITICHE DIRITTI DEI DISABILI: DALLA NORMATIVA A DUE PROGETTI D ATTUAZIONE.

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1 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE CORSO DI LAUREA IN SCIENZE POLITICHE DIRITTI DEI DISABILI: DALLA NORMATIVA A DUE PROGETTI D ATTUAZIONE. Tesi di Laurea di: Gianfranco Selvagio Relatore: Prof.ssa Alessandra Facchi Anno Accademico 2007/2008

2 RINGRAZIAMENTI Pensando al cammino svolto nel percorso di studio di questi tre anni e alla stesura della tesi non posso non partire col ringraziare, chi ha condiviso fin dall inizio questa scelta, mia moglie Paola a cui, insieme ai miei figli Alessandro e Andrea, ho tolto molto tempo che normalmente dedicavo loro. Il mio pensiero va, inoltre, a tutti i parenti, gli amici, i colleghi e i conoscenti che mi hanno sostenuto nel tempo apprezzando la mia scelta. Un ringraziamento di cuore alla Prof.ssa Alessandra Facchi per la sua pazienza e la sua grande disponibilità. Mi auguro che il grande impegno profuso in questi anni non diventi un pezzo di carta appeso al muro per vanagloria personale ma possa essere un talento, non nascosto, fatto fruttificare per contribuire a far si che possa crescere la consapevolezza di tutti verso i diritti delle persone disabili. Gianfranco

3 INTRODUZIONE p DIRITTI DEI DISABILI: Definizione di disabilità e sua affermazione universale p STRUMENTI LEGALI PER LA PROTEZIONE E LA PROMOZIONE DEI DIRITTI E LA DIGNITA DELLE PERSONE CON DISABILITÀ: 2.1 Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità p Norme dell Unione Europea p Piano d azione europeo sulla disabilità p Legge 67/2006 Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni p DUE PROGETTI IMPLEMENTATI DAL CENTRO COMUNE DI RICERCA DI ISPRA PER L INCLUSIONE SOCIALE DELLE PERSONE CON DISABILITÀ: 3.1 Progetto VOICE per persone non udenti p Progetto SESAMONET per persone non vedenti o ipovedenti p.32 CONCLUSIONI p.38

4 INTRODUZIONE In questa trattazione, verranno analizzati i diritti delle persone con disabilità e verrà sottolineato in quale misura si sia passati dalla loro proclamazione alla loro attuazione. Il lavoro si è sviluppato partendo dalla definizione di disabilità, proseguendo poi nell analisi di alcuni strumenti normativi per la tutela delle persone con disabilità: la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, alcune normative europee e la legge 67/2006 Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazione. In un secondo momento, è stato verificato se dai pronunciamenti normativi si è passati all attuazione attraverso azioni positive e percorsi inclusivi; si è analizzato in quale modo tali strumenti abbiano valorizzato l indipendenza della persona con disabilità. Nell affrontare la tematica dei diritti e della dignità delle persone con disabilità, è lecito, oltre che doveroso, richiamare brevemente l attenzione al modo in cui gli stessi diritti dell uomo hanno ottenuto, in passato, una progressiva affermazione nei dibattiti politici, sociali e culturali. Quando si parla di diritti umani, la loro progressione storica ci offre anche una chiave di lettura di come essi si siano affermati. Bobbio afferma che i diritti dell uomo sono diritti storici, cioè nati in certe circostanze, contrassegnate da lotte per la difesa di nuove libertà contro vecchi poteri, ottenuti gradualmente, non tutti in una volta e non una volta per sempre 1. Considerati, quindi, in rapporto ai mutamenti dei contesti sociali, culturali ed ambientali, i diritti umani non possiamo assumerli come un dato assoluto, ma come un prodotto storico e ciò significa cercarne le sue origini e i fondamenti nelle condizioni sociali e culturali della loro affermazione. 2 Se l affermazione dei diritti umani si concretizza con una presa di coscienza generale sia dei soggetti che ne beneficiano sia delle strutture esistenti, per le persone con disabilità l affermazione dei propri diritti passa ancora di più attraverso una piena consapevolezza, affiancata da una sensibilizzazione del contesto sociale, politico ed 1 N. Bobbio L Età dei diritti Einaudi, Torino, 1990 p.xiii. 2 A. Facchi Breve storia dei diritti umani Il Mulino,Bologna, 2007 p.7. 1

5 economico: l attenzione verso la disabilità, quindi, non è più da considerarsi un peso, ma uno sviluppo di civiltà. Come è avvenuto per i diritti civili, la positivizzazione, ossia il passaggio dalla loro enunciazione alla creazione di norme specifiche per la loro affermazione, e i mutamenti sociali, politici ed economici, che l hanno accompagnata, passano attraverso leggi ben precise anche per i diritti dei disabili: il processo di positivizzazione dei diritti naturali si realizza in primo luogo attraverso la loro proclamazione nelle Dichiarazioni dei diritti e il loro inserimento in testi costituzionali, ma ciò non è certo sufficiente. Affinché questi diritti producano effetti nelle vite delle persone, è necessario che vengano poste in essere norme giuridiche e istituzioni che, da un lato, ne organizzino le forme d attuazione e, d altro lato, dispongano e applichino le sanzioni per la loro violazione 3. tali norme assicurano anche per le persone disabili dei diritti che sono diritti dell uomo socialmente situato e non dell individuo astratto 4. In questo contesto, la Dichiarazione universale dei diritti umani contiene in germe la sintesi di un movimento dialettico che comincia con l universalità astratta dei diritti naturali, trapassa nella particolarità concreta dei diritti positivi nazionali, termina con l universalità non più astratta, ma essa stessa concreta dei diritti positivi universali 5. Quest ultimi non sono più garantiti ai cittadini in quanto cittadini, ma alle persone e, in quest ottica, anche i diritti dei disabili acquistano un valore universale che si afferma progressivamente; un esempio è la recente Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità. Com è avvenuto con la Dichiarazione dei diritti dell uomo e del cittadino del 1789, dove le persone non furono più considerate sudditi bensì cittadini con diritti individuali propri, allo stesso modo, con questa Convenzione, ogni individuo con disabilità viene considerato in qualità di persona che ha dei diritti per il fatto stesso che è persona 6, divenendo, a pieno titolo, attraverso percorsi inclusivi, parte della società umana. Come sta avvenendo per i diritti dell uomo, anche per i diritti delle persone con disabilità, la diffusione del concetto d universalità, ossia la loro attuazione in ogni 3 A. Facchi Breve storia dei diritti umani Il Mulino,Bologna, 2007 pag Ibid. pag N. Bobbio, Giusnaturalismo e positivismo giuridico in A. Facchi, op.cit, pag J. Maritan, trad.it. I diritti dell uomo e la legge naturale in A. Facchi, op.cit., pag

6 luogo e in ogni cultura, è lo sforzo che, sia a livello istituzionale sia a livello giuridico, si sta compiendo nella consapevolezza che si è consolidata l idea dell universalismo non come un dato, ma come un obiettivo raggiungibile attraverso il confronto e il dialogo. L universalismo dei diritti tende dunque ad affidarsi alla ricerca di percorsi di comunicazione che diano ai diritti umani (e alle misure per attuarli) contenuti compatibili con i fondamenti delle diverse culture e ciò può avvenire attraverso una continua e reciproca influenza tra teorie e pratiche, società ed istituzioni 7. Nel corso dell elaborato, verrà analizzato come la sfida verso il mutamento di considerazione delle persone disabili, da soggetti necessitanti di cure a soggetti che a pieno titolo possono godere di pari opportunità, si sia realizzata attraverso strumenti e percorsi per l inclusione nella società. Nell analisi dei diritti delle persone con disabilità emerge un cambiamento epocale da attribuire alla mutata definizione del concetto di disabilità, intesa non più come disabilità medica, ma come disabilità sociale ; il punto di base da cui è, difatti, necessario partire per la trattazione di tale tematica è proprio l analisi della definizione di disabilità. 7 A. Facchi Breve storia dei diritti umani Il Mulino,Bologna, 2007 pag

7 CAPITOLO 1 DEFINIZIONE DI DISABILITÀ Una prima definizione di disabilità viene data dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle perone con disabilità del 2006; nel preambolo si afferma che la disabilità è il risultato dell interazione tra persone con menomazioni e barriere comportamentali ed ambientali, che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri. Fino a poco tempo fa, la definizione di disabilità era una condizione fisica o mentale legata ad un approccio medico considerata necessitante di cure. Con il contributo delle organizzazioni che si occupano di queste tematiche, si sta affermando il modello di disabilità sociale che contestualizza la persona disabile nella realtà sociale, ambientale in cui vive e nel quale vengono prese in considerazione anche le attitudini della persona con disabilità. L approccio medico mette in risalto la relazione società/individuo mentre l approccio sociale ribalta i ruoli e la società ricopre un ruolo attivo per garantire le pari opportunità, l uguaglianza con le altre persone. Alla società e alle istituzioni viene assegnato il compito di creare una rete di strutture e relazioni che portino alla piena inclusione delle persone diversamente abili. Quando si parla di disabilità è facile considerare queste persone come diverse ma si sta affermando il concetto che ogni persona, in un certo qualmodo, può essere considerata diversamente abile. Una seconda definizione di disabilità, data, in questo caso, dal legislatore italiano, si è rifatta per molti anni alla concezione medica secondo cui è persona handicappata colui che presenta una minorazione fisica,psichica o sensoriale,stabilizzata o progressiva 8. Oggi, attraverso concetti innovativi, anche la legislazione italiana si è adeguata alla definizione di handicap comunemente riconosciuta e accettata, vale a dire quella dell Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), la quale, nel 1980, pubblicò la "Classificazione Internazionale delle Menomazioni, delle Disabilità e degli Svantaggi Esistenziali". Tale definizione distingueva tre livelli: - Menomazione, intendendo qualsiasi perdita o anomalia permanente a carico di una 8 Legge 104/92 del 5 febbraio 1992, in G.U. del 17 febbraio

8 struttura anatomica o di una funzione psicologica, fisiologica o anatomica (esteriorizzazione) - Disabilità, intendendo qualsiasi limitazione o perdita (conseguente a menomazione) della capacità di compiere un'attività di base (quale camminare, mangiare, lavorare) nel modo o nell'ampiezza considerati normali per un essere umano (oggettivazione) - Handicap si intende la condizione di svantaggio, conseguente ad una menomazione o ad una disabilità, che in un certo soggetto limita o impedisce l'adempimento di un ruolo sociale considerato normale in relazione all'età, al sesso, al contesto socio-culturale della persona (socializzazione). In un secondo momento, l'oms ridefinì alcuni concetti portanti e in particolare: con attività personali, si considerano le limitazioni di natura, durata e qualità che una persona subisce nelle proprie attività, a qualsiasi livello di complessità, a causa di una menomazione strutturale o funzionale. Sulla base di questa definizione ogni persona è diversamente abile. con partecipazione sociale, si considerano le restrizioni di natura, durata e qualità che una persona subisce in tutte le aree o gli aspetti della propria vita (sfere) a causa dell interazione fra le menomazioni, le attività ed i fattori contestuali. Si noti come, nella nuova Classificazione dell'oms, il termine "handicap" venga definitivamente accantonato. Una persona è relativamente handicappata, ossia l handicap è un fatto relativo e non un assoluto, al contrario di ciò che si può dire per il deficit fisico o mentale; in altri termini, un amputazione non può essere negata ed è quindi assoluta; lo svantaggio (handicap) è invece relativo alle condizioni di vita e di lavoro, vale a dire alla realtà in cui l individuo amputato è collocato. L handicap è dunque un incontro fra individuo e situazione. E uno svantaggio riducibile o (purtroppo) aumentabile. La Classificazione Internazionale del Funzionamento, Disabilità e Salute (ICF, 2001) Il 22 maggio 2001, l Organizzazione Mondiale della Sanità, in merito alla questione in trattazione, perviene alla stesura di uno strumento di classificazione innovativo, 5

9 multidisciplinare e dall approccio universale: La Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute, denominato ICF. All elaborazione di tale classificazione hanno partecipato 192 governi che compongono l Assemblea Mondiale della Sanità, tra cui l Italia, che ha offerto un significativo contributo tramite una rete collaborativa informale denominata Disability Italian Network (DIN), costituita da 25 centri dislocati sul territorio nazionale e coordinata dall Agenzia regionale della Sanità del Friuli Venezia Giulia. Gli scopi principali del DIN sono la diffusione degli strumenti elaborati dall OMS e la formazione di operatori che si occupano di inserimento lavorativo dei diversamente abili, in collaborazione con il Ministero del lavoro e delle politiche Sociali. Cos è l ICF (Classificazione Internazionale del Funzionamento, Disabilità e Salute) L ICF si delinea come una classificazione che vuole descrivere lo stato di salute delle persone in relazione ai loro ambiti esistenziali (sociale, familiare, lavorativo), al fine di cogliere le difficoltà che, nel contesto socio-culturale di riferimento, possono causare disabilità. L ICF, in poche parole, ha il compito di descrivere non le persone, ma le loro situazioni di vita quotidiana in relazione al loro contesto ambientale e sottolineare l individuo non solo come persona avente malattie o disabilità, ma, soprattutto, evidenziarne l unicità e la globalità. Esso, nel descrive tali situazioni, adotta un linguaggio standard ed unificato, cercando di evitare fraintendimenti semantici e facilitando la comunicazione fra i vari utilizzatori in tutto il mondo. Scopi dell ICF L ICF ha determinati scopi: 1. fornire una base scientifica per la comprensione e lo studio della salute, delle condizioni, conseguenze e cause determinanti ad essa correlate; 2. stabilire un linguaggio standard ed univoco per la descrizione della salute delle popolazioni allo scopo di migliorare la comunicazione fra i diversi utilizzatori, tra cui operatori sanitari, ricercatori, esponenti politici e la popolazione, incluse le persone con disabilità; 6

10 3. rendere possibile il confronto fra i dati relativi allo stato di salute delle popolazioni raccolti in Paesi diversi in momenti differenti; 4. fornire uno schema di codifica sistematico per i sistemi informativi sanitari. L utilizzazione dell ICF non solo consente di reperire informazioni sulla mortalità delle popolazioni, sulla morbilità, sugli esiti non fatali delle malattie e di comparare dati sulle condizioni di salute di una popolazione in momenti diversi e tra differenti popolazioni, ma anche di favorire interventi in campo socio-sanitario in grado di migliorare la qualità della vita delle persone. Struttura dell ICF Le informazioni raccolte dall ICF descrivono situazioni relative al funzionamento umano e alle sue restrizioni. La classificazione organizza queste informazioni in due parti, in modo interrelato e facilmente accessibile: la prima si occupa di Funzionamento e Disabilità, mentre la seconda riguarda i fattori contestuali. La prima parte è costituita dalla componente Corpo, che comprende due classificazioni (una per le Strutture Corporee e una per le Funzioni Corporee), e dalla componente Attività e Partecipazione, che comprende l insieme delle capacità del soggetto in relazione allo svolgimento di un determinato compito nell ambiente circostante. Ogni componente viene codificata facendo riferimento a codici alfanumerici e a qualificatori che denotano l estensione o la gravità delle menomazioni a carico delle funzioni e strutture corporee e delle capacità del soggetto nell eseguire determinati compiti. Le componenti sopra elencate vengono influenzate dai fattori ambientali, che comprendono l ambiente fisico, sociale, in cui le persone vivono, e gli atteggiamenti con cui essi conducono la loro esistenza. Questi fattori possono infatti avere un influenza positiva o negativa sulla partecipazione dell individuo come membro della società, sulle capacità dello stesso di eseguire compiti, sul suo funzionamento o struttura del corpo. I fattori personali (sesso, razza, fattori socio-economici, età, stile di vita, educazione ricevuta, ecc.) non vengono classificati nell ICF a causa della loro grande variabilità culturale e sociale. 7

11 La classificazione ICF, tramite l analisi delle varie componenti che la caratterizzano, evidenzia l importanza di avvicinarsi alla disabilità facendo riferimento ai molteplici aspetti che la denotano come esperienza umana universale, che tutti possono vivere nell arco della loro esistenza. La disabilità non è solo deficit, mancanza, privazione a livello organico o psichico, ma è una condizione che va oltre la limitazione, che supera le barriere mentali ed architettoniche. Essa è una condizione universale e, pertanto, non è applicabile solo alla persona che si trova su una carrozzina, che non vede o non sente. L ICF sottolinea l importanza di valutare l influenza dell ambiente sulla vita degli individui: la società, la famiglia, il contesto lavorativo possono influenzare lo stato di salute, diminuire le nostre capacità di svolgere mansioni che ci vengono richieste e porci in una situazione di difficoltà. L ICF propone quindi un analisi dettagliata delle possibili conseguenze sociali della disabilità avvicinandosi con umanità e rispetto alla condizione disabile. Riassumendo, il concetto di disabile non deve più essere legato alla persona ed alla sua malattia, bensì alla sua qualità della vita ed alle sue condizioni di salute, che potranno essere misurati attraverso una "Classificazione Internazionale sul funzionamento, disabilità e salute" (ICF - International Classification of Functioning, Disability and Health). Questa scala comprende variabili connesse alla salute ed al benessere di ognuno di noi, incluso anche il contesto ambientale.questa nuova definizione della disabilità, si centra sulla "qualità della vita" delle persone affette da patologie o menomazioni. Aspetti innovativi della classificazione ICF Un primo aspetto innovativo della classificazione emerge chiaramente nel titolo della stessa. A differenza delle precedenti classificazioni, dove veniva dato ampio spazio alla descrizione delle malattie dell individuo, ricorrendo a termini quali malattia, menomazione ed handicap (usati prevalentemente in accezione negativa, con riferimento a situazioni di deficit fisico e mentale), nell ultima classificazione, l OMS utilizza, per descrivere quello che precedentemente aveva definito handicap, delle terminologie che analizzano la salute dell individuo in chiave positiva (funzionamento e salute). L ICF, in poche parole, pone la correlazione fra la salute delle persone e 8

12 l ambiente in cui esse vivono, definendo la condizione di disabilità come una condizione di salute svantaggiosa in un ambiente sfavorevole. L analisi delle varie dimensioni esistenziali dell individuo porta a evidenziare non solo come le persone convivono con la loro patologia, ma anche cosa è possibile fare per migliorare la qualità della loro vita. Un altra innovazione è costituita dal concetto di disabilità, il quale introduce ulteriori elementi che evidenziano la valenza innovativa della classificazione: - universalismo; - approccio integrato; - modello multidimensionale del funzionamento e della disabilità. L applicazione universale dell ICF emerge nella misura in cui la disabilità non viene considerata un problema di un gruppo minoritario all interno di una comunità, ma un esperienza che tutti, nell arco della vita, possono sperimentare. L OMS, attraverso l ICF, propone un modello di disabilità universale, applicabile a qualsiasi persona, normodotata o diversamente abile. L approccio integrato della classificazione si esprime tramite l analisi dettagliata di tutte le dimensioni esistenziali dell individuo, poste sullo stesso piano, senza distinzioni sulle possibili cause. Il concetto di disabilità preso in considerazione dall Organizzazione Mondiale della Sanità vuole evidenziare non i deficit e gli handicap che rendono precarie le condizioni di vita delle persone, ma vuole essere un concetto inserito in un continuum multidimensionale. Ognuno di noi può trovarsi in un contesto ambientale precario e ciò può causare disabilità. E in tale ambito che l ICF si pone come classificatore della salute, prendendo in considerazione gli aspetti sociali della disabilità: se, ad esempio, una persona ha difficoltà in ambito lavorativo, ha poca importanza se la causa del suo disagio è di natura fisica, psichica o sensoriale. Ciò che importa è intervenire sul contesto sociale costruendo reti di servizi significativi che riducano la disabilità. 9

13 CAPITOLO 2 STRUMENTI LEGALI PER LA PROTEZIONE E LA PROMOZIONE DEI DIRITTI E LA DIGNITA DELLE PERSONE CON DISABILITÀ 2.1 CONVENZIONE DELLE NAZIONI UNITE SUI DIRITTI DELLE PERSONE CON DISABILITÀ. La Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità è stata approvata dall Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre La Convenzione è il primo grande trattato internazionale del ventunesimo secolo e, come strumento giuridico, vincola ogni Stato Parte, facendo sì che le politiche in tema di disabilità non siano in contrasto con esso, sia per le norme esistenti sia per quelle future. Giuridicamente parlando, è evidente la grande portata innovativa della convenzione in un campo come quello delle disabilità, dove la legislazione di diritti in favore dei disabili è stata lasciata alla sensibilità dei singoli Stati. Oggi questo strumento andrà ad influenzare la relativa produzione normativa, non solo nei paesi in via di sviluppo, ma in tutti gli Stati Parti della Convenzione. I lavori che hanno portato all approvazione della Convenzione sono durati diversi anni, dal momento che non si è trattato di discutere un testo finale di Convenzione, bensì di costruirne uno attraverso diverse opzioni derivate dai differenti approcci legislativi nazionali; per tale finalità, si è provveduto alla creazione, da parte dell Assemblea Generale, di un Comitato ad Hoc (CAH) composto da più di venti enti istituzionali e non (governi,organizzazioni non governative e associazioni nazionali per i diritti umani). La presenza delle organizzazioni non governative, che hanno potuto contribuire alla stesura di un testo che recepisse le istante delle persone direttamente interessate dalla Convenzione, è stata determinante dal momento che tale documento non è stato scritto da burocrati, bensì attraverso la piena partecipazione di molte associazioni rappresentanti delle persone con disabilità. 10

14 Anche la presenza di organizzazioni per i diritti umani è stata decisamente significativa, in quanto finalmente si è riconosciuto che la condizione delle persone con disabilità è una questione di diritti umani. La Convenzione ha introdotto diversi valori innovativi, evidenziati dai principi generali dell Art.3: - la non discriminazione - la piena ed effettiva partecipazione e inclusione nella società - il rispetto per la differenza e l accettazione delle persone con disabilità come parte della diversità umana e dell umanità stessa - la parità di opportunità - l accessibilità Ecco di seguito alcuni articoli della Convenzione che a mio avviso sono tra i più significativi: Dignità e Partecipazione Scopo della presente Convenzione è promuovere, proteggere e garantire il pieno ed uguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le libertà fondamentali da parte delle persone con disabilità, e promuovere il rispetto per la loro intrinseca dignità. Per persone con disabilità si intendono coloro che presentano durature menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali, le quali, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la loro piena ed effettiva partecipazione nella società su base di uguaglianza con gli altri.(art. 1) Uguaglianza e non discriminazione Gli Stati Parti riconoscono che tutte le persone sono uguali dinanzi alla legge ed hanno diritto, senza alcuna discriminazione, a uguale protezione e uguale beneficio dalla legge. Gli Stati Parti devono vietare ogni forma di discriminazione fondata sulla disabilità e garantire alle persone con disabilità uguale ed effettiva protezione giuridica contro ogni discriminazione qualunque ne sia il fondamento. (Art. 5) Accessibilità Al fine di consentire alle persone con disabilità di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli aspetti della vita, gli Stati Parti adottano misure adeguate a garantire alle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri, 11

15 l accesso all ambiente fisico, ai trasporti, all informazione e alla comunicazione, compresi i sistemi e le tecnologie di informazione e comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o forniti al pubblico, sia nelle aree urbane che in quelle rurali [...] (Art. 9) Diritto alla vita Gli Stati Parti riaffermano che il diritto alla vita è connaturato alla persona umana ed adottano tutte le misure necessarie a garantire l effettivo godimento di tale diritto da parte delle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri. (Art. 10) Uguale riconoscimento dinanzi alla legge Gli Stati Parti riaffermano che le persone con disabilità hanno il diritto al riconoscimento in ogni luogo della loro personalità giuridica. Gli Stati Parti riconoscono che le persone con disabilità godono della capacità giuridica su base di uguaglianza con gli altri in tutti gli aspetti della vita. (Art. 12 commi 1e 2) Libertà di movimento e cittadinanza Gli Stati Parti riconoscono alle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri, il diritto alla libertà di movimento, alla libertà di scelta della propria residenza il diritto alla cittadinanza [ ]. I minori con disabilità devono essere registrati immediatamente dopo la nascita e hanno diritto sin dalla nascita a un nome, al diritto di acquisire una cittadinanza,e, per quanto possibile, al diritto di conoscere i propri genitori e di essere da questi allevati. (Art. 18 commi 1 e 2) Vita indipendente ed inclusione nella società Gli Stati Parti alla presente Convenzione riconoscono il diritto di tutte le persone con disabilità a vivere nella società, con la stessa libertà di scelta delle altre persone, e adottano misure efficaci ed adeguate al fine di facilitare il pieno godimento da parte delle persone con disabilità di tale diritto e la loro piena interazione e partecipazione nella società [ ](Art. 19) Mobilità personale Gli Stati Parti adottano misure efficaci a garantire alle persone con disabilità la mobilità personale con la maggiore autonomia possibile, provvedendo in particolare a: - facilitare la mobilità individuale delle persone con disabilità nei modi e nei tempi da loro scelti ed a costi accessibili; 12

16 - Agevolare l accesso da parte delle persone con disabilità ad ausilii per la mobilità, apparati ed accessori, tecnologie di supporto, a forme di assistenza da parte di persone o animali e servizi di mediazione di qualità,in particolare rendendoli disponibili a costi accessibili; - Fornire alle persone con disabilità e al personale specializzato che lavora con esse una formazione sulle tecniche di mobilità; - Incoraggiare i produttori di ausilii alla mobilità, apparati e accessori e tecnologie di supporto a prendere in considerazione tutti gli aspetti della mobilità delle persone con disabilità. (Art. 20) Salute Gli Stati Parti riconoscono che le persone con disabilità hanno il diritto di godere del migliore stato di salute possibile, senza discriminazioni fondate sulla disabilità. Gli Stati Parti adottano tutte le misure adeguate sia per garantire loro l accesso a servizi sanitari che tengano conto delle specifiche differenze di genere, inclusi i servizi di riabilitazione [ ], sia per prevenire il rifiuto discriminatorio di assistenza medica o di prestazione di cure e servizi sanitari o di cibo e liquidi in ragione della disabilità. (Art. 25) Lavoro e occupazione Gli Stati Parti riconoscono il diritto al lavoro delle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri; segnatamente il diritto di potersi mantenere attraverso un lavoro liberamente scelto o accettato in un mercato del lavoro e in un ambiente lavorativo aperto, che favorisca l inclusione e l accessibilità alle persone con disabilità. Gli Stati Parti devono garantire e favorire l esercizio del diritto al lavoro, anche a coloro i quali hanno subito una disabilità durante l impiego, prendendo appropriate iniziative anche attraverso misure legislative [...] (Art. 27) Adeguati livelli di vita e di protezione sociale Gli Stati Parti riconoscono il diritto ad un livello di vita adeguato alle persone con disabilità ed alle loro famiglie, incluse adeguate condizioni di alimentazione, abbigliamento e alloggio, ed al miglioramento continuo delle loro condizioni di vita, adottando anche misure adeguate per proteggere e promuover l esercizio di questo diritto senza alcuna discriminazione fondata sulla disabilità. 13

17 Gli Stati Parti riconoscono il diritto delle persone con disabilità alla protezione sociale ed al godimento di questo diritto senza alcuna discriminazione fondata sulla disabilità, e adottano misure adeguate a tutelare e promuovere l esercizio di questo diritto [...] (Art. 28) Partecipazione alla vita culturale e ricreativa, agli svaghi ed allo sport Gli Stati Parti riconoscono il diritto delle persone con disabilità di prendere parte, su base di uguaglianza con gli altri, alla vita culturale [ ] adottano misure adeguate a consentire alle persone con disabilità di sviluppare e realizzare il loro potenziale creativo, artistico ed intellettuale, non solo a proprio vantaggio, ma anche per l arricchimento della società. (Art. 30) Applicazione a livello nazionale e monitoraggio Gli Stati Parti, conformemente ai propri sistemi giuridici e amministrativi, mantengono,rafforzano,designano o istituiscono al proprio interno una struttura, includendo uno o più meccanismi indipendenti, ove opportuno, per promuovere, proteggere e monitorare l attuazione della presente Convenzione. Nel designare o stabilire tale meccanismo, gli Stati Parti devono tenere in considerazione i principi relativi allo status e al funzionamento delle istituzioni nazionali per la protezione e la promozione dei diritti umani. La società civile, in particolare le persone con disabilità e le loro organizzazioni rappresentative, è associata e pienamente partecipe al processo di monitoraggio. (Art. 33 commi 2 e3) Considerazioni finali La Convenzione, come strumento giuridico vincolante, ha il compito di garantire un quadro legale di tutela, perché le persone con disabilità siano trattate in maniera eguale rispetto alla legge,senza discriminazioni in ogni parte del mondo. Il concetto di discriminazione è inteso sia come distinzione sia come esclusione o restrizione sulla base della disabilità; esso, infatti, pregiudica il godimento o l esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali. Il concetto di inclusione sociale è decisamente innovativo, in quanto non considera la persona disabile come persona da integrare nella società, ma considera la persona diversamente abile un soggetto facente parte a pieno titolo della società stessa, la quale 14

18 deve porre in essere tutti gli strumenti necessari per l eguaglianza di opportunità per tutte le persone. Innovativo è anche il concetto di consapevolezza inserito nell Art. 8 dove si mettono in evidenza le iniziative che gli Stati Parti devono porre in essere per accrescere nella società la consapevolezza per il rispetto delle persone con disabilità e delle loro capacità e dei contributi che possono dare alla società stessa. Questo accrescimento della consapevolezza deve avvenire attraverso campagne di sensibilizzazione per il superamento degli stereotipi, pregiudizi e pratiche dannose verso le persone con disabilità. La Convenzione, nell Art. 8, mette anche in risalto il tema dell accessibilità, ossia consente alle persone con disabilità di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli aspetti della vita e questo obbiettivo si può ottenere eliminando le barriere e gli ostacoli che esistono sia nelle strutture che nei servizi. Per eliminare questi ostacoli gli Stati Parti devono adottare misure come: - emanazione di norme minime per l accessibilità alle strutture e ai servizi aperti o forniti al pubblico. - Garantire che gli organismi privati, che forniscono strutture e servizi aperti o forniti al pubblico, tengano conto di tutti gli aspetti dell accessibilità delle persone con disabilità. - Fornire una formazione relativa ai problemi di accesso con cui si confrontano le persone con disabilità a tutti gli interessati. - Dotare le strutture e gli edifici aperti al pubblico di formati di lettura facilmente comprensibili o, addirittura, di segnaletica in caratteri Braille. - Promuovere l accesso delle persone con disabilità alle nuove tecnologie ed ai sistemi di informazione e comunicazione, compreso internet. - Promuovere alle primissime fasi della progettazione, lo sviluppo, la produzione e la distribuzione di tecnologie e sistemi di informazione e comunicazione, in modo che tali tecnologie e sistemi divengano accessibili al minor costo. A conclusione dell analisi della Convenzione, volendo proiettare i suoi possibili risultati in un futuro molto prossimo, ritengo che siano due i punti che pongono una sfida all attuazione della Convenzione stessa: 15

19 il primo problema verte attorno alla ricezione che le istituzioni, le organizzazioni e gli stessi cittadini avranno dell affermazione contenuta nell Art. 3, secondo cui il rispetto per la differenza è l accettazione delle persone con disabilità come parte della diversità umana e dell umanità stessa,solo quando questa frase non sarà solo scritta ma diverrà vissuto quotidiano allora avremo il rispetto,non formale, ma sostanziale verso le persone con disabilità; il secondo punto riguarda gli strumenti di controllo posti in essere che la Convenzione definisce di monitoraggio. Appaiono già deboli questi strumenti anche dovuti al fatto che la regolamentazione del Comitato di controllo sui diritti delle persone con disabilità è affidata ad un protocollo opzionale che gli Stati Parti non sono obbligati a ratificare. Pur con questa grave difficoltà l azione del Comitato può svolgersi attraverso prese di posizioni che hanno un forte valore di influenza politica che dovrebbero indurre lo Stato oggetto dei suoi inviti a recepirne le indicazioni. A fronte di tali scopi, sono importanti, nell ottica di una piena attuazione della Convenzione, la relazione biennale che il Comitato presenta all Assemblea Generale e la Conferenza degli Stati Parti per l applicazione della Convenzione che deve tenersi con cadenza regolare NORMATIVA EUROPEA L approccio della normativa europea riguardo le persone con disabilità si fonda sul divieto di qualsiasi tipo di discriminazione. Il concetto di non discriminazione è applicato sia alle persone con disabilità sia alle persone di altre categorie in riferimento al sesso, alla razza, alla lingua. Non esiste una normativa direttamente rivolta alle persone con disabilità, bensì esistono norme che prendono in considerazione la disabilità insieme ad altre categorie. Possiamo ritrovare questa impostazione nell Art. 13 comma 1 del Trattato CE, il quale recita che Fatte salve le altre disposizioni del presente trattato e nell ambito delle competenze da esso conferite alla Comunità, il Consiglio, deliberando all unanimità, su proposta della Commissione e previa 16

20 consultazione del Parlamento europeo, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l età o le tendenze sessuali. Anche l Art. 21 comma 1 della Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea, che pur non essendo uno strumento vincolante in quanto non ancora inserito in nessun trattato, ribadisce la stessa impostazione 9. La discriminazione verso le persone con disabilità, dunque, può pregiudicare il conseguimento degli obiettivi del trattato CE, in particolare il raggiungimento di un elevato livello d occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale, la solidarietà e la libera circolazione delle persone. Questi obiettivi dovrebbero portare le persone con disabilità verso una loro piena inclusione sociale che, come abbiamo visto, le faccia diventare soggetti attivi con la possibilità di essere considerati risorse a tutti gli effetti per la società attraverso, ad esempio, l inserimento lavorativo realizzato attraverso gli opportuni provvedimenti. Sono stati approvati altri due strumenti normativi particolari in alcune tematiche legate alla disabilità che sono diventati punti di riferimento per le legislazioni nazionali. Il primo è la Direttiva 2000/78/CE del Consiglio del 27 novembre , che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, il secondo è il Regolamento n. 1107/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio datato 5 luglio relativo ai diritti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo. Nella Direttiva per la lotta contro le discriminazioni, per quanto riguarda l occupazione, sono affermate le nozioni di discriminazione diretta 12 e quella di discriminazione indiretta 13. Per quanto riguarda la 9 E vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l origine etnica e sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l età o le tendenze sessuali. 10 GU L303 del GU L204 del Direttiva 2000/78/CE Art. 2 comma 2 lettera a) sussiste discriminazione diretta quando, sulla base di uno qualsiasi dei motivi di cui all articolo 1, una persona è trattata meno favorevolmente di quanto sia, sia stata o sarebbe trattata un altra in situazione analoga. 13 Direttiva 2000/78/CE Art. 2 comma 2 lettera b) sussiste discriminazione indiretta quando una disposizione, un criterio o una prassi apparentemente neutri possono mettere in una posizione di particolare svantaggio le persone che professano una determinata religione o ideologia di altra natura, le persone portatrici di un particolare handicap... 17

21 discriminazione indiretta, si cita espressamente la posizione di svantaggio a cui possono essere sottoposte le persone portatrici di un particolare handicap. Secondo questa norma spetta al datore di lavoro prendere i provvedimenti appropriati per consentire ai disabili di accedere ad un lavoro e di svolgerlo a meno che tali provvedimenti non richiedano un onere sproporzionato per il datore di lavoro stesso. La Direttiva in esame mette in risalto come la parità di trattamento non pregiudica il diritto degli Stati membri di mantenere o adottare dei provvedimenti in materia di tutela della salute e sicurezza specifici per le persone con disabilità. Interessante è sottolineare come nel caso di procedimento giudiziario l onere della prova non è a carico della persona disabile ma a carico del convenuto in giudizio cui spetta dimostrare che non vi è stata discriminazione. Per quanto riguarda il Regolamento 1107/2006 in esame, citiamo l Art. 1 comma 1 per comprenderne la portata e la finalità: Il presente regolamento stabilisce una serie di regole per la tutela e l assistenza delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo, sia per tutelarle dalla discriminazione che per garantire loro assistenza. Risulta evidente che oltre alla tutela contro la discriminazione viene garantita la possibilità di usufruire appieno della libertà di circolazione attraverso un adeguata assistenza che deve essere fornita sia dai vettori aerei che dai gestori aeroportuali. Categorica è la formulazione dell Art. 13 che dichiara l inammissibilità di deroghe 14. Ogni Stato membro è chiamato a designare uno o più organismi responsabili dell applicazione del regolamento negli aeroporti situati sul proprio territorio, questi organismi hanno il potere di adottare le misure necessarie atte ad evitare discriminazioni verso le persone con disabilità. Il regolamento prevede, inoltre, una procedura di reclamo in caso di violazioni, assieme a sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. Il tema della dissuasione potrebbe essere determinante in quanto, qualora i comportamenti verso le persone disabili non mutassero in meglio per scelte culturali, sociali ed economiche pesanti sanzioni economiche o di altra natura potrebbero avere azione deterrente contro i comportamenti discriminatori. 14 Regolamento CE 1107/2006. Art.13 Gli obblighi nei confronti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta stabiliti dal presente regolamento non sono soggetti a limitazioni o deroghe. 18

22 2.2.2 PIANO D AZIONE EUROPEO Nell ambito del piano d azione dell Unione europea 2003/2010 a favore delle persone disabili, la Commissione ha recentemente comunicato al Consiglio, al Parlamento, al Comitato Economico e Sociale e al Comitato delle Regioni la situazione dei disabili nell Unione europea: il piano d azione europeo 2008/2009 (COM 738). Nella prima parte del documento viene messo in risalto sia lo stretto rapporto esistente tra età avanzata e disabilità, sia il modo con cui, ancora oggi, i disabili continuano ad essere esclusi dal mercato del lavoro in maniera eccessiva, sia come le disuguaglianze siano più marcate per le donne che per gli uomini. Le persone con disabilità sono indicate tra le categorie che potrebbero diventare un potenziale per il mercato del lavoro. Viene, inoltre, indicato come la correlazione tra invecchiamento e disabilità crea la condizione per una forte richiesta di prodotti e servizi accessibili per esempio nel campo delle tecnologie dell informazione e della comunicazione (TIC, vedi Progetti presentati nel Capitolo 3). Anche per la politica dell Unione europea, la non discriminazione, le pari opportunità e l inclusione, tutti concetti che abbiamo trovato nell analisi della Convenzione ONU, sono considerati principi ispiratori delle sue politiche verso le disabilità. Nel biennio 2008/2009 si stanno concretizzando alcune azioni per favorire la vita autonoma delle persone con disabilità: - Incoraggiare l attività professionale attraverso strumenti atti a lottare contro le discriminazioni che impediscono l accesso al lavoro delle persone con disabilità. Il documento indica anche come si stia elaborando un progetto in materia di aiuti di Stato che esoneri taluni regimi di aiuti che favoriscono l occupazione e la formazione delle persone con disabilità. - Favorire l accesso a un assistenza e a servizi di sostegno di qualità al fine di facilitare una vera inclusione sociale che permetta attraverso un quadro di riferimento pratico per la qualità dei servizi sociali di interesse generale che si basa sui diritti dell uomo e sui principi della gestione totale della qualità. L orientamento generale sembra indirizzarsi verso lo studio di percorsi alternativi all istituzionalizzazione, come i servizi su base locale che garantiscono una maggiore autonomia, è allo studio anche la verifica dei costi di questi servizi. 19

23 - Garantire l accessibilità a beni e servizi sul modello del regolamento del 2006 relativo ai diritti delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta, nel quale, per la prima volta, si pone su un piano di parità le persone con disabilità e le persone normodotate. Queste norme già estese anche ai trasporti ferroviari internazionali andranno estese ad altri tipi di trasporti come quelli marittimi e su autobus. E favorita l accessibilità alle tecnologie dell informazione e della comunicazione sulla e-accessibilità 15. La Commissione ha sostenuto diversi progetti pilota e programmi di ricerca nel campo dell accessibilità dell ambiente costruito. E stata anche creata una rete europea per il turismo accessibile. - Accrescere la capacità di analisi dell Unione attraverso la disponibilità di dati sistematici sulla situazione dei disabili per elaborare strategie più fondate e mirate. Importante, in questo campo, il ruolo di Eurostat. Il piano considera che la disponibilità di beni, servizi e infrastrutture accessibili e l eliminazione di ostacoli all istruzione e al mercato del lavoro sono indispensabili per consentire ai disabili, in una società che invecchia, di partecipare, in forma non discriminatoria e inclusiva, ai molteplici aspetti della vita quotidiana. In conclusione, per permettere ai disabili di esercitare le loro competenze, bisogna eliminare le barriere che impediscono la loro piena partecipazione alla vita sociale. Per ottenere questo risultato bisognerebbe usare il metodo inclusivo della progettazione per tutti (o progettazione universale) con soluzioni di assistenza specifiche, al fine di lottare contro le discriminazioni sistematiche. La tematica della crescita dell occupazione delle persone con disabilità sostenuta da questo piano deve essere accompagnata con programmi di occupazione flessibili, occupazione assistita, inclusione attiva e misure positive atte a completare la legislazione europea vigente, abbinando alla maggiore flessibilità, per favorire l occupazione e la sicurezza sul mercato del lavoro, ottenendo la flessicurezza. Importante è il compito affidato al Gruppo ad alto livello per le disabilità, il quale dovrà elaborare relazioni periodiche in merito ai progressi compiuti nell attuazione della Convenzione ONU anche indicando le modifiche del diritto europeo e delle politiche pertinenti. La commissione intende presentare una direttiva che, al di là delle 15 COM(2005) 425 del

24 problematiche del mercato del lavoro, completi la tutela contro le discriminazioni delle persone con disabilità in tutti gli ambiti. In conclusione il documento invita alla cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri, ma anche la partecipazione attiva delle persone disabili e tutte le parti interessate. 2.3 LA NON DISCRIMINAZIONE DEI DISABILI E LA LEGGE N.67/2006 Nell affrontare il tema della non discriminazione dei disabili, è stato preso in esame il testo di Raffaele Belli La non discriminazione dei disabili e la legge N 67 del 2006, l autore analizza la legge inserita nel contesto normativo italiano e con riferimenti alla normativa europea. La legge 67/2006 Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazione è finalizzata a realizzare, tanto sul piano processuale quanto su quello sostanziale, il principio della parità di trattamento e delle pari opportunità in favore delle persone con disabilità, allo scopo di garantire loro il pieno godimento dei diritti civili, politici,economici e sociali (da sottolineare che la legge in esame riguarda essenzialmente le discriminazioni dei disabili al di fuori del posto di lavoro; quelle sul posto di lavoro sono tutelate dal decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216 in attuazione della direttiva 2000/78/CE). La legge in esame si compone di soli quattro articoli, ma è ricca di numerosi concetti innovativi per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità, offrendo loro gli strumenti per far valere i loro diritti. Con l affermazione, nel tempo, del principio di non discriminazione, si supera il punto di vista secondo cui la disabilità non era da considerare una questione di eguaglianza ma solo un tema di politica sociale. Ulteriore riprova di tale principio è anche la posizione, tanto scontata quanto densa di significato, assunta dalla Corte Costituzionale, la quale ha più volte affermato che sui disabili confluiscono i valori fondamentali della Costituzione Italiana. Nell analisi del testo prenderò in esame gli aspetti, che, a mio avviso, sono i più significativi per la tutela effettiva delle persone con disabilità. 21

25 Dalla parità di trattamento alle pari opportunità Si evidenzia, nell Articolo1 comma 1 16, il passaggio da parità di trattamento a pari opportunità questo mette in risalto come le persone con disabilità non sono solo persone che hanno bisogno di necessità, ma che sono in grado anche di svolgere un ruolo attivo nella società. Le pari opportunità vanno oltre, in quanto, per esempio, un conto è andare al ristorante per una persona disabile e un conto è l impossibilità, per alcuni tipologie di disabilità, di mangiare al ristorante senza che la persona possa essere aiutata a portare il cibo alla bocca. Eguaglianza formale ed eguaglianza sostanziale La Legge mette in evidenza i concetti sia di eguaglianza formale che di eguaglianza sostanziale, affinché, per la persona disabile, si affermi,attraverso essi, la non discriminazione e la parità di trattamento. Nell eguaglianza formale, occorre tener presente che bisogna trattare, in maniera ragionevolmente differente, situazioni oggettivamente diverse e che, alle volte, sono necessarie condizioni di favore per bilanciare situazioni di sfavore reale. In termini giuridici, si può affermare che per la concreta eguaglianza delle persone diversamente abili non bastano le libertà negative, ma sono spesso indispensabili anche le libertà positive cioè azioni, norme positive aventi forza di legge. Il richiamo all uguaglianza sostanziale nasce anche dal dettato costituzionale, dove si evince che non basta limitarsi all eguaglianza formale ma bisogna intervenire affinché l eguaglianza diventi reale 17. Le azioni positive devono essere disposte in maniera tale da trattare diversamente i disabili rispetto a chi è normodotato e anche i disabili fra loro, a seconda delle situazioni. L eguaglianza sostanziale implica un intervento in modo tale che il soggetto svantaggiato, per raggiungere l obbiettivo, incontri difficoltà non superiori a quelle 16 G.U. n 54 del 6 marzo Legge 67/2006 Articolo 1 1.La presente legge, ai sensi dell articolo 3 della Costituzione, promuove la piena attuazione del principio di parità di trattamento e delle pari opportunità nei confronti delle persone con disabilità di cui all articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, al fine di garantire alle stesse il pieno godimento dei loro diritti civili, politici, economici e sociali. 2.Restano salve, nei casi di discriminazioni in pregiudizio delle persone con disabilità relative all accesso al lavoro e sul lavoro, le disposizioni del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216, recante attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro. 17 Costituzione Italiana art.3 comma2. 22