7. Due semplici proposte di conoscenza e di controllo in materia di spesa pubblica

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1 MARCELLO CRIVELLINI: LA DESCRIZIONE DEL DEBITO PUBBLICO ITALIANO NEL SUO SVILUPPO STORICO E L'INDICAZIONE DEGLI INTERVENTI NECESSARI PER RIDURLO. Documento preparato nel 1993 per il Gruppo Federalista Europeo della Camera dei Deputati, denominazione assunta dal gruppo radicale (Archivio Partito radicale). INDICE 1. Introduzione 2. Il Debito pubblico 3. I valori attuali 4. Conseguenze del Debito pubblico 5. La spirale deficit Debito: dimensione degli interventi necessari 6. Una proposta costituzionale per il contenimento del deficit 7. Due semplici proposte di conoscenza e di controllo in materia di spesa pubblica 8. Conclusioni Bibliografia 1. Introduzione Scopo di questo lavoro è descrivere sinteticamente il Debito pubblico italiano nelle dimensioni e negli aspetti principali. Nel cap. 2 si accenna brevemente all'evoluzione storica del Debito e lo si raffronta con quello degli altri paesi industrializzati. Il cap. 3 fornisce una rappresentazione quantitativa del Debito negli ultimi anni e collega la sua crescita alla natura e al valore del deficit annuale di bilancio. Il cap. 4 si sofferma brevemente sulle principali conseguenze del Debito, mentre nel cap. 5 si cerca di valutare l'ordine di grandezza degli interventi necessari per la diminuzione del Debito. Vengono infine riportate una proposta di modifica costituzionale (cap. 6) per bloccare i meccanismi che hanno reso tecnicamente possibili indebitamenti crescenti, e altre proposte (cap. 7) di merito e di metodo per il controllo e la conoscenza di settori di spesa. 2. Il Debito pubblico in Italia 1

2 Il Debito pubblico in Italia nasce ufficialmente nel 1861 con l'istituzione del Gran Libro del Debito Pubblico Italiano, avvenuta con legge 10 Luglio 1861, n.94. Per studiare la sua evoluzione, rapportarlo alle condizioni del paese e confrontarlo con quello degli altri paesi è necessario in primo luogo scegliere come misurarlo. Tre sono le scelte fondamentali: in lire correnti: questo modo non tiene conto dell'inflazione presente di anno in anno e delle altre condizioni economico finanziarie; in lire costanti: in questo caso è necessario assumere come riferimento un certo anno e comunque resta difficile il confronto con gli altri paesi; in percentuale sul PIL (Prodotto Interno Lordo): è questo il sistema normalmente adottato, anche se va tenuto ben presente che tale percentuale non dipende solo dall'evoluzione del Debito ma anche da quella del PIL. Normalmente quindi si misurerà il Debito pubblico come percentuale sul PIL, soprattutto per poter fare confronti nel tempo o con altre situazioni; sarà opportuno indicare anche l'ammontare in lire correnti quando si prendono in considerazione periodi brevi (pochi anni) o si vuole sottolineare il rapporto con i valori di bilancio (deficit o altro) di uno o più anni. Cenni storici Descrivere analiticamente la storia del Debito pubblico dalla sua nascita esula dagli scopi di questo lavoro; può essere utile invece darne qualche cenno in generale e schematizzare un po' più precisamente il periodo dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi. L'ammontare del Debito pubblico ha superato il PIL più di una volta dall'unità di Italia ad oggi. Il Debito pubblico crebbe sino a superare il PIL già nel 1881, raggiungendo il 120% nel 1887 e rimanendo al di sopra del PIL per più di un quarto di secolo. Dopo una lenta discesa crebbe negli anni successivi alla prima guerra mondiale (125% nel 1920). Dopo un' altra discesa il Debito pubblico superò il PIL negli anni della seconda guerra mondiale. Nel dopo guerra sono schematizzabili tre periodi: dal 1946 al 1967 circa: in tale periodo il valore del Debito pubblico in percentuale sul PIL si mantenne pressoché' costante (intorno al 30%); in questo periodo gli aumenti del deficit di bilancio furono più o meno compensati dall'aumento del reddito; dal 1968 al 1981/82: in tale periodo il contributo del deficit annuale si fa sempre più sentire e l'aumento del PIL non riesce a compensarlo; il valore del rapporto Debito/PIL cresce 2

3 sino a superare il 60%; dal 1981/82 ad oggi: in questo periodo, sotto il peso di deficit crescenti (nonostante la crescita del PIL e il modo nuovo di calcolo del PIL, che ne accresce il valore) la misura del Debito cresce rapidamente sino a superare il PIL e si porta per il 1992 a circa il 107%. Il confronto con gli altri paesi industrializzati Il confronto con i paesi maggiormente industrializzati vede l'italia in posizione anomala. Mentre il Debito degli altri paesi difficilmente supera il 50%, per l'italia è più del doppio. Nell'ambito europeo solo il Belgio e la Grecia hanno una situazione comparabile al nostro paese. Il valore medio del Debito dei paesi dell'europa dei dodici, negli ultimi dieci anni, oscilla tra il 50 e il 60%. Se è vero che il problema del Debito è presente e pressante in quasi tutti i maggiori paesi industrializzati, è anche vero che molti di essi hanno cominciato ad attuare politiche di rientro (vedi Gran Bretagna). Nella pagina seguente viene riportato l'andamento del Debito (in percentuale sul PIL) nei maggiori paesi industrializzati e una tabella con i valori numerici degli ultimi dieci anni (Fonte: Ocse). La media europea è del 60% circa, valore indicato come condizione da raggiungere nel Trattato di Maastricht Anni USA Giappone Germania Francia G.Bretagna media EUR

4 I valori attuali Il valore stimato del Debito pubblico a fine 1992 è di miliardi di lire (un milione seicentoquindicimila duecentosessantatre miliardi di lire) pari al 106,2 % del PIL. Per il 1993 è previsto un ulteriore innalzamento di tali valori: infatti per il 1993 Bilancio e Legge Finanziaria prevedono una quota di deficit di circa miliardi da finanziare con un ulteriore indebitamento. A fine 1993 il Debito pubblico varrà dunque poco meno di miliardi di lire. Se non si verificherà niente di veramente innovativo, per il 1994 verrà raggiunta la soglia dei 2 milioni di miliardi di Debito pubblico. Il grafico di Fig. 1 mostra l' andamento del Debito pubblico e del PIL negli ultimi dieci almi. La Fig. 2 mostra, nello stesso periodo, l'andamento del Debito in percentuale sul PIL. Come si può vedere il Debito pubblico tende a salire con una velocità maggiore del PIL. Quali sono le cause prime di questo fenomeno? Con riferimento all'ultimo decennio, sicuramente due: a) il deficit del Bilancio dello Stato, al netto degli interessi b) il peso degli interessi che occorre pagare ogni anno sul Debito. Per quanto riguarda la prima causa, il deficit di Bilancio è stato sempre presente in misura più o meno consistente; solo per il 1993, per la prima volta, in seguito all'insieme delle manovre economiche del Governo Amato, il Bilancio dello Stato in senso stretto (cioè senza contare il peso del Debito e dei relativi interessi) prevede un attivo di circa miliardi. Per quanto riguarda il peso degli interessi pagati sul Debito, va detto che essi crescono al crescere della dimensione del Debito in una sorta di reazione a catena. Per il 1993 è prevista «ma spesa per interessi di oltre miliardi: circa 6 volte, cioè, la spesa per la Difesa o più del doppio di quella per la Sanità. Anche con un attivo di Bilancio di miliardi lo Stato nel 1993 è costretto ad indebitarsi ulteriormente per oltre miliardi, aumentando così ancora il Debito pubblico ed andando ad aumentare per il 1994 la futura spesa per interessi. La situazione è schematizzata in Fig. 3 che riporta quello che si può definire lo Schema Istituzionale del Deficit In essa si è separato il Debito pubblico dal resto dei conti pubblici (Bilancio, Legge Finanziaria ed altri provvedimenti economici). Come si vede, il Bilancio a legislazione vigente presentato a Luglio prevedeva un deficit di circa miliardi. Provvedimenti economici vari e Legge Finanziaria l'hanno trasformato sino a creare un attivo di circa miliardi. 4

5 A questo si somma l'azione del Debito pubblico. Il Debito pubblico presenta due voci: 1) gli interessi, per circa miliardi 2) il rimborso dei titoli che scadono per miliardi (per un totale delle due voci di miliardi) Anche sostituendo i titoli in scadenza con titoli di nuova emissione, mancano all' appello ( ) = miliardi circa. Ciò significa che bisogna emettere, nel 1993, altri ulteriori nuovi titoli per tale somma (oltre che per i visti) che porteranno il Debito pubblico vicino a miliardi a fine La Fig. 4 sintetizza l'attuale reazione a catena. Sino a quando 1' attivo di Bilancio (al netto degli interessi) non uguaglierà gli interessi sul Debito, quest'ultimo continuerà a crescere sempre in valore nominale. 4. Conseguenze del Debito Molti economisti hanno cercato di definire e quantificare il complesso delle conseguenze sull'economia in termini di inflazione, disoccupazione o altro del Debito pubblico. Il problema è aperto come problema teorico generale. Sicuramente nel caso dell'italia, paese in cui il Debito pubblico supera il PIL, si possono fare le seguenti considerazioni: 1) le dimensioni del Debito fanno sì che ogni almo lo Stato sia costretto a reperire sul mercato (presso i risparmiatori, gli investitori, ecc... emettendo o rinnovando titoli) diverse centinaia di migliaia di miliardi, sottraendole ad altri investimenti produttivi; 2) per reperire una tale somma sul mercato, lo Stato è costretto ad offrire condizioni allettanti: anonimità dei titoli, privilegio fiscale ed alti interessi; in tal modo contribuisce a che i tassi siano elevati e ciò influisce sul costo del denaro, che non può scendere più di tanto rispetto ai titoli pubblici; 3) se, come è in Italia, gran parte del fabbisogno annuale (cioè del deficit) va a coprire il pagamento degli interessi e la restituzione dei titoli in scadenza, è chiaro che una parte rilevante delle risorse vengono impiegate nella remunerazione della rendita a discapito di altri investimenti possibili (pubblici e/o privati); un così alto Debito finisce, dunque, per alterare il normale impiego del risparmio. 5. La spirale deficit Debito: dimensione degli interventi necessari Si è visto come nel caso italiano specialmente nell'ultimo decennio il deficit annuale complessivo di Bilancio sia stato la componente principale nell'aumento del Debito. Il deficit di Bilancio può essere visto come la somma di due fattori: il deficit in senso stretto 5

6 della struttura dello Stato e il peso del Debito (cioè gli interessi, ovvero il cosiddetto Servizio del Debito). Gli sforzi (si fa per dire) dei Governi degli ultimi anni sono stati concentrati sul primo fattore. Solo con il Governo Amato però si è riusciti a trasformare il deficit del Bilancio in senso stretto (cioè al netto degli interessi) in un avanzo. Ma nel frattempo la componente interessi è cresciuta sino a miliardi per il Resta quindi la necessità di coprire un deficit complessivo di circa miliardi (il cosiddetto fabbisogno o meglio saldo netto da finanziare). In tutti questi anni, per non voler scontentare nessuno (maggioranze, opposizioni, gruppi economici, corporazioni, sindacati, ecc...) l' obbiettivo che i Governi si sono dati, e che non hanno mai rispettato, è stato l'azzeramento del deficit di Bilancio al netto degli interessi (cioè senza tener conto di cifre come quella di miliardi per il '93!). Un obbiettivo così 1ninimale ha comportato un continuo aumento del Debito sia in valore assoluto che in percentuale sul PIL. Ora, dopo il Trattato di Maastricht che fissa una soglia del rapporto Debito/PIL al 60%, dopo le turbolenze della situazione monetaria internazionale e alla luce del fatto che il Debito per le dimensioni raggiunte rischia di soffocare l'economia (sottraendo una quota sempre maggiore di risorse agli investimenti) è necessario porsi un obbiettivo proporzionato alla realtà. L'obbiettivo deve essere di fermare la crescita del Debito in valore assoluto e dunque diminuirlo in percentuale sul PIL. E' necessario ottenere l' azzeramento del deficit al lordo degli interessi, cioè realizzare un avanzo primario di Bilancio pari all' esborso per interessi. In tal modo, per effetto dell'inflazione e della crescita reale del PIL, il rapporto Debito/PIL può iniziare a scendere gradualmente verso i valori tipici degli altri paesi industrializzati. Un Governo che voglia porre seriamente fra le sue priorità il risanamento economico, deve predisporre strumenti idonei a raggiungere 1' azzeramento del saldo netto da finanziare (deficit complessivo) di Bilancio entro due anni. Il Documento di programmazione economico finanziaria, la Legge di Bilancio e la Legge Finanziaria per il 1994, che devono essere predisposte nei prossimi mesi, devono muoversi in questa direzione e in tali dimensioni. 6. Una proposta costituzionale per il contenimento del deficit Il Debito pubblico italiano, con la sua anomala dimensione, nasce principalmente da anni di politica consociativa, caratterizzata dalla mancanza di una divisione netta tra maggioranza e opposizione e quindi dalla necessità di "accontentare tutti". Tecnicamente un accumulo così rilevante di Debito è stato possibile aggirando l'articolo 81 della Costituzione, laddove si stabilisce che ad ogni spesa deve corrispondere una 6

7 adeguata entrata. In tutti questi anni si è ritenuto, invece, di poter spendere qualsiasi cifra assumendo come copertura valida l' accensione di debiti, senza limitazioni. Una proposta per impedire questa prassi, che porta solo alla bancarotta, è una modifica dell'articolo 81 nel senso di prevedere esplicitamente un limite alla possibile accensione di debiti. Nell'Appendice [testo n. 5551] è riportata una proposta di legge costituzionale presentata nell'ottobre 1986, che lega l'eventuale accensione di prestiti all' ammontare delle entrate vere (entrate finali), cioè quelle per imposte, tasse, ecc... La quota dei debiti possibili in un anno non può superare, in tale proposta, il dieci per cento delle entrate finali. Questa proposta, come si può vedere nella Relazione alla legge riportata in Appendice, parte dall'analisi storica dei deficit e del Debito in Italia e tiene conto anche di esperienze in tal senso di altri paesi, ad esempio gli Stati Uniti. In quel paese infatti da alcuni anni è stato approntato un meccanismo per cui se il deficit supera certi valori scattano tagli automatici secondo preordinate priorità (legge Gramm Rudman). La proposta di modifica costituzionale vuole essere un vincolo, un metodo al quale Governo e Parlamento devono attenersi. 7. Due semplici proposte di conoscenza e controllo in materia di spesa pubblica La prima proposta riguarda la struttura, le dimensioni ed il merito del Bilancio dello Stato. Attualmente il Bilancio è composto da poco meno di capitoli che si sono storicamente aggiunti l'uno all'altro, formando una sorta di grande agglomerato informe. In esso sono tradotte in cifre tutte le leggi vigenti dello Stato dall'unità di Italia ad oggi. Mai nessun Governo si è soffermato a verificare voce per voce, capitolo per capitolo in maniera sistematica il Bilancio. Rivisitare e controllare capitolo per capitolo tutto il Bilancio dello Stato significa non solo eliminare una serie di spese che ogni anno si riproducono per forza di inerzia, una serie di "nicchie" di piccoli e grandi sprechi, ma significa anche sottoporre a controllo l'utilità di decisioni assunte uno o cento anni fa. E' un lavoro che costa poco e rende moltissimo. Avrebbe anche un positivo effetto indotto di efficienza su tutte le altre amministrazioni, anche periferiche, dello Stato. La seconda proposta è mirata ad avere strumenti di conoscenza in singoli settori di particolare interesse (ad esempio le ricostruzioni del dopo terremoto, o qualche aspetto 7

8 della sanità, o qualche altro settore grande o piccolo). Essa consiste nell'utilizzare dei Commissari Straordinari che abbiano le seguenti caratteristiche: potere assoluto di accesso a qualsiasi dato e documento potere nullo di decisione nella gestione. Il concetto sta nel separare nettamente la conoscenza e il controllo dalla gestione. Il Commissario è dunque una strumento di conoscenza, il cui unico scopo è quello di rappresentare una situazione nei suoi termini reali. La figura del Commissario Straordinario è prevista dalla Legge sulla Presidenza del Consiglio. Il Presidente del Consiglio può nominare per un tempo e per un obbiettivo definiti un Commissario Straordinario. E' dunque uno strumento a termine e finalizzato. Sin'ora non mi risulta sia stato utilizzato, con queste caratteristiche. In situazioni e settori di particolare interesse può essere uno strumento semplice, utile per le decisioni da assumere e soprattutto a bassissimo costo. 8. Conclusioni Il Debito pubblico ha raggiunto livelli ormai pericolosi per l'economia del paese, che rischia di essere schiacciato da un tale peso. La situazione dell'italia è diversa quantitativamente da quasi tutti gli altri paesi industrializzati. L'aver rinviato per troppo tempo il problema costringe ora ad interventi proporzionati alla dimensione del Debito. Già nel 1985 i radicali avevano indicato, soli, la necessità di un governo del Debito, per non essere governati dal Debito. Ora, con i valori e il costo raggiunti, compito di un Governo che voglia avviare il risanamento reale della situazione economico finanziaria è quello di prevedere un piano che in due anni fermi la crescita nominale del Debito pubblico, ottenendone la graduale diminuzione in percentuale sul PIL. Ciò significa ottenere il pareggio del Bilancio al lordo degli interessi. E' questo l'ordine di grandezza delle manovre economiche necessarie in tempi politici (ad esempio due anni) per il risanamento. BIBLIOGRAFIA "Il debito pubblico in Italia" Relazione del Direttore Generale alla Commissione Parlamentare di Vigilanza Ministero del Tesoro, Direzione generale del Debito pubblico Roma,

9 "L'indebitamento pubblico in Italia" Camera dei Deputati Roma, 1985 "Debito pubblico e fabbisogno. Evoluzione e politiche di rientro" Documentazioni e ricerche, n.43 Camera dei Deputati, Servizio Studi Roma, Ottobre 1992 "Relazione di minoranza alla Legge Finanziaria e al Bilancio dello Stato 1986" M. Crivellini Camera dei Deputati, IX Legisl., atto n.3335 Aquinquies Roma, 1985 [testo n.4751] "Proposta di legge costituzionale" M. Crivellini Camera dei Deputati, IX Legisl., atto n Roma, Ottobre 1986 [testo n. 5551] "Relazione previsionale e programmatica" Ministero del Bilancio 1992 "Conti pubblici e congiuntura economica" Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato Roma, Luglio