COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE relativa all'applicazione della legislazione in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali

Transcript

1 COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE relativa all'applicazione della legislazione in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali OSSERVAZIONI. 1. La giurisprudenza del giudice amministrativo italiano. Con riferimento al ruolo dei giudici nazionali in materia di aiuti di Stato e alla cooperazione tra giudici nazionali e Commissione, si osserva che rispetto ad alcune incertezze del passato vi è oggi in Italia una diffusa consapevolezza dell importanza di tale cooperazione e dell esigenza di attenersi strettamente a principi e criteri fissati a livello comunitario in un settore attribuito alla competenza della Commissione, rispetto alla quale le giurisdizioni nazionali esercitano un ruolo complementare, benché importante. Anche in Italia, la maggior parte dei procedimenti giurisdizionali non è diretto a ridurre l'effetto anticoncorrenziale degli illegittimi (o presunti tali) aiuti di Stato, ma concerne principalmente azioni promosse dai beneficiari degli aiuti per contestare il recupero di aiuti di Stato illegittimi. Con specifico riferimento alla giustizia amministrativa, va in primo luogo rilevato che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo è fondato sul criterio della discrezionalità della concessione dell aiuto, nel senso che la posizione dei beneficiari viene qualificata di diritto soggettivo con giurisdizione del g.o. allorquando le disposizioni comunitarie e nazionali determinano in modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di valutazioni o apprezzamenti discrezionali; invece, laddove l'erogazione dei contributi e il loro eventuale recupero non discendono automaticamente dall'accertamento di presupposti vincolati, ma costituiscono esercizio di una funzione discrezionale pubblicistica, la relativa controversia si ritiene devoluta alla giurisdizione del g.a., in quanto afferente a posizioni di interesse legittimo (Cons. Stato, IV, n. 8225/06 in materia di aiuti comunitari ma il principio è estensibile agli aiuti di Stato). In pochissimi casi è avvenuto che davanti alla giustizia amministrativa terzi controinteressati hanno contestato l erogazione di un aiuto, in quanto incompatibile con il diritto comunitario (il settore più sensibile è stato sicuramente quello della navigazione aerea); sulla base del menzionato criterio di riparto, la giurisdizione su una tale domanda sarebbe stata in moti casi del g.o., ma anche davanti a quest ultimo non constano molte domande di tal genere.

2 E a volte capitato che controinteressati abbiano contestato specifiche procedure, diverse dall erogazione di contributi economici, quali quelle di privatizzazione di aziende pubbliche, che, in linea di principio, possono dar luogo ad aiuti di Stato o in favore dell acquirente (nel caso di vendita non effettuata a valore di mercato), o in favore dell azienda ceduta, nell ipotesi di imposizione di particolari condizioni all acquirente circa la continuazione di attività non redditizie, che sarebbero altrimenti dismesse da un investitore di mercato. Ad esempio, con riferimento alla privatizzazione degli aeroporti di Roma, il Consiglio di Stato (Cons. Stato, VI, n. 1885/2000) ha escluso, senza disporre il rinvio alla Corte di Giustizia, che la procedura potesse integrare un indiretto aiuto, ritenendo sussistente le condizioni poste dalla stessa Commissione per evitare che le privatizzazioni possano configurare un aiuto di Stato: a) la vendita deve avvenire nell ambito di una procedura di gara aperta, trasparente e senza condizioni o nel quadro di procedure equivalenti; b) deve essere accettata l offerta più vantaggiosa; c) i concorrenti devono disporre di tempo e informazioni sufficienti per poter valutare adeguatamente, prima di elaborare un offerta, il valore dei beni in vendita (Comunicazione Commissione CE, C 98/26). Non risultano, invece, essere state proposte domande risarcitorie per l illegittima attribuzione di aiuti, ma anche in questo caso la giurisdizione spetterebbe nella maggior parte dei casi al giudice ordinario. Peraltro, una parte del contenzioso riguarda le agevolazioni tributarie, rispetto alle quali il giudice amministrativo è sfornito di giurisdizione e in relazione alle quali sono frequenti i casi di rimessione di questioni alla Corte di Giustizia (v., di recente, Cass. civ., sez. trib., n. 3030/2008). Va poi segnalato come il Consiglio di Stato abbia ritenuto che gli atti con cui il Governo italiano, nell'ambito di scelte di politica industriale relative alla concessione di aiuti ad un determinato settore (nella specie, siderurgico), chiede alla Comunità europea l'autorizzazione alla concessione di aiuti di Stato, in vista della successiva adozione di provvedimenti nazionali di natura legislativa che tali aiuti regolamentano, hanno natura di atti politici, e come tali non sono sindacabili in sede giurisdizionale (Cons. Stato, VI, n. 360/2002, relativa ad un ricorso proposto da una industria del settore, interessata all erogazione degli aiuti, diretto a contestare un atto del Governo diretto alla Commissione nella parte in cui non veniva chiesta l autorizzazione per determinati aiuti, poi richiesti con ritardo rispetto al termine fissato a livello comunitario). Come già detto, più frequenti sono stati i casi in cui il giudice amministrativo ha esaminato ricorsi proposti da imprese che contestavano la revoca di aiuti, ritenuti incompatibili dalla Commissione. Al riguardo, dopo un risalente precedente, con cui era stata negata l immediata efficacia di decisioni della Commissione, confermate dalla Corte di Giustizia, fino alla formale abrogazione delle norme

3 interne, che prevedevano l aiuto (Cons. Stato, VI; n. 30/1989), il giudice amministrativo ha rimeditato tale orientamento, che non si conciliava con i principi comunitari affermando che: - una volta intervenuta una decisione della Commissione di incompatibilità di un aiuto con il Trattato il solo strumento per rimuovere quello che è un atto amministrativo comunitario dotato di esecutività è il ricorso alla Corte di Giustizia; - il divieto, imposto allo Stato membro interessato, di dare attuazione ai progetti d'aiuto non notificati alla Commissione o ritenuti incompatibili dalla Commissione stessa, ha carattere generale ed obbliga il giudice nazionale a far rispettare il divieto ivi contenuto, e nessuna norma interna può farvi ostacolo, risultando del tutto irrilevante la data dell avvenuta abrogazione delle norme interne incompatibili o il fatto che tale abrogazione non sia ancora intervenuta; - - accanto al rimedio dell impugnazione diretta della decisione della Commissione può al limite ipotizzarsi il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia sulla validità degli atti comunitari ai sensi dell art. 234 del Trattato nell ambito del procedimento giurisdizionale promosso da un soggetto interessato e relativo all aiuto dichiarato incompatibile o al suo recupero; al di fuori di tali ipotesi, in cui comunque la Corte di Giustizia è il solo organo competente a verificare la legittimità della decisione della Commissione, questa diviene definitiva e vincola non solo gli Stati membri ma anche i soggetti destinatari degli aiuti (Cons. Stato, VI, n. 465/2002; VI, n. 5253/2003). Va, infine, rilevato che il giudice amministrativo non ha mai chiesto un parere alla Commissione né in materia di aiuti, né in materia antitrust, dove la possibilità di chiedere un parere è prevista dall art. 15 del reg. CE n. 1/ Specifiche osservazioni sulla comunicazione della Commissione Sulla base delle descritta esperienza giurisprudenziale in materia di aiuti di Stato possono essere indicate le seguenti osservazioni sulla comunicazione della Commissione: - In relazione all esiguo numero di controversie attinenti la tutela (anche risarcitoria) dei terzi controinteressati rispetto ad aiuti illegittimi, potrebbe essere previsto che, nell ambito del dovere reciproco di leale collaborazione tra Comunità e Stati membri, i giudici nazionali trasmettano alla Commissione tutte le decisioni relative ai ricorsi proposti da terzi avverso aiuti illegittimi e alle connesse domande risarcitorie (una analoga forma di comunicazione è prevista dall art. 15, comma 2, del reg. CE n. 1/2003 in materia antitrust); ciò al fine di

4 raccogliere e rendere note tali decisioni e incentivare una modalità di controllo sugli aiuti affidata all iniziativa dei privati, che dagli aiuti vengono lesi, tenuto conto che l incompatibilità dell aiuto non può essere rilevata d ufficio dal giudice, ma deve essere eccepita dalla parte che ne ha interesse (Cass. civ., I, n /2006). - - E un dato di fatto lo scarso utilizzo da parte delle giurisdizioni interne dell apporto della Commissione come amicus curiae, cui chiedere un parere o informazioni (a fronte invece di un ormai diffuso utilizzo del rinvio pregiudiziale). - Le ragioni di ciò possono essere individuate: nella scarsa conoscenza dello strumento; in una sorta di diffidenza a coinvolgere in un procedimento giurisdizionale un soggetto, che può non essere terzo e imparziale rispetto all oggetto del contendere; nell incertezza sui tempi per avere una risposta da parte della Commissione. - Per ovviare a tali inconvenienti, è sicuramente utile l individuazione di un unico punto di contatto tra Commissione e giudici nazionali (v. Comunicazione, 3.3.), ma si potrebbe pensare anche alla fissazione di un termine massimo per l espressione del parere, alla trasmissione alle giurisdizioni nazionali di pareri espressi o informazioni trasmesse in modo da rendere più chiaro il ruolo svolto in tal senso dalla Commissione. - Con la stessa finalità di incrementare la collaborazione tra Commissione e giurisdizioni, potrebbe essere utile raccogliere e pubblicare (anche on line) tutte le comunicazioni della Commissione in materia di aiuti, i pareri o le informazioni date ai giudici nazionali, la giurisprudenza comunitaria e interna in materia. - - Nel punto 67 della Comunicazione, attinente alla possibilità di impugnare la validità di un ordine nazionale di recupero, viene rilevato che i ricorsi promossi dinanzi ai giudici nazionali non possono contestare la validità della decisione sottesa della Commissione qualora il ricorrente abbia avutola possibilità di impugnare direttamente tale decisione dinanzi alle Corti comunitarie. - Al riguardo, e sempre nell ottica della collaborazione tra Comunità e Stati membri, sarebbe utile chiarire nella stessa comunicazione lo stato della giurisprudenza comunitaria sulla legittimazione ad agire di cittadini o imprese avverso gli atti della Commissione in materia di aiuti. Infatti, mentre è pacifico che i privati possono chiedere l'annullamento delle decisioni con cui la Commissione dichiara incompatibili degli aiuti individuali, la giurisprudenza per un verso esclude l'impugnabilità delle decisioni negative sui regimi notificati, per altro verso ha a volte oscillato nel caso delle decisioni che impongono il

5 recupero degli aiuti erogati in base a regimi cui lo Stato abbia già dato esecuzione. Tale chiarimento è utile al giudice nazionale al fine di comprendere se l interessato non abbia deliberatamente contestato una decisione della Commissione a lui sfavorevole o se non era legittimato a farlo e in quest ultima ipotesi il solo rimedio è quello della pregiudiziale d'invalidità, che invece dovrebbe essere escluso nel primo caso.