Relazione al CIPE sull'attività svolta nel dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)

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1 Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica Relazione al CIPE sull'attività svolta nel dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)

2 Unità Tecnica Finanza di Progetto RELAZIONE SULL ATTIVITÀ SVOLTA NEL 2012 PREDISPOSTA DALL UNITÀ TECNICA FINANZA DI PROGETTO AI SENSI DELL ART. 3, COMMA 5 DELLA DELIBERA CIPE 80/1999 E SS.MM. 2

3 INDICE Introduzione Il mercato del PPP L andamento del mercato del PPP in Europa Analisi del mercato del PPP in Italia L attività di assistenza alle Pubbliche Amministrazioni Le iniziative oggetto di assistenza Le attività svolte Assistenza in fase di programmazione e progettazione degli interventi Assistenza in fase di valutazione della proposta e in fase di gara Assistenza in fase di esecuzione dei contratti La valutazione delle opere strategiche della cosiddetta Legge Obiettivo Il trattamento delle operazioni di PPP nei conti economici nazionali Allegato: la promozione del PPP e i rapporti con altri Enti e istituzioni

4 INTRODUZIONE Nel 2012, sono state finanziate a livello europeo 66 operazioni di PPP, per complessivi 11,7 miliardi di euro; il 2011 ne aveva registrate 84, per un importo pari a circa 17,9 miliardi di euro. Tali valori sono i più bassi registrati nell ultimo decennio di mercato europeo del PPP ( ), con un trend sostanzialmente decrescente a partire dall inizio della crisi finanziaria internazionale nel In Italia si è registrata, nell anno 2012, una diminuzione nel valore degli importi dei bandi di gara nel comparto del PPP: l importo totale di tali operazioni ha subito tra il 2011 e il 2012 una diminuzione di circa il 37 per cento. Questo dato si è inserito nell importante flessione nel valore delle opere bandite nell intero mercato delle opere pubbliche, sceso dai circa 30 miliardi di euro nel 2011 ai circa 24 miliardi di euro nel Il peso in termini di valore dei bandi relativi alle concessioni di lavori pubblici (circa 5,2 miliardi di euro), rispetto al totale dei bandi di gara per opere pubbliche, è passato dal 30 per cento nel 2011, al 22 per cento del Il numero di bandi di concessioni di lavori pubblici è, invece, aumentato da 523 a 821 tra il 2011 e il 2012, arrivando a rappresentare circa il 26 per cento del numero di bandi del mercato del PPP, pari a circa 3100 avvisi. Anche per quanto riguarda le aggiudicazioni si è assistito nel 2012 a un moderato aumento rispetto al 2011 della numerosità dei contratti di concessione di lavori aggiudicati e a una drastica riduzione del valore degli stessi. Le norme del Codice prevedono ormai solide previsioni in relazione allo studio di fattibilità ai fini della programmazione delle opere pubbliche (artt. 128, comma 6 e 153, comma 1 del Codice) e ai contenuti necessari che lo stesso debba contenere (art. 14 del D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice); inoltre numerose linee guida sono state pubblicate negli ultimi anni per un corretto approccio alle procedure di partenariato pubblico privato. Il basso tasso di aggiudicazione dei contratti di concessione di lavori pubblici è spesso imputabile 4

5 sia a fattori relativi alla mancanza di adeguate analisi di pre fattibilità e valutazioni ex ante (ad esempio, a inadeguate analisi della domanda, a una non corretta individuazione della tariffa da applicare all utente finale o al contributo che la pubblica amministrazione deve corrispondere al privato a fronte del servizio offerto e, in generale, all equilibrio economico finanziario del progetto), sia alla lunghezza dei tempi di aggiudicazione, con riferimento particolare alla procedura su proposta privata a doppia gara. Per quanto concerne i financial closing, invece, nel 2012 ne è stato registrato uno solo di importo superiore a 10 milioni di euro, rispetto ai 3 dello scorso anno registrati da EPEC. Le ragioni di tale elevata mortalità dei progetti in PPP vanno ricercate nella complessità e nella lentezza delle procedure, anche in relazione ad un elevata instabilità normativa, nella carenza di expertise all interno delle pubbliche amministrazioni, nella numerosità delle prescrizioni e dei contenziosi e, infine, nella scarsità di finanziamenti sia pubblici, che privati. Per rilevare l effettivo stato di avanzamento delle operazioni di partenariato pubblico privato, l UTFP aveva avviato lo scorso anno un monitoraggio delle opere assistite tra il 2002 e il 2012, che aveva fatto emergere da un lato che circa il 70 per cento delle operazioni sottoposte all UTFP e oggetto di bandi di gara di PPP è giunto all aggiudicazione, segnalando l effetto positivo dell attività di assistenza tecnica, e dall altro che, per diverse importanti opere, i cantieri sono stati avviati prima ancora del raggiungimento del financial closing, grazie a prestiti ponte e altre forme di finanziamento. Conseguentemente è da ritenersi che, in Italia, il financial closing non è l esclusivo momento determinante per l individuazione della fase realizzativa dell opera in project financing. Al fine di superare e interpretare correttamente le criticità relative alla fase del financial closing, la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica ha stipulato una convenzione con il Cresme avente ad oggetto la prestazione di servizi da parte di tale società, finalizzata alla creazione di una banca dati sul partenariato pubblico 5

6 privato, strumentale all attività del Dipartimento e in particolare dell UTFP, con particolare riferimento alle fasi successive all aggiudicazione. Per rendere efficace tale monitoraggio, l UTFP e il Cresme hanno collaborato per la predisposizione di una scheda di progetto, con i dati target da inserire nel database per ogni singola opera. L obiettivo è quello di raggiungere per il prossimo anno la completezza del database al fine di poter valutare l effettivo stato di avanzamento lavori dei progetti nell intero panorama del partenariato pubblico privato italiano, nonché reperire informazioni statisticamente rilevanti con riferimento ai dati relativi ai financial closing raggiunti nel mercato. 6

7 1 IL MERCATO DEL PPP 1.1 L andamento del mercato del PPP in Europa Nel 2012, in Europa, 66 operazioni di Partenariato Pubblico Privato hanno raggiunto il closing finanziario, per un importo complessivo di circa 11,7 miliardi di euro. Tali valori sono i più bassi registrati nell ultimo decennio di mercato europeo del PPP ( ), con un trend sostanzialmente decrescente a partire dal In particolare, rispetto all anno 2011, l anno appena trascorso ha fatto emergere un significativo decremento delle transazioni sia in termini di numerosità ( 21 per cento), sia con riguardo agli importi ( 35 per cento): il 2011 ne ha registrate infatti 84, per un importo pari a circa 17,9 miliardi di euro 1. Come già accaduto nell ultimo biennio, i contratti di finanziamento di importo superiore a 500 milioni di euro hanno rappresentato più del 50 per cento del valore totale del mercato del PPP europeo. Sono stati 4 i financial closing che hanno superato tale soglia: l Alta Velocità Nimes Montepellier (1,8 miliardi di euro) e il Tribunal de Grande Instance de Paris (563 milioni di euro) in Francia; l estensione del Rotterdam World Gateway nei Paesi Bassi (720 milioni di euro), nonché, il Programma Intercity Express (Fase 1) promosso dal Dipartimento dei Trasporti del Regno Unito e finanziato per un importo pari a 3,2 miliardi di euro, il quale ha rappresentato da solo circa il 27 per cento del valore totale dei contratti di finanziamento. Anche a fronte di tale Programma, la Gran Bretagna ha dominato il mercato del PPP europeo nel 2012, rilevando sul proprio territorio quasi la metà del valore delle transazioni continentali e superando la Francia e i Paesi Bassi. I mercati britannico (26 contratti) e francese (22 contratti), seguiti da quello della Germania (6 contratti), hanno nondimeno confermato la propria vivacità in termini di numerosità 1 Fonte: EPEC, Market Update. Review of the European PPP Market in 2012, in Le rilevazioni in oggetto riguardano progetti di importo superiore ai 10 milioni di euro. 7

8 dei contratti, rispetto al La Spagna, il Belgio e i Paesi Bassi hanno raggiunto 3 closing finanziari ciascuno, mentre un contratto di finanziamento è stato concluso dall Italia, uno dall Irlanda e uno dal Portogallo: in totale 9 paesi hanno dunque raggiunto, nel 2012, la chiusura di almeno un contratto di finanziamento. Dal punto di vista settoriale, il comparto education ha registrato, come nel 2011, il maggior numero di chiusure di contratti di finanziamento. Sebbene tale settore si confermi il più attivo, rispetto al 2010 ha visto una diminuzione di circa il 50 per cento del numero dei contratti. Tredici operazioni hanno, invece, raggiunto il financial closing nel settore dei trasporti, che si è attestato come di consueto al primo posto in termini di valore, rappresentando il 59 per cento del mercato (cfr. Figura 1). Figura 1 : Mercato europeo del PPP 2012 ripartizione percentuale per settori Importo e numerosità dei contratti di finanziamento Fonte: elaborazioni UTFP su dati EPEC La crisi finanziaria internazionale del 2007, nata nel comparto dei mutui subprime statunitense, e la successiva instabilità economica e finanziaria europea, aggravata dalla crisi di fiducia sui debiti pubblici dell eurozona a partire dall estate del 2011, hanno contribuito a definire le difficoltà incontrate dagli istituti di credito e dai 8

9 mercati finanziari nel supportare le operazioni di PPP in Europa nell ultimo quinquennio. Tali difficoltà hanno contribuito a causare il sostanziale trend negativo dei dati relativi alla chiusura dei contratti di finanziamento degli ultimi anni, evidenziato dal 2007 in poi, facendo registrare il proprio floor nel Il 2012 si è caratterizzato, peraltro, per l aumento medio, rispetto al 2011, di 70 punti base di margine richiesto sui finanziamenti bancari concessi a titolo di senior debt (i.e. fase di costruzione: i margini sui tassi di finanziamento si sono attestati, in media, sui 300 bps), mentre la durata dei finanziamenti stessi ha sostanzialmente mantenuto nel 2012 la propria media rispetto all anno precedente (circa 21 anni). 2 I finanziamenti pubblici e le garanzie statali hanno riguardato soltanto 5 progetti dei 66 giunti al closing finanziario. 1.2 Analisi del mercato del PPP in Italia Il presente paragrafo presenta un analisi dell andamento del mercato del PPP italiano nel 2012, contestualizzato nel più ampio riferimento del mercato nazionale delle opere pubbliche. Come di consueto nelle relazioni annuali dell UTFP degli ultimi anni, nel dare conto dell andamento dell intero mercato del PPP italiano, particolare attenzione è riservata al dettaglio dei dati relativi alle concessioni di lavori pubblici, in quanto principale strumento contrattuale di PPP in Italia. Il 2012 ha segnato l anno del raggiungimento del valore più basso registrato nell ultimo decennio per quanto riguarda l importo delle gare bandite nell intero mercato delle opere pubbliche italiano. 2 Tuttavia nel corso dell anno i tassi dei mercati finanziari sono calati riflettendo il progressivo allentamento delle preoccupazioni relative al debito sovrano in Europa 9

10 Dopo essersi stabilizzato intorno ai 30 miliardi di euro negli anni 2010 e 2011, l importo totale dei lavori messi a gara è, infatti, sceso bruscamente di circa il 21 per cento nel 2012, per raggiungere la quota minima dal 2002 a oggi, pari a circa 24 miliardi di euro, a fronte del picco massimo che era stato raggiunto nel 2004, di circa 37 miliardi di euro. In termini di importo di bandi pubblicati, i contratti di PPP hanno pesato nel 2012 circa il 35 per cento del totale delle opere pubbliche; in tale contesto i contratti di concessione di costruzione e gestione hanno pesato sul valore totale dei bandi di PPP pubblicati per il 63 per cento del mercato del PPP, mentre, tra le altre forme di partenariato pubblico privato (tra cui partenariato societario società miste per l esercizio di servizi pubblici, sponsorizzazioni e contratto di disponibilità), le concessioni di servizi hanno rappresentato il 33 per cento del valore totale dei bandi nel mercato del PPP. 3 I progetti banditi L importante flessione registrata nell anno 2012 nel valore delle opere bandite nell intero mercato delle opere pubbliche è senza dubbio da riferirsi anche alla forte diminuzione registrata nel valore degli importi dei bandi nel comparto del PPP: l importo totale delle operazioni bandite in PPP ha avuto tra il 2011 e il 2012 una variazione ancor più negativa rispetto all andamento delle opere pubbliche, subendo una diminuzione di circa il 37 per cento: passando dai circa 13,2 miliardi di euro del 2011, ai circa 8,3 miliardi di euro del L importo dei bandi in PPP ha evidenziato una variazione negativa, negli ultimi 10 anni, in altre tre occasioni (i.e. 2003/04, 2006/07 e 2008/09) in tutti gli altri casi l andamento è sempre stato crescente. In due (2003/04 e 2006/07), di queste tre 3 Fonte del presente paragrafo: CRESME Europa Servizi e promosso da Unioncamere, Dipe Utfp e Ance e realizzato dal CRESME, aggiornamento dati aprile

11 occasioni, l importo dei bandi in PPP è diminuito più di quello del totale delle opere pubbliche (2006/07), o ha avuto una variazione inversa (2003/04). Nel 2012, il valore dei bandi in PPP è crollato, dunque, di circa 4,9 miliardi di euro rispetto al 2011: un ruolo importante lo ha giocato la drastica riduzione dell importo delle concessioni di lavori a iniziativa pubblica. La principale ragione di tale dinamica è da ricercarsi sia nel fatto che il 2011 si era caratterizzato per la presenza di due opere di importo eccezionale come la realizzazione del Corridoio Roma Latina e collegamento Cisterna Valmontone (2,7 miliardi di euro) e la manutenzione straordinaria dell A22 Autostrada del Brennero (3 miliardi di euro) bandite con tale procedura, sia nella più generale diminuzione delle opere di importo maggiore di 50 milioni di euro (che dal punto di vista numerico sono diminuite di circa il 37 per cento). Il peso in termini di valore dei bandi relativi alle concessioni di lavori pubblici (circa 5,2 miliardi di euro) rispetto al totale dei bandi di gara per opere pubbliche, è passato dal 30 per cento nel 2011 al 22 per cento del 2012 (cfr. Tabella 1); il valore dell intero mercato dei bandi di PPP sul totale delle opere pubbliche è passato dal 43 per cento al 35 per cento. In tale contesto, la Figura 2 mostra l eccezionalità dell anno 2011 nel trend degli ultimi 5 anni. 11

12 Tabella 1 Incidenza del valore delle concessioni di lavori pubblici bandite sul valore dei bandi per le opere pubbliche ( ) Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta promotore Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta stazione appaltante Totale concessioni di lavori pubblici Totale opere pubbliche Incidenza concessioni su totale opere pubbliche 16% 16% 21% 30% 22% valori degli importi in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME Figura 2 Confronto tra il valore dei bandi di concessione di lavori pubblici e il totale dei bandi per le opere pubbliche ( ) Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME 4 I dati relativi agli anni precedenti il 2012, esposti nella presente Relazione, differiscono da quelli presentati nella Relazione Annuale sull attività dell UTFP nell anno 2011 in quanto recepiscono gli aggiustamenti operati a consuntivo dal Cresme. 12

13 La numerosità dei bandi in PPP, nel 2012, è invece aumentata dell 11 per cento, rispetto al 2011: da circa avvisi a circa avvisi. Tale numerosità è dovuta in particolare alle operazioni bandite dai Comuni. Il numero degli avvisi per le concessioni di lavori pubblici è aumentato da 523 a 821 tra il 2011 e il 2012, arrivando a rappresentare circa il 26 per cento della numerosità di bandi del mercato del PPP, contro il 19 per cento dell anno precedente. Nonostante la flessione registrata negli importi delle opere bandite sia nel mercato del PPP, sia nell intero mercato delle opere pubbliche, l aumento della numerosità dei bandi in PPP segnala un aumento della domanda da parte delle amministrazioni per l utilizzo di tali procedure. Sono cresciute numericamente sia le concessioni su proposta delle stazioni appaltanti (698) ex art. 143 del Codice dei contratti pubblici, sia i bandi su iniziativa privata (123) ex art. 153, tra i quali è da notare l intensificazione dell utilizzo della procedura ex comma 19, riferita a progetti non presenti nella programmazione dei lavori pubblici delle amministrazioni aggiudicatici, modificata dal DL n. 70 del 13 maggio 2011 (c.d. Decreto Sviluppo ), in vigore da luglio Si è invece ridotto il peso delle procedure a fase unica prevista dall art. 153 del Codice, con una parallela leggera flessione della numerosità dei bandi a doppia fase, come mostrato dai dati della Tabella 2. 13

14 Tabella 2 Bandi per concessioni di lavori pubblici pubblicati nel 2012 e confronto con il 2011 Procedura Numero Importo Numero Importo Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta promotore Gara ex art 153 fase unica Gara ex art 153 doppia fase (fase II) Gara ex art 153 commi Gara ex art 153 comma Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta stazione appaltante Totale valori degli importi in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME La Tabella 2 mostra che l importo medio delle operazioni bandite con la procedura ex art. 143 del Codice, di quelle a fase unica e degli avvisi che hanno seguito le procedure ex commi e 19 dell art. 153 del Codice si è rivelato minore o al massimo pari a circa 5 milioni di euro, valore che rappresenta la metà dell importo minimo per i censimenti di EPEC. Le procedure ex comma 15 art. 153, a doppia fase, si sono invece caratterizzate per un importo medio di 116 milioni di euro, pari a circa il doppio di dell anno precedente. Si conferma, dunque, come gli scorsi anni la preferenza delle amministrazioni per la procedura a iniziativa privata con doppia gara per operazioni di importo elevato e tendenzialmente più complesse. Tale procedura permette infatti alle amministrazioni, nel corso della seconda fase della gara, di rivedere e affinare il progetto e le condizioni economiche relative ai costi o alla contribuzione pubblica in conto investimenti o agli eventuali canoni. La procedura con gara unica, introdotta nel 2008 dal Terzo correttivo del Codice dei contratti pubblici 5, risulta invece 5 Il Terzo decreto correttivo del Codice dei Contratti Pubblici è il D.lgs. 11 settembre 2008, n. 152, entrato in vigore il 17 ottobre

15 preferita per i progetti di piccola e media dimensione, più semplici e che si prestano a essere aggiudicati in tempi ridotti. A livello settoriale, nel 2012 si sono confermati i numeri emersi gli scorsi anni. Il settore delle utilities (energia, gas, acqua, telecomunicazioni) è quello in cui si è concentrato il maggior numero di concessioni di lavori pubblici: nel 2012 circa il 72 per cento dei progetti è stato bandito in tale comparto (rappresentava circa il 52 per cento nel 2011). Sempre come accaduto nel 2011, gli impianti sportivi, i cimiteri e i parcheggi sono i settori maggiormente interessati dopo le utilities. In termini di valore delle operazioni bandite, il settore dei trasporti ha pesato per il 74 per cento circa del totale (Tabella 3 e Figura 3). 15

16 Tabella 3 Distribuzione settoriale dei bandi per concessioni di lavori pubblici pubblicati nel Settore Numero Importo Importo medio Utilities ,6 Approdi turistici ,4 Arredo urbano e verde pubblico 7 3 0,4 Beni culturali Centri polivalenti 1 nd nd Cimiteri ,6 Commercio e artigianato ,6 Direzionale 1 3 3,0 Igiene urbana ,7 Impianti sportivi ,7 Parcheggi ,3 Riqualificazione urbana ,7 Sanità ,3 Scolastico e sociale ,0 Tempo libero (teatri, cinema) 6 3 0,5 Trasporti ,5 Turismo ,9 Varie ,0 TOTALE ,36 valori degli importi in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME 16

17 Figura 3 Distribuzione percentuale dei bandi per concessioni di lavori pubblici pubblicati nel 2012 tra i diversi settori 6 Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME Le aggiudicazioni Nel 2012, a livello di intero mercato del PPP, si è registrata una diminuzione di circa il 19 per cento del numero di contratti aggiudicati, cui ha corrisposto un importo più che dimezzato in termini di valore dei contratti: in particolare, i contratti aggiudicati sono scesi da circa 8,3 miliardi di euro a circa 3,9 miliardi di euro. L importo medio delle opere in PPP si è attestato intorno ai 7 milioni di euro, sempre al di sotto della soglia fissata da EPEC per le proprie rilevazioni. 6 La categoria Altri settori include : Beni culturali, Centri polivalenti, Direzionale, Arredo Urbano e Verde Pubblico, Tempo Libero e Varie, rappresentati in Tabella 4. 17

18 In tale contesto è da segnalare un aggiudicazione avente ad oggetto un opera da realizzare mediante il nuovo istituto del contratto di disponibilità (art. 160 ter del Codice dei contratti pubblici) del valore di 14 milioni di euro. 7 Il valore delle aggiudicazioni per le concessioni di servizi è raddoppiato rispetto al Come visto per le gare bandite, rispetto al 2011, si assistito nel 2012 a un moderato aumento della numerosità dei contratti di concessione di lavori aggiudicati e a una drastica riduzione del valore degli stessi (cfr. Tabella 4): si è registrata una importante diminuzione degli importi delle aggiudicazioni sia con la procedura ex art. 153, sia con la procedura ex art. 143 del Codice dei contratti pubblici. Tabella 4 Aggiudicazioni di contratti di concessione di lavori pubblici nel 2012 e confronto con il 2011 Procedura Numero Importo Numero Importo Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta promotore Gara ex art 153 fase unica Gara ex art 153 doppia fase (fase II) Gara ex art 153 commi Gara ex art 153 comma Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta stazione appaltante Totale valori degli importi in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati CRESME Le norme del Codice prevedono ormai solide previsioni in relazione allo studio di fattibilità ai fini della programmazione delle opere pubbliche (artt. 128, comma 6 e 153, comma 1 del Codice) e ai contenuti necessari che lo stesso debba contenere 7 Si tratta della costruzione e messa a disposizione a favore del Comune di Massarosa di un complesso scolastico nella località Piano di Conca. 18

19 (art. 14 del D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 Regolamento di esecuzione e attuazione del Codice); inoltre numerose linee guida sono state pubblicate per un corretto approccio alle procedure di partenariato pubblico privato. Il basso tasso di aggiudicazione dei contratti di concessione di lavori pubblici è, ad ogni modo, spesso imputabile sia a fattori relativi alla mancanza di adeguate analisi di prefattibilità e valutazioni ex ante (in particolare relative all equilibrio economico finanziario del progetto), sia alla lunghezza dei tempi di aggiudicazione, con riferimento particolare alla procedura su proposta privata a doppia gara. Negli ultimi anni si è registrata una diminuzione di tali tempi, in particolare dopo il terzo Decreto Correttivo del Codice dei Contratti Pubblici (2008). Il tempo medio che è intercorso, nel 2012, tra la pubblicazione del bando e l aggiudicazione di un contratto di concessione di lavori pubblici in Italia è stato pari a 245 giorni. Le fasi successive all aggiudicazione In Italia nel 2012 si è registrata la chiusura di un contratto di finanziamento, di importo superiore a 10 milioni di euro. 8 Tale dato deve essere inserito nel contesto dell andamento negativo dei valori del mercato italiano del PPP (sia con riferimento agli importi delle opere bandite, sia con riferimento al valore dei contratti aggiudicati), e nel più generale contesto del mercato europeo descritto nel primo paragrafo del presente capitolo. Inoltre, il mercato italiano del PPP si caratterizza per la prevalenza di progetti di piccola e media dimensione; i settori maggiormente vivaci sono, infatti, quello delle utilities, dei parcheggi, degli impianti sportivi e dei cimiteri (cfr. paragrafo I Progetti banditi ): si tratta spesso di opere caratterizzate da importi inferiori al valore di 10 milioni di euro, banditi da Amministrazioni locali e realizzati da operatori che ricorrono a forme di finanziamento (es. finanziamenti c.d. corporate) meno onerose 8 Fonte: EPEC, Market Update,

20 sia in termini di costi di strutturazione del finanziamento, che di complessità della contrattualistica richiesta. La Figura 4 mostra l andamento del numero dei contratti di finanziamento di PPP in Italia censiti da EPEC, tra il 2002 e il Figura 4 Distribuzione dei financial closing in Italia ( ) Numero di progetti di importo superiore a 10 milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati EPEC La fase del financial closing si caratterizza per essere particolarmente critica nel panorama del mercato italiano. Già nel 2011 l UTFP aveva avviato una collaborazione con l Associazione Bancaria Italiana (ABI) e con la Banca d Italia con l obiettivo di censire i contratti di finanziamento per operazioni di PPP sottoscritti annualmente nel nostro Paese. Tuttavia, la disponibilità del solo dato aggregato non ha consentito una piena conoscenza del mercato e, in particolare, la piena comprensione delle caratteristiche dei finanziamenti accordati alle diverse tipologie di operazioni di PPP e gli eventuali relativi ostacoli alla conclusione del finanziamento. 20

21 Per rilevare l effettivo stato di avanzamento delle operazioni di partenariato pubblico privato l UTFP aveva, inoltre, avviato lo scorso anno un monitoraggio delle opere assistite tra il 2002 e il Tale monitoraggio ha fatto emergere due dati particolarmente rilevanti: in primo luogo, è emerso che circa il 70 per cento delle operazioni sottoposte all UTFP e oggetto di bandi di gara di PPP è giunto all aggiudicazione, segnalando l effetto positivo dell attività di assistenza tecnica, soprattutto nella fase che precede la predisposizione degli atti di gara. In secondo luogo, si è rilevato che, per diverse importanti opere, i cantieri sono stati avviati grazie a prestiti ponte e altre forme di finanziamento, con l effetto di non poter più considerare il financial closing come esclusivo momento determinante per l individuazione della fase realizzativa dell opera in project financing. Al fine di superare e interpretare correttamente le criticità relative alla fase del financial closing, continuando sulla via tracciata dalle collaborazioni istituzionali citate e dal lavoro dell UTFP sul monitoraggio delle proprie opere, la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica ha stipulato una convenzione con il Cresme avente ad oggetto la prestazione di servizi da parte di tale società, finalizzata alla creazione di una banca dati sul partenariato pubblico privato, strumentale all attività del Dipartimento e in particolare dell UTFP, con particolare riferimento alle fasi successive all aggiudicazione. Tale convenzione prevede, tra l altro, un monitoraggio da parte del Cresme sullo stato di avanzamento delle opere in PPP aggiudicate nel periodo , sullo stato di avanzamento gare di concessioni di lavori pubblici, contratti di leasing e di disponibilità oltre che parte delle concessioni di servizi, bandite nel periodo non ancora aggiudicate al 30 giugno 2012, nonché l aggiornamento del quadro 21

22 complessivo delle operazioni in PPP bandite e aggiudicate successivamente al 30 giugno Al fine di rendere efficace tale monitoraggio, l UTFP e il Cresme hanno collaborato per la predisposizione di una scheda di progetto, con i dati target da inserire nel database per ogni singola opera, contenente gli elementi procedurali e progettuali, nonché i dati economico finanziari ritenuti rilevanti. Tali dati riguardano ad esempio: il dettaglio di gara, l ambito territoriale, la fase dell opera, i principali elementi contrattuali ed eventuali atti aggiuntivi, anche con riferimento ai contributi pubblici eventualmente previsti in conto investimenti e in conto gestione, i principali indicatori economico finanziari del progetto (TIR, VAN, DSCR), i dati riguardanti la chiusura del finanziamento bancario, nonché l effettivo stato avanzamento lavori. L obiettivo è quello di raggiungere per il prossimo anno la completezza del database al fine di poter valutare l effettivo stato di avanzamento lavori dei progetti nell intero panorama del partenariato pubblico privato italiano, nonché informazioni statisticamente rilevanti con riferimento ai dati relativi ai financial closing raggiunti nel mercato. 22

23 2 L ATTIVITÀ DI ASSISTENZA ALLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Le iniziative oggetto di assistenza Nel corso del 2012 l Unità ha fornito assistenza a 36 pubbliche amministrazioni. L assistenza ha riguardato complessivamente 38 istanze, tra richieste di esame di progetti e risposte a specifici quesiti (cfr. Tabella 5). Si è registrato un decremento di richieste correlabile alla più generale flessione che ha caratterizzato il mercato del PPP; ciò sia per le difficoltà dei concessionari di ottenere finanziamenti bancari, sia per i ritardi delle amministrazioni nei pagamenti, oltre che per il clima di incertezza economica. Al contempo, gli ultimi orientamenti normativi vanno nella direzione di sollecitare e incentivare maggiormente questa modalità di finanziamento di opere, pertanto, nel prossimo futuro il trend potrebbe invertirsi. Tabella 5 Iniziative oggetto dell attività di assistenza dell UTFP nel

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25 Fonte: richieste di assistenza all UTFP da parte di Amministrazioni Pubbliche In continuità con gli scorsi anni, le amministrazioni che hanno maggiormente fruito dell assistenza dell UTFP sono state quelle comunali, alle quali è stato reso il 63 per cento del totale dei pareri (24 in valore assoluto); a seguire le aziende sanitarie locali, le amministrazioni centrali, le regioni e le province. Come negli anni scorsi, la maggior parte delle richieste di assistenza è pervenuta dalle amministrazioni comunali con meno di 50 mila abitanti (il 58 per cento). Sebbene il 98,2 per cento dei comuni italiani abbia meno di abitanti, la popolazione che vi risiede risulta pari al 67 per cento 9. 9 ultimo censimento ISTAT 25

26 Quanto sopra a conferma che le amministrazioni vincolate dal patto di stabililtà interno sono quelle che maggiormente ricercano nel PPP una modalità di realizzazione di nuove infrastrutture. In relazione alla ripartizione territoriale, il maggior numero di richieste di assistenza è pervenuta dal Lazio (26 per cento), seguito dalla Sicilia (16 per cento ), dalla Toscana (10 per cento) e in egual misura dalla Lombardia, dal Veneto e dalla Puglia (8 per cento). Le regioni del Nord hanno espresso il 42 per cento della domanda complessiva di assistenza e appaiono leggermente sottorappresentate sia rispetto al loro peso sulla popolazione nazionale (45,8 per cento della popolazione censita dall ISTAT), che al loro peso sul PIL nazionale (55,2 per cento, secondo i dati territoriali ISTAT). Si è confermata la tendenza degli ultimi anni di una maggior richiesta da parte delle regioni del Centro Sud (58 per cento equamente distribuito tra il Sud e le Isole ed il Centro Italia). Dal punto di vista settoriale, la prevalenza delle iniziative ha riguardato l edilizia sociale e pubblica e la realizzazione di parcheggi (6 richieste ognuno) e l edilizia sanitaria (4 richieste). Hanno seguito: l edilizia scolastica, le infrastrutture viarie e di collegamento, il settore energetico, i cimiteri e le infrasrutturre portuali e, infine, le strutture ricettive e un impianto sportivo (cfr. figura 5, pagina successiva). 26

27 Figura 5 Ripartizione per settore dei progetti oggetto di assistenza Edilizia sociale e pubblica Parcheggi Edilizia sanitaria Quesiti rifeibili a più settori Edilizia scolastica Trasporti & Viabilità Energia & Ambiente Porti & Logistica Strutture cimiteriali Strutture ricettive Impianti sportivi Fonte: elaborazioni UTFP su dati delle Amministrazioni richiedenti Peraltro, per quanto riguarda l importo degli investimenti, si è confermata, rispetto agli scorsi anni, la tendenza osservata sul mercato che registra la prevalenza del ricorso al PPP in Italia per le opere di piccolo e medio importo (inferiore a 100 milioni di euro). 2.2 Le attività svolte L attività di assistenza prestata dall UTFP alle amministrazioni che ne hanno fatto richiesta ha avuto ad oggetto la valutazione di aspetti di natura tecnica, giuridica ed economico finanziaria, relativa a progetti per la realizzazione di opere pubbliche e per la gestione dei servizi ad esse connessi attraverso contratti di PPP. 27

28 Tale attività si è concretizzata attraverso pareri resi sulla base della documentazione messa a disposizione dalle amministrazioni richiedenti e delle informazioni dalle stesse fornite, anche nel corso di incontri svoltisi presso la sede dell UTFP. Nel 2012 l attività di assistenza dell UTFP si è conclusa con l emissione di un parere nel 76 per cento delle istanze ricevute. Alcune amministrazioni, a seguito di un primo intervento dell UTFP e sulla base delle indicazioni contenute nei pareri espressi (anche negli anni passati), hanno reiterato la richiesta di assistenza su medesimi progetti, ciò al fine di impostare correttamente le successive attività di affidamento dei contratti. In generale, la richiesta di assistenza è stata finalizzata ad ottenere il supporto per la redazione degli studi di fattibilità, per la valutazione delle proposte/offerte in sede di gara, sino alla negoziazione dei contratti o alla revisione di quest ultimi. Il 42 per cento delle richieste esaminate ha riguardato progetti in fase di programmazione o progettazione (cfr. Figura 6, pagina successiva). Tale attività ha evidenziato l esigenza delle amministrazioni di ricevere assistenza, soprattutto, nella fase di avvio del progetto dove, molto spesso, la procedura da seguire per l affidamento non è stata ancora definita. Il 48 per cento delle richieste ha riguardato, in egual misura, la fase di gara e la fase di esecuzione del contratto (24 per cento), mentre il restante 10 per cento è riferibile alla valutazione delle proposte di offerta ricevute. 28

29 Figura 6 Ripartizione delle assistenze per fasi del procedimento Esecuzione contratto 24% Programmazione intervento 42 % Valutazione proposta 10 % Fase di gara 24% Fonte: elaborazioni UTFP su richieste delle Amministrazioni Come approfondito di seguito, la gran parte delle richieste pervenute si è riferita indipendentemente dalla fase del procedimento alla trattazione di questioni specifiche riferite a casi concreti, in merito ai quali l UTFP ha svolto, caso per caso, oltre che un lavoro di inquadramento e chiarimento normativo, anche specifici approfondimenti giurisprudenziali (quali le deliberazioni degli Organi della Giustizia Amministrativa e Contabile e dell Autorità per la vigilanza dei vari documenti contratti pubblici), nonché analisi e valutazioni puntuali relativamente ai vari documenti presentati dalle amministrazioni interessate. L Unità ha analizzato piani economico finanziari redatti dalle amministrazioni e, in taluni casi, ha predisposto piani esemplificativi, motivando nello specifico le 29

30 indicazioni fornite e rappresentando, nei casi in cui si sono prospettate diverse alternative, i pro e i contro di tali possibili alternative. In tal modo, l UTFP ha posto le amministrazioni istanti nelle condizioni di poter individuare le procedure più idonee per il proseguimento delle proprie attività e, quindi, porre in essere tutte quelle azioni necessarie per risolvere al meglio le problematiche affrontate. Va peraltro aggiunto che non sempre le richieste pervenute sono risultate chiare e ben circoscritte, per cui, in taluni casi, è stato necessario intraprendere una fase interlocutoria nel corso della quale sono stati acquisiti atti ed elementi integrativi; ciò con l obiettivo di meglio definire le problematiche sottoposte all Unità e fornire alle amministrazioni indicazioni mirate alla risoluzione delle stesse Assistenza in fase di programmazione e progettazione degli interventi Come sopra specificato, si è confermata la tendenza degli anni passati di una prevalenza di richieste pervenute in fase di programmazione e progettazione. L attività di assistenza svolta in questa fase ha riguardato, prevalentemente, argomenti di natura economico finanziaria, riferibili a due casistiche: A) redazione del PEF attinente alla fase progettuale e finalizzata a una corretta analisi di fattibilità finanziaria (AFF) dell intervento; B) analisi e valutazione dell impostazione di calcolo alla base del PEF predisposto dall amministrazione. In questo secondo caso, le problematiche rilevate con maggiore frequenza sono riferite: alla non corretta individuazione dei rischi di costruzione, finanziari, di domanda e di disponibilità; alla non adeguata valutazione dei costi di gestione dell opera (quali ad esempio i costi di manutenzione ordinaria e/o straordinaria); 30

31 ad una stima della domanda eccessivamente ottimistica o ad una non corretta valutazione delle reali esigenze dell utenza o, ancora, ad una non adeguata valutazione dell offerta del mercato. Nei diversi casi, sulla base dell esperienza maturata in questi anni e della conoscenza della prassi operativa adottata dagli istituti creditizi e finanziari, l UTFP ha potuto valutare la fattibilità e la sostenibilità degli investimenti e verificare che gli stessi fossero tali da sollecitare l interesse del mercato, risultando, al contempo, convenienti per la pubblica amministrazione. Una corretta impostazione dei parametri e delle scelte poste alla base di un piano economico finanziario, nonché dei relativi indici di redditività e bancabilità, permette un corretto impiego delle risorse pubbliche, sia sotto forma di contributo pubblico a fondo perduto in conto investimenti, sia di canone in conto gestione; peraltro, in alcuni casi, i risultati delle analisi svolte dall UTFP hanno evidenziato la possibilità di ridurre il predetto contributo. Le richieste di assistenza, nelle fasi di programmazione e/o progettazione, hanno altresì riguardato l individuazione delle forme di PPP più congeniali e rispettose del dettato normativo per l affidamento di taluni lavori o servizi. Al riguardo, l UTFP ha analizzato la documentazione presentata dalle amministrazioni interessate e ha svolto approfondimenti e considerazioni sulle procedure ipotizzate dalle stesse, fornendo suggerimenti e indicazioni su come procedere; l Unità ha, inoltre, indicato eventuali possibili alternative di forme contrattuali di PPP. Di nuovo interesse sono state le richieste di assistenza, afferenti le novità intervenute nell anno 2011, in riferimento ai commi 19 e 20 dell art. 153 del Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ( Codice ) dall art. 4 del cosiddetto 31

32 decreto Sviluppo 10, procedura finalizzata a favorire l iniziativa privata, anche per opere non inserite negli strumenti di programmazione dell amministrazione. In taluni casi l UTFP, riscontrando l applicazione impropria delle procedure improntate dalle amministrazioni, ha svolto un lavoro di supporto indirizzando le stesse verso scelte coerenti con l impostazione normativa e con finalità dalla medesima prefissata Assistenza in fase di valutazione della proposta e in fase di gara Nella fase prodromica alla pubblicazione del bando di gara per l affidamento di contratti di PPP, l UTFP ha fornito assistenza alle amministrazioni richiedenti soprattutto nell interpretazione delle norme di legge che regolano le complesse procedure di aggiudicazione, fornendo gli elementi necessari per superare talune problematiche riguardanti i bandi e i disciplinari di gara. Nella fase di valutazione delle offerte, invece, l ausilio dell UTFP ha riguardato principalmente la predisposizione degli strumenti metodologici per la verifica tecnica, economico finanziaria e giuridico amministrativa delle proposte/offerte ricevute. Anche in questa fase è stata necessaria un approfondita analisi e valutazione degli atti trasmessi dagli istanti, per i quali l UTFP ha fornito consulenza di natura giuridico amministrativa, relativamente alla corretta interpretazione delle norme e degli obiettivi di policy perseguiti dalle procedure scelte richiamando peraltro i più recenti orientamenti giurispudenziali in materia nonché di natura economico finanziaria relativamente ai PEF predisposti dagli offerenti. Specifiche questioni sottoposte all Unità hanno riguardato: 10 D.L. 13 maggio 2011, n. 70 (c.d. decreto sviluppo) convertito con modificazioni dalla l. 12 luglio 2011, n

33 l affidamento della realizzazione e della gestione di infrastrutture attraverso il contratto di concessione di lavori pubblici; le procedure di locazione finanziaria; delicate problematiche relative ad intervenute modifiche nell assetto dell ATI aggiudicataria; la modalità da seguire per la validazione dei progetti preliminari presentati dal soggetto privato nell ambito della gara unica di affidamento di contratto di concessione di cui all art.153 del Codice dei Contratti; i criteri da porre alla base della valutazione dell offerta economicamente più vantaggiosa; problematiche connesse alle modalità di finanziamento dell opera; l interpretazione dell art. 156 del Codice dei Contratti; le modalità di aggiornamento e revisione della programmazione triennale di opere pubbliche Assistenza in fase di esecuzione dei contratti L assistenza prestata, anche in questa fase, ha comportato l analisi e la valutazione delle singole problematiche insorte nel corso dell esecuzione dei contratti. Le problematiche emerse sono principalmente correlate alla necessità di rivedere l assetto del regolamento contrattuale nei casi legati, per esempio, a: esigenze prospettate dai finanziatori dopo l aggiudicazione ovvero dopo la stipula del contratto; ciò si traduce in nuove clausole in contratto o di disciplinare con maggiore dettaglio istituti già previsti all interno di esso e/o in richieste di riequilibro dei piani economico finanziari; eventi sopravvenuti, non prefigurati al momento della stipula del contratto, che rivelano l inadeguatezza e l estrema genericità delle previsioni in esso contenute in ordine alla ripartizione dei rischi tra le parti. Le principali questioni sottoposte all UTFP hanno riguardato: 33

34 l interpretazione, sia sotto il profilo normativo, sia finanziario, di clausole contrattuali inserite in convenzioni di affidamento in concessione; ciò ha necessitato l analisi delle convenzioni presentate dalle amministrazioni interessate nonché dei piani economico finanziari; le procedure di riequilibrio dei piani economico finanziari di concessioni in atto, nel caso di lavori complementari (quali interventi di potenziamento e adeguamento) connessi ad opere già realizzate dal concessionario. Tra le assistenze fornite dall UTFP in fase contrattuale, di particolare rilievo vi è il supporto fornito al Sistema Integrato Ospedali Toscani SIOR (associazione cui fanno parte le Asl 1 di Massa e Carrara, 2 di Lucca, 3 di Pistoia e 4 di Prato) per la concessione di costruzione e gestione delle quattro strutture ospedaliere dislocate in Toscana. L UTFP ha fornito assistenza durante la fase di negoziazione tra soggetto concedente, concessionaria e istituti finanziari, finalizzata al superamento delle difficoltà legate al raggiungimento del financial closing il cui importo ha superato la soglia dei 200 milioni di euro. La collaborazione è consistita, altresì, nell inviduazione e nella ripartizione dei rischi tra partner privato e Amministrazione. 34

35 3 LA VALUTAZIONE DELLE OPERE STRATEGICHE DELLA COSIDDETTA LEGGE OBIETTIVO L art. 163 comma 4, lett. c) del Codice dei contratti pubblici prevede che, relativamente alle opere comprese nel programma della infrastrutture strategiche 11, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Ministero) può avvalersi, per le proprie attività, dell UTFP. Nel 2012 il predetto Ministero ha sottoposto alla valutazione dell UTFP sette progetti di seguito elencati (Tabella 6). Tabella 6 Opere Strategiche sottoposte alle valutazioni dell UTFP nel 2012 Fonte: elaborazioni UTFP sulla base delle richieste del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 11 Legge 21 dicembre 2001, n.443 e delibera n. 121 e 130 del 21 dicembre 2001 e delibera n.130 del 6 aprile

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