Riforma economica: Relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali

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1 Riforma economica: Relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali Presentata dalla Commissione a seguito delle conclusioni del Consiglio europeo di Cardiff

2 1 INDICE I. INTRODUZIONE Integrazione economica ed unione monetaria Obiettivo e strumenti della riforma economica II. VERSO MERCATI INTEGRATI ED EFFICACI A. Indicatori dell'integrazione economica B. Impatto dell'integrazione sul rendimento dei mercati III. QUADRO NORMATIVO DEL MERCATO UNICO A. Qualità del contesto normativo B. Eliminazione degli ostacoli al commercio di beni C. Migliorare il funzionamento del settore dei servizi D. Concorrenza e liberalizzazione nei settori chiave E. Imposizione IV. CONCLUSIONI ALLEGATI

3 2 I. INTRODUZIONE La presente relazione fa seguito all'invito formulato dal Consiglio europeo di Cardiff a rafforzare i grandi orientamenti di politica economica e a svilupparli come strumento efficace di cooperazione in materia di politica economica. In quest'ottica, il Consiglio ha convenuto che gli Stati membri e la Commissione elaborino relazioni annuali, nell'ambito delle rispettive sfere di competenza, sui mercati dei prodotti e dei capitali. Il Consiglio europeo ha altresì convenuto che, sulla base di tali relazioni, la Commissione elabori una relazione ulteriore su aspetti e politiche strutturali, da sottoporre all'esame di Ecofin e di altre formazioni del Consiglio. Questa nuova procedura mira a garantire che, nella preparazione e nell'esame dei grandi orientamenti di politica economica, il Consiglio Ecofin disponga di un quadro integrato degli aspetti macroeconomici, del mercato del lavoro e di altre componenti strutturali. Il processo di Cardiff viene così a completare il patto di stabilità e di crescita e il controllo multilaterale dei piani di azione nazionali in materia di occupazione nell'ambito della strategia europea sull'occupazione approvati dal Consiglio europeo di Lussemburgo. Tale iniziativa rafforzerà ed accelererà le riforme necessarie a livello nazionale e comunitario per consentire al mercato unico e all'unione economica e monetaria di funzionare in modo ottimale. L'impegno di Ecofin di controllare regolarmente i progressi ottenuti nel campo della riforma economica stimolerà gli Stati membri ad intensificare gli sforzi verso un'economia europea meglio integrata e più efficace, fornendo inoltre un quadro coordinato per le iniziative di altri Consigli. La riforma economica non è di per sé stessa un fine: essa mira alla crescita ed alla stabilità e, soprattutto, a creare posti di lavoro per i cittadini europei grazie al miglioramento delle politiche dal lato dell'offerta. Sane politiche fiscali si sono tradotte nell'avvento dell'euro e dell'unione monetaria. Peraltro, per garantire la sostenibilità dell'unione economica e monetaria, l'andamento economico va migliorato a livello tanto nazionale quanto comunitario. Il mercato unico rappresenta il pilastro fondamentale dell'unione economica. Il miglioramento del funzionamento del mercato unico e mercati nazionali più efficaci e flessibili costituiscono quindi le due componenti chiave delle riforme economiche essenziali per il successo dell'uem. Per contro, le riforme economiche, combinate al potenziale offerto dalle nuove tecnologie e dalle reti transeuropee, offrono l'opportunità di creare un'economia dinamica, di alte prestazioni e basata sulle conoscenze, di cui potranno beneficiare tutte le regioni della Comunità e tutti gli strati della società 1. In questo modo il mercato unico contribuisce all'obiettivo generale di coesione socioeconomica. La presente relazione è selettiva, in quanto identifica i settori prioritari che necessitano di un'azione immediata per porre rimedio alle attuali lacune. Sebbene gli Stati membri abbiano concesso più spazio alle politiche dell'innovazione, della vendita al dettaglio e delle piccole imprese, la Commissione ha tenuto conto delle relazioni nazionali che si riferiscono in particolare agli aspetti che influiscono sul mercato unico. Vengono trattati anche aspetti riguardanti normative e politiche nazionali (e il loro impatto sul funzionamento dei mercati nazionali), quantunque questi siano esaminati ampiamente nelle relazioni nazionali. Integrazione economia ed unione monetaria 1 Cfr. la sesta relazione periodica (di prossima uscita) sulla situazione socioeconomica e sullo sviluppo delle regioni della Comunità.

4 Il mercato unico si è già rivelato uno stimolo per modifiche strutturali e riforme economiche. Con l'avvento dell'uem, la flessibilità e l'efficacia dei mercati hanno assunto una nuova dimensione. Negli anni a venire, le riforme economiche avranno un ruolo essenziale nel trarre vantaggi che non sarebbero possibili senza una valuta unica, e a sua volta il mercato unico rivestirà un ruolo chiave nella promozione delle riforme economiche. In particolare, queste ultime dovrebbero: rafforzare la flessibilità dei mercati e ridurre l'impatto degli shock asimmetrici. Con l'uem, non è più possibile ricorrere ai riallineamenti dei tassi di cambio per far fronte alle conseguenze degli shock asimmetrici. In questo nuovo contesto, il mercato unico diventa uno strumento politico estremamente utile per stimolare la riforma economica. In primo luogo esso rende i mercati più efficaci e flessibili e dovrebbe consentire agli adeguamenti di aver luogo attraverso i prezzi invece che attraverso tagli della produzione e riduzione dei posti di lavoro. In secondo luogo, l'integrazione economica e la riforma strutturale dovrebbero incoraggiare il commercio intra-industriale, aumentando la diversificazione delle economie europee e rendendole più resistenti agli shock asimmetrici. facilitare l'integrazione dei mercati finanziari, grazie alla mobilità dei capitali nell'ambito dell'uem. Nell'Unione già esiste un alto grado di mobilità dei capitali. Permangono peraltro divergenze notevoli nei differenziali tra tassi d'interesse e tra rendimenti del capitale netto, il che lascia ampio spazio a guadagni-efficienza per un'ulteriore integrazione. L'eliminazione dei rischi dei tassi di cambio fornisce le condizioni ideali per l'integrazione dei mercati finanziari al fine di attutire le perturbazioni sui sistemi finanziari locali. La riforma economica e un'ulteriore integrazione miglioreranno in tutta Europa il rendimento dei mercati finanziari. Obiettivo e strumenti della riforma economica Per una maggiore crescita e occupazione, occorre migliorare l'efficacia dell'economia europea, rendendo più flessibili i mercati e migliorando il rendimento dei settori manifatturiero e dei servizi. A tal fine, occorre migliorare il quadro normativo in cui operano le società, sviluppare un'economia europea di carattere più imprenditoriale, con mercati dei capitali più efficaci e minori barriere all'accesso ai/uscita dai mercati, aprire i mercati protetti alla concorrenza garantendo un ragionevole accesso ai servizi di interesse generale ed eliminare i comportamenti anticoncorrenziali da parte delle imprese o del settore pubblico. Nel perseguire tali obiettivi, vanno integrati globalmente gli interessi dei consumatori, la tutela ambientale e la coesione sociale, come stabilito dal trattato. Sarà fondamentale raggiungere il giusto equilibrio tra questi vari obiettivi politici, anche se talvolta occorre operare scelte politiche difficili. Come raggiungere tale obiettivo? Il quadro economico e normativo per la maggior parte delle imprese (in particolare le PMI) si basa in gran parte su normative strettamente nazionali che variano notevolmente a seconda delle abitudini, tradizioni, storia e idee nazionali. Peraltro, il mercato unico esercita un impatto sulle autorità nazionali e contribuisce quindi in due modi significativi al processo della riforma economica. In primo luogo, aumentando l'apertura e l'integrazione dei mercati, il mercato unico facilita i contatti tra le varie strutture economiche nazionali. In secondo luogo, il processo avviato a Cardiff avrà le sue ripercussioni sulle politiche economiche 3

5 nazionali grazie ai grandi orientamenti di politica economica. L'obiettivo non è quello di sopprimere le normative nazionali, bensì di migliorarne l'efficacia economica. Il processo avviato a Cardiff richiede uno sforzo coordinato di riforma economica a livello tanto dell'ue quanto nazionale, il che comporta un monitoraggio rigoroso del rendimento economico dei mercati nazionali e del mercato unico. In passato, il quadro di valutazione ha fornito informazioni sull'attuazione della legislazione del mercato unico. Al fine di ottenere il massimo di vantaggi economici in termini di crescita e di creazione di posti di lavoro, occorre sorvegliare l'andamento economico per garantire un'assegnazione ottimale delle risorse e l'efficacia economica. Particolare attenzione andrebbe attribuita al ruolo delle autorità pubbliche; da esse emanano la legislazione e la normativa che hanno un impatto diretto sulle condizioni di mercato in cui operano imprese e consumatori e, di conseguenza su tutta l'efficacia del mercato. L'UEM richiede un attento monitoraggio economico dell'andamento dei mercati europei affinché i contesti legislativi e normativi siano conformi a determinati standard comuni necessari per raggiungere alti livelli di occupazione, una crescita economica sostenibile e una competitività internazionale. Gli Stati membri hanno anche menzionato nelle loro relazioni nazionali i campi di azione seguenti, di particolare importanza in questo contesto: (1) Qualità del quadro normativo: Il mercato unico rimane uno strumento chiave per la riforma economica a livello dell'ue. (2) Mercati in grado di reagire e flessibili permetteranno all'economia europea di trarre i migliori vantaggi. Vanno peraltro eliminate le barriere che ostacolano tuttora gli scambi di beni. (3) Occorre inoltre migliorare ulteriormente il rendimento del settore dei servizi. (4) L'eliminazione dei comportanti anticoncorrenziali da parte delle imprese e del settore pubblico è essenziale per migliorare l'andamento economico e per adeguarsi agli shock economici; norme rigorose e costi superflui, ad esempio nel settore dei servizi pubblici o in quello degli appalti pubblici, rendono necessario il proseguimento degli sforzi per stimolare l'efficienza economica. (5) Per il futuro della riforma dell'economia europea è indispensabile una struttura fiscale più coerente. Il ruolo della politica fiscale nella promozione dell'occupazione in un contesto di maggiore mobilità dei capitali renderà sempre più pressante la necessità di una riforma fiscale nell'unione. Di fronte alla minaccia costituita da una concorrenza fiscale nociva, sono già stati fatti progressi politici. Questi campi d'azione sono illustrati in dettagli nel capitolo III. 4 II. VERSO MERCATI INTEGRATI ED EFFICACI Una maggiore integrazione economica è una condizione preliminare essenziale per il miglioramento del funzionamento dei mercati dei beni, dei servizi e dei fattori. La presente sezione illustra i progressi ottenuti verso l'integrazione dei mercati e fornisce una serie di indicazioni sul livello di efficacia dei mercati, sebbene tale livello sia difficile da valutare (nelle relazioni future verrà attribuita un'importanza particolare a tale aspetto).

6 5 A. Indicatori dell'integrazione economica Commercio di prodotti industriali Sin dal 1993 gli scambi tra Stati membri sono aumentati quasi ogni anno. Nel 1997 il commercio intra-ue di prodotti industriali era stimato al 31,5% del PIL (contro il 26,5% del 1993). Peraltro la maggior parte di tale aumento è intervenuta tra il 1993 e il 1995, probabilmente sotto lo stimolo del programma 1985 relativo al mercato unico: tra il 1995 e il 1997, il tasso annuo di crescita del commercio intracomunitario è sceso rispetto al periodo precedente (figura I). FIGURA I: IMPORTANZA DEGLI SCAMBI INTRA-UE DI BENI RISPETTO AL PIL ( ) Belgio-Lussemburgo 85,0% 80,9% 82,0% 86,0% 89,7% 93,8% 86,5% Danimarca 36,5% 33,7% 35,7% 38,7% 37,8% 40,0% 37,2% Germania 26,7% 22,2% 23,0% 24,2% 24,5% 25,6% 24,4% Grecia 22,9% 20,4% 20,2% 21,6% 18,5% 17,9% 20,1% Spagna 18,7% 19,2% 22,7% 25,8% 27,0% 27,3% 23,6% Francia 25,7% 21,7% 23,6% 25,2% 25,3% 26,8% 24,8% Irlanda 72,7% 72,6% 77,5% 83,5% 81,1% 79,8% 78,4% Italia 18,7% 18,8% 20,9% 23,8% 22,0% 22,4% 21,1% Paesi Bassi 66,5% 60,7% 64,6% 70,3% 70,9% 74,1% 68,2% Austria 36,4% 32,8% 34,1% 38,1% 38,6% 40,8% 37,0% Portogallo 41,3% 37,0% 40,3% 42,1% 45,0% 45,4% 42,0% Finlandia 26,4% 28,1% 30,2% 33,7% 34,1% 35,1% 31,7% Svezia 26,7% 30,2% 33,3% 40,0% 37,5% 39,5% 34,7% Regno Unito 22,3% 22,9% 24,0% 26,4% 26,6% 24,6% 24,5% Grandi Stati membri* 23,4% 21,3% 22,9% 24,9% 24,8% 25,2% 23,8% Piccoli Stati membri** 49,1% 47,7% 50,1% 54,4% 54,3% 56,3% 52,2% EU 15 28,4% 26,5% 28,3% 30,9% 30,8% 31,5% 29,5% Fonte: Eurostat e servizi della Commissione * Germania, Francia, Italia, RU e Spagna (in base alla media del PIL 92-97) ** Tutti gli altri Stati membri A partire dal 1993 per la raccolta dei dati sul commercio UE si è utilizzata una metodologia riveduta, il che spiega l'interruzione delle serie storiche tra il 1992 e il 1993 L'integrazione dei mercati può modificare i modelli di scambio, aumentando gli scambi interindustriali, nel qual caso gli Stati membri si specializzano ulteriormente nei settori di maggiore efficacia relativa, e/o gli scambi intra-industriali, ovvero essi aumentano gli scambi di prodotti analoghi, senza flussi predominanti in una direzione o l'altra. A partire dal 1970, si osserva una netta tendenza alla progressione degli scambi intra-industriali nella maggior parte degli Stati membri (figura A.1). Il fenomeno è particolarmente marcato nelle regioni tradizionalmente meno sviluppate sul piano economico (Portogallo, Spagna e Irlanda, anche se, in quest'ultimo paese, il commercio intra-industriale è diminuito in qualche modo a decorrere dall'inizio degli anni '80), in precedenza specializzate in attività a basso valore aggiunto. Per contro, in Grecia, la struttura degli scambi differisce nettamente, a motivo della sua struttura industriale notevolmente diversa. La tendenza generale rispecchia probabilmente la sostanziale ristrutturazione dell'industria nazionale e indica una convergenza regolare delle strutture industriali nazionali, evoluzione che rappresenta un importante sviluppo nel contesto del buon funzionamento dell'unione monetaria. In base alle analisi qualitative illustrate nel capitolo III, si può presumere che esistano ancora possibilità di aumento degli scambi intracomunitari di beni. L'eliminazione delle barriere

7 restanti e il miglioramento dell'attuazione della legislazione relativa al mercato unico dovrebbe aumentare l'integrazione e migliorare il rendimento dei mercati. Servizi: prestazioni o stabilimento transfrontalieri Nel settore dei servizi è molto più difficile valutare l'intensità della concorrenza transfrontaliera. I dati statistici disponibili non consentono di trarre conclusioni significative, ma non esistono indicazioni, per il momento, che l'integrazione sia stata rafforzata dal commercio transfrontaliero dei servizi (figura A.2). Il commercio avviene per lo più mediante lo stabilimento di una presenza fisica e materiale in un altro Stato membro, come dimostra la progressione degli investimenti diretti all'estero nel settore dei servizi a partire dal 1992 (figura A.3).Si registrano peraltro indici di una maggiore integrazione nei servizi, in quanto la quota dei servizi nei flussi di investimenti diretti all'estero (IDE) intra-ue è aumentata notevolmente, dal 64,5% nel 1993 al 71,3% nel I servizi finanziari hanno costituito un settore destinatario tradizionale per gli IDE, ma la loro quota relativa sul totale degli IDE è in regressione, mentre nuovi settori (ad esempio i servizi alle imprese e il commercio al dettaglio) fanno registrare notevoli aumenti degli IDE intra-ue. Movimenti di capitali e investimenti diretti all'estero (IDE) La prestazione transfrontaliera di servizi finanziari, la libera circolazione dei capitali e la moneta unica sono i tre pilastri dell'integrazione dei mercati dei capitali. Vari indicatori dimostrano l'emergenza progressiva, nell'unione europea, di un mercato dei capitali integrato. La diminuzione della correlazione tra risparmio interno e investimenti può essere indice di progresso. Nel 1997, la relazione tra gli investimenti interni e il risparmio interno è stata più debole che nel Tale evoluzione è coerente con la maggiore integrazione dei mercati dei capitali nell'unione europea (figura A.4). Un importante elemento dei movimenti di capitale, ovvero l'ide transfrontaliero, è anch'esso un indicatore significativo dell'integrazione dei mercati, in quanto le imprese possono rifornire i mercati stranieri non solo tramite il commercio, ma anche impiantando la propria produzione in tali mercati. Da certi dati si evince chiaramente che i flussi di IDE hanno fatto registrare una progressione più accentuata di altre transazioni comparabili (figura A.5). Malgrado le fluttuazioni, i flussi di IDE intracomunitari sono aumentati notevolmente in cifre assolute, ma non troppo come percentuale del PIL. La dimensione di uno Stato membro tende a determinare il volume dei flussi di IDE. Alcuni Stati membri di piccole dimensioni con mercati nazionali proporzionalmente più limitati (paesi Benelux, Irlanda) sembrano servire sempre di più come luoghi di insediamento dei siti di produzione a partire dai quali i prodotti sono successivamente distribuiti in tutta Europa, in quanto gli IDE intracomunitari rappresentano oltre il 3% del loro PIL (figura A.6). I paesi del Benelux assorbono circa il 30% del totale degli IDE intracomunitari. Libera circolazione della manodopera 2 Con l'avvento dell'euro, sarà prevedibilmente attribuita una maggiore importanza ai flussi di manodopera intracomunitari, in particolare in settori in cui l'offerta di manodopera è relativamente rigida. Il livello di migrazione transfrontaliera è basso, sebbene in progressivo aumento, come indicato dalle percentuali di stranieri nella manodopera comunitaria (figura 6 2 La presente relazione si limita ad una discussione della libera circolazione di manodopera. Le discussioni sugli aspetti strutturali del mercato del lavoro figureranno nella prossima relazione della Commissione su aspetti e politiche strutturali.

8 A.7). Il fenomeno può attribuirsi a vari fattori: barriere culturali e linguistiche, situazioni sempre più simili tra Stati membri per quanto riguarda il mercato dell'occupazione, barriere regolamentari reali o avvertite (ad esempio, riconoscimento delle qualifiche professionali (figura A.8), accesso all'occupazione nel settore pubblico, sicurezza sociale e sistema fiscale). Tali fattori spiegano la relativamente esigua mobilità della manodopera su lunghe distanze nell'unione europea rispetto a quella degli USA. Alcuni dati indicano che alcuni forti fattori di stimolo o di spinta (ad esempio, carenze di qualifiche/alto livello di disoccupazione) possono influire sulla mobilità. Sono state avviate varie iniziative per diminuire le barriere alla mobilità della manodopera, in particolare i costi di ricerca di un'occupazione, e per garantire un miglioramento delle informazioni sulle offerte di lavoro. Tra queste si possono citare il piano di azione della Commissione per la libera circolazione dei lavoratori 3, la rete EURES e l'iniziativa Cittadini d'europa (ora denominata Dialogo con i cittadini e le imprese ) che hanno già cominciato a fornire informazioni qualitative sugli ostacoli che intralciano ancora la mobilità, e che saranno di grande utilità per le prossime relazioni. B. Impatto dell'integrazione sul rendimento dei mercati E' difficile misurare la portata dell'impatto positivo della maggiore integrazione dei mercati sul loro rendimento ed efficacia. 4 La convergenza e la riduzione dei prezzi su taluni mercati direttamente interessati dal mercato unico, nonché il livello di ristrutturazione delle varie branche industriali attraverso fusioni ed acquisizioni sono i soli indicatori che possono fornire (indirettamente) un'idea di tale impatto. Convergenza e riduzione dei prezzi Di massima, scarti di prezzo meno importanti possono essere attribuiti, almeno in parte, all'aumento della concorrenza, il che dovrebbe a sua volta migliorare il rendimento dei mercati. L'eliminazione degli ostacoli geografici agli scambi dovrebbe minare il potere di mercato e ridurre quindi le possibilità di praticare una discriminazione di prezzo tra i vari mercati dell'unione europea. In assenza di un nuovo comportamento collusivo, l'aumento dell'integrazione dovrebbe quindi tradursi in genere in una concorrenza in materia di prezzi più attiva e diretta. La convergenza dei prezzi è, tuttavia, un indicatore molto approssimativo dell'integrazione e del rendimento dei mercati. La norma Mercato unico, prezzo unico è soggetta a numerosi adeguamenti, a motivo, tra l'altro, delle disparità in materia di imposte indirette, fluttuazioni dei tassi di cambio, preferenze nazionali per taluni prodotti, divergenze nella struttura del commercio al dettaglio e del commercio all'ingrosso, costi di trasporto. L'UEM dovrebbe comportare una maggiore convergenza dei prezzi grazie ad una maggiore trasparenza nel raffronto dei prezzi. Ciò nonostante i prezzi al consumo possono variare in una certa misura anche in economie totalmente integrate. La persistenza di scarti di prezzo (al netto delle imposte) rilevanti su mercati nazionali di lunga data può essere un utile strumento di sorveglianza, in particolare nei mercati di prodotti di alto valore/piccolo volume. La forcella degli scarti di prezzo nell'insieme dell'unione europea a livello dei consumi finali è molto più stretta che nel 1985 (figura II), mentre è rimasta stabile tra il 1993 e il 1997 (circa 7 3 COM (1997) 586 def del 12 novembre Presentato nel quadro della Strategia europea dell'occupazione. 4 Le relazioni successive dovranno definire misure più dirette e affidabili.

9 il 16% 5 ). Ciò si spiega in parte con una maggiore dispersione dei prezzi al livello dei consumi delle amministrazioni pubbliche e degli investimenti di capitali, che sembra essere il risultato della persistenza di un tasso debole di penetrazione delle importazioni nel settore degli appalti pubblici. Si osservano livelli di prezzo relativamente elevati in Svezia, Danimarca (principalmente per i beni di consumo) e Germania (consumi finali delle amministrazioni pubbliche e costruzioni), mentre i livelli di prezzo negli Stati membri meridionali dell'unione europea e nel Regno Unito sono in genere relativamente poco elevati. Si è pensato che l'aumento della concorrenza dovesse tradursi in una diminuzione e in una convergenza dei prezzi, in quanto i guadagni di efficienza avrebbero dovuto riversarsi sui consumatori sotto forma di una riduzione dei prezzi (o di una maggiore diversità dei prodotti). 8 FIGURA II: EVOLUZIONE NEL TEMPO DELLA DISPERSIONE DEI PREZZI UE (COEFFICIENTE DI VARIAZIONE) Consumi finali privati 21,9% 15,9% 15,9% Consumi finali delle amministrazioni pubbliche 25,4% 25,9% 27,2% Investimenti fissi lordi 12,8% 14,5% 13,5% Costruzioni 19,2% 23,6% 22,0% Macchinari ed impianti 9,1% 6,7% 7,7% Prodotto interno lordo 20,1% 16,2% 16,3% Fonte: Eurostat/OCSE Non ponderato, incluse imposte sui consumi e sul valore aggiunto Nelle prossime relazioni la Commissione rivolgerà particolare attenzione a tali sviluppi. Attualmente in alcuni settori si rileva che l'arrivo di nuovi concorrenti e l'abolizione di normative troppo restrittive hanno accentuato le pressioni sui margini di prezzo-costo, di modo che le riduzioni dei costi si riflettono sui consumatori e sugli utenti a valle. Ciò è vero in particolare nel settore dei servizi, come testimonia la rilevante diminuzione delle tariffe di telecomunicazione e di quelle dei trasporti aerei su rotte con più vettori (figura A.9). Ristrutturazione industriale Sebbene indubbiamente influenzate dalle tendenze di globalizzazione, le modifiche strutturali dei mercati rispecchiate dalle operazioni di fusione e di acquisizione possono anch'esse indicare evoluzioni nel rendimento dei mercati. Dopo un relativo ristagno tra il 1991 e il 1994, nel 1994 le attività di fusione sono riprese per raggiungere un nuovo livello massimo nel 1997 con 7065 fusioni ed acquisizioni interessanti imprese UE (figura A.10). Tale periodo è stato caratterizzato da un aumento delle fusioni transfrontaliere, concernenti in particolare imprese non UE, che hanno rappresentato il 47% del totale nel periodo (34% nel periodo ) e da una flessione delle fusioni puramente nazionali. Le imprese olandesi, svedesi e britanniche sono state relativamente le più attive nelle attività di 5 Tali risultati vanno valutati rispetto a valori di riferimento, in quanto anche su mercati perfettamente integrati continueranno ad esistere scarti di prezzo da un luogo all'altro. Da un raffronto si è osservato che in media il grado di dispersione dei prezzi nell'unione europea è superiore del 40% a quello degli Stati Uniti. Per una sottoserie di prodotti di consumo corrente nei negozi di alimentari, il grado di dispersione dei prezzi nell'unione europea si è rivelato di oltre due volte superiore a quello osservato negli Stati Uniti.

10 fusione e di acquisizione, mentre notevolmente meno attive sono state le imprese della Grecia, della Spagna, dell'italia, del Portogallo e della Germania (figura A.11). La ristrutturazione del settore dei servizi (in particolare commercio all'ingrosso, commercio al dettaglio e servizi bancari) è attualmente tanto intensa quanto nel settore industriale. Il settore bancario, fortemente interessato dall'avvento dell'uem, è un eccellente esempio delle tendenze recenti e comuni osservate in materia di fusioni e di acquisizioni; minor numero di operazioni, ma di maggiore portata, predominanza, anche se in declino, di operazioni di dimensione nazionale, aumento di operazioni che interessano imprese non UE e netta tendenza all'integrazione orizzontale, con fusioni ed acquisizioni che riguardano istituti bancari e fornitori di servizi finanziari diversi dalle banche (figura A.12). E' tuttavia difficile determinare fino a che punto tali concentrazioni migliorano il rendimento dei mercati tramite la ristrutturazione e la razionalizzazione industriali. 9 III. QUADRO NORMATIVO DEL MERCATO UNICO Per rafforzare la capacità del mercato unico di agire come ammortizzatore, il quadro normativo che disciplina i mercati dei prodotti e dei capitali deve avere obiettivi chiaramente definiti, e occorrerà controllare regolarmente la sua efficacia nel raggiungere tali obiettivi. Le norme dovrebbero produrre vantaggi che ne giustifichino i costi, essere chiare, semplici e pratiche per gli utenti ed essere applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri, in modo da favorire l'integrazione e da ridurre al minimo le distorsioni del mercato. Gli aspetti principali del quadro legislativo del mercato unico verranno esaminati nelle pagine seguenti sotto una duplice prospettiva: la loro efficacia e le possibilità di una loro ulteriore riforma. A. Qualità del contesto normativo Il contesto normativo dell'unione europea consiste nella legislazione comunitaria e nelle legislazioni nazionali. Sebbene siano stati intrapresi notevoli sforzi per ridurre la produzione legislativa a livello comunitario (cfr. la relazione Legiferare meglio 6 ), ciò non si può dire per gli Stati membri. Un'indagine recentemente condotta presso le imprese 7 ha dimostrato che il maggiore ostacolo riscontrato dalle imprese nel mercato unico è ritenuto derivare dalla volontà persistente degli Stati membri di mantenere un quadro di riferimento nazionale o regionale per la legislazione relativa ai prodotti. L'applicazione della direttiva n 98/34 (che consolida la procedura prevista dalla direttiva n. 83/189) 8 ha dimostrato che il livello delle norme nazionali non mostra segni di diminuzione. Benché tale fenomeno possa in parte rispecchiare le lacune esistenti a livello comunitario (come nel settore dei prodotti di costruzione) oppure le pressioni per un miglioramento della qualità dei prodotti nazionali (come nel settore dei generi alimentari), le norme nazionali superano di gran lunga, in numero, volume e complessità, le misure adottate a livello comunitario. Gli Stati membri devono elaborare programmi coerenti e trasparenti affinché la normativa nazionale sia favorevole ad un contesto competitivo sul mercato in questione e interamente compatibile con le politiche commerciali e concorrenziali dell'unione, tutelando nel contempo in modo adeguato l'interesse generale. Gli Stati 6 Legiferare meglio 1998: Una responsabilità comune, COM (1998) 715 def. 7 Come parte del quadro di valutazione del mercato unico, SEC (1998) 1889 Ottobre 8 Ai sensi della direttiva n. 98/34 (ex direttiva n. 83/189), la Commissione e gli Stati membri dispongono di un periodo minimo di tre mesi per formulare osservazioni o sollevare obiezioni. L'obiettivo è quello di garantire che il testo definitivo sia coerente con gli obblighi imposti dal mercato unico.

11 membri devono altresì perfezionare meccanismi atti a valutare l'impatto delle normative nazionali sul mercato unico per poter prevedere eventuali ostacoli alla sua integrazione. La maggior parte delle norme comunitarie va recepita nella legislazione nazionale. Benché gli Stati membri che per primi procedono al loro recepimento possano trarre vantaggi prima delle altre economie concorrenti nell'unione 9, l'apertura e la liberalizzazione dei mercati possono offrire i loro vantaggi ottimali soltanto se tutta la legislazione comunitaria è interamente e veramente applicata nel complesso degli Stati membri. Una condizione necessaria, ma non sufficiente, sarebbe quella di recepire a tempo debito nella legislazione nazionale tutte le direttive. Nonostante i progressi notevoli realizzati nel quadro del piano d'azione per il mercato unico 10, la percentuale di direttive da recepire in almeno uno Stato membro (fattore di frammentazione) resta anormalmente elevata (13,9%). 11 Tutti gli Stati membri, in particolare quelli che in base alla tabella di cui sopra hanno realizzato meno progressi, debbono impegnarsi ad ovviare a tale lacuna, ad esempio facendo un uso migliore dei calendari di recepimento nella pianificazione delle loro procedure nazionali, anche dopo la scadenza del piano d'azione. Un'attuazione uniforme delle norme del mercato unico è anche essenziale per ottenere la fiducia degli operatori economici. Lo zelo eccessivo delle autorità pubbliche nell'applicazione delle norme nazionali e la loro scarsa conoscenza delle norme applicabili rappresentano le due principali fonti di ostacolo e formano oggetto di numerosi reclami. Il numero sempre maggiore di procedure d'infrazione avviate dalla Commissione, e relative all'inosservanza dell'obbligo di applicare le norme del mercato unico, confermano una tale sensazione 12. Le imprese inoltre considerano l'assenza di meccanismi efficaci di risoluzione dei problemi come un freno alle attività transfrontaliere: due terzi delle imprese (67%) che hanno incontrato un ostacolo nel mercato unico non hanno preso alcuna iniziativa per superarlo 13. Gli Stati membri debbono garantire l'esistenza di strumenti amministrativi e giudiziari che consentano l'attuazione corretta delle norme del mercato unico, incluse autorità responsabili della sorveglianza del mercato e dell'attuazione della normativa con personale sufficiente e ben formato, e con possibilità di ricorso e di sanzioni adeguate e sufficientemente note agli operatori economici Uno studio recente (Anders N. Hoffman, The gains from Partial Completion of the Single Market, ministero danese dell'industria e delle imprese, documento di lavoro n. 3/98, Maggio 1998), ha dimostrato che la Danimarca, sempre tra i primi Stati membri ad attuare la legislazione del mercato unico, realizza, ceteris paribus, ogni anno 220 milioni di USD di redditi supplementari attuando semplicemente le direttive comunitarie in modo più regolare. La maggior parte degli Stati membri sembra aver beneficiato di una tempestiva liberalizzazione, come dimostrato recentemente dalla decisione della quasi totalità degli Stati membri di andare oltre alle esigenze della direttiva "Elettricità" in materia di apertura dei mercati (26%): oltre il 64% della domanda europea di elettricità dovrebbe essere aperta alla libera concorrenza nel febbraio. 10 CSE(97)1 def., 4 giugno Su direttive 193 devono essere ancora recepite in almeno uno Stato membro. Sono stati peraltro ottenuti notevoli progressi, in quanto nel giugno 1997 il fattore di frammentazione era del 35%. 12 I problemi d'attuazione di questo genere sembrano riguardare soltanto alcuni Stati membri (cinque Stati membri sono interessati dal 65% delle procedure). Cfr. tabella B.1 in allegato. 13 Questa indagine è stata svolta nel quadro dell'ultima edizione del quadro di valutazione del mercato unico (novembre 1998).

12 11 FIGURA III: PROGRESSI NELL'ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE DEL MERCATO UNICO I P 5,8 5,9 5,9 6,4 5,9 7,6 L IRL 5,4 5,6 5,8 5,4 5,6 6,5 EL 5,6 5,5 7,5 B F 4,9 5,6 5,6 7,1 7,4 8,5 A 4,1 5,2 10,1 UK 3,8 3,7 4,6 D 3,2 5,4 8,5 NL 2,2 2,8 3,5 E S 2 2,4 2,3 3,3 4,7 6,2 DK FIN 1,2 2 1,6 2,2 3,2 4, /12/98 Mag Nov Il quadro legislativo del mercato unico deve essere semplificato per evitare inutili oneri alle imprese, in particolare alle piccole e medie imprese, che talvolta devono sostenere costi sproporzionati in materia d'adeguamento alla normativa e di oneri amministrativi. Gli sforzi intrapresi a livello comunitario, in particolare nel quadro dell'iniziativa SLIM, nel lancio del panel di imprese e nelle proposte a favore di un piano d'azione presentate dalla Commissione a seguito della relazione della task force BEST, sono stati completati con un certo numero di iniziative menzionate nelle relazioni nazionali. Alcuni Stati membri hanno già istituito unità speciali di semplificazione o di migliore normativa. Occorre un quadro legislativo più semplice e di migliore qualità, che può essere ottenuto: Riesaminando le normative attuali in modo più sistematico, al fine di garantire che esse continuino a rispondere ai loro obiettivi. Ad esempio, gli Stati membri potrebbero applicare la metodologia SLIM alle loro normative nazionali; Integrando la valutazione dell'impatto normativo nell'elaborazione della nuova legislazione nazionale; Sviluppando un approccio sistematico della riforma normativa a tutti i livelli dell'amministrazione pubblica, in particolare stimolando la creazione di unità centrali di semplificazione e di una migliore normativa.

13 Attuando le raccomandazioni del piano d'azione a seguito della relazione BEST 14 B. Eliminazione degli ostacoli al commercio di beni Eliminazione degli ostacoli tecnici al commercio L'infrastruttura legislativa e tecnica del mercato unico dei beni è in gran parte operativa e si è dimostrata uno strumento efficace d'integrazione dei mercati dei prodotti. Peraltro l'elaborazione troppo lunga di norme europee e il rischio probabile di frammentazione del mercato derivante dai marchi di conformità nazionali pongono interrogativi. (a) Riconoscimento reciproco Vari requisiti di conformità restano una fonte di preoccupazione per gli operatori economici: il 41% delle imprese si lamenta dei costi supplementari connessi alla messa in conformità dei loro prodotti o servizi con le varie specifiche nazionali, mentre il 34% ritiene che le insolite procedure di prova, certificazione o autorizzazione costituiscono ostacoli alle operazioni transfrontaliere. 15 In risposta a tali preoccupazioni e per rafforzare la sicurezza giuridica, la Commissione sta elaborando attualmente una comunicazione mirante a migliorare l'efficacia pratica del principio di riconoscimento reciproco 16. (b) Il nuovo approccio Nel quadro del nuovo approccio in materia d'armonizzazione tecnica 17, sono stati realizzati progressi con le norme principali già operative in alcuni settori (tranne che nel settore dei prodotti di costruzione) e con ulteriori norme in via di definizione (figure B.2 e B.3). Le imprese ed alcuni Stati membri hanno deplorato il fatto che la definizione delle norme avvenga sempre dopo l'evoluzione delle esigenze. La Commissione ha invitato gli istituti europei di normalizzazione a proporre misure concrete per migliorare la loro efficacia e ha annunciato che una conferenza molto importante sul futuro della normalizzazione europea sarà organizzata sotto la presidenza tedesca. Quanto alla valutazione della conformità, tale compito spetta agli organismi di prova e di certificazione ("organismi notificati"), che possono essere in concorrenza tra loro (figura B.4).La credibilità del sistema dipende dalla competenza di tali organismi. L'accreditamento è un mezzo per garantire tale competenza. La cooperazione europea di accreditamento 18 ha consentito la stipula di accordi di riconoscimento reciproco sulla base di una valutazione effettuata con cognizione di causa da persone dello stesso settore, il che ha rafforzato la fiducia degli operatori negli organismi di prova e di certificazione in tutta l'unione. (c) Normalizzazione europea COM(98) 550 del Cfr. nota a piè di pagina Tale comunicazione riguarderà inoltre aspetti relativi al principio di riconoscimento reciproco nel settore dei servizi. 17 Nel quadro del nuovo approccio, la legislazione comunitaria si limita alla definizione delle condizioni essenziali per la protezione dell'interesse generale, mentre l'elaborazione di soluzioni tecniche più particolareggiate spetta agli istituti di normalizzazione. 18 Finora, gli accordi di riconoscimento reciproco elaborati dalla cooperazione europea di accreditamento (EA) 1 sono stati firmati dalla maggior parte dei paesi per la taratura e la prova (la Grecia ed il Lussemburgo sono stati i soli paesi a non averli formati) mentre per la certificazione debbono firmare l'accordo ancora quattro Stati membri (Grecia, Lussemburgo, Austria e Portogallo).

14 Sebbene volontaria, la normalizzazione europea è di per sé stessa un fattore d'integrazione. I progressi realizzati in questo campo rafforzano la posizione dell'unione nei negoziati relativi alle norme concernenti i mercati globali. Se l'unione non riesce ad adottare le proprie norme, sarà obbligata ad applicare quelle provenienti dall'esterno. I lavori di normalizzazione svolti nel quadro del nuovo approccio rappresentano meno del 30% dell'attività europea di normalizzazione, di cui la parte più rilevante deriva dal mercato, cioè dagli operatori economici e dalle altre parti interessate. Il fatto che le attività di normalizzazione siano passate dal livello nazionale al livello europeo spiega in parte l'integrazione dei mercati dei prodotti, tanto sul piano della cooperazione commerciale che della cooperazione economica. Attualmente non vengono svolti quasi più lavori nazionali riguardanti norme nazionali, e circa il 90% delle nuove norme è di carattere europeo (cfr. figura B.5 relativa alle attività degli istituti nazionali non governativi di normalizzazione). La Commissione, gli Stati membri, l'industria e gli istituti di normalizzazione debbono impegnarsi seriamente a migliorare l'efficacia degli strumenti che mirano attualmente a superare gli ostacoli tecnici al commercio e a favorire l'emergenza di un contesto tecnico comune negli anni a venire. Va posto un accento particolare sugli aspetti seguenti: Il miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza del principio del riconoscimento reciproco: la promozione del riconoscimento reciproco dei certificati e delle prove e una migliore diffusione delle informazioni da parte delle autorità locali e nazionali competenti costituiscono gli elementi essenziali di una politica di normalizzazione. Tali elementi saranno discussi in una prossima comunicazione della Commissione. Gli Stati membri devono controllare regolarmente se i costi e i vantaggi delle procedure di valutazione della conformità sono compatibili con le preoccupazioni sociali e con la valutazione dei rischi scientifici. Vanno elaborate norme europee, più efficaci, privilegiando quelle riguardanti direttamente i settori prioritari e semplificando le procedure interne degli organismi di normalizzazione. Altre distorsioni nel commercio dei beni Il successo del programma del Mercato unico per ciò che riguarda la soppressione dei principali ostacoli al commercio significa che le altre differenze (segnatamente a livello fiscale e regolamentare) esercitano un'influenza relativamente maggiore sulle condizioni commerciali. Esse potrebbero anche portare alla nascita di un commercio parallelo. In alcuni casi quest'ultimo può essere considerato come un meccanismo correttore che impone una disciplina ai fornitori. Tuttavia, in alcuni casi, il commercio parallelo può semplicemente rivelare l'esistenza di distorsioni. Al riguardo, due mercati di prodotti costituiscono oggetto di numerose osservazioni. (a) I veicoli a motore Vi è l'indicazione di una convergenza dei prezzi nel corso degli ultimi anni, basandosi sui dati relativi ai prezzi delle automobili raccolti dalla Commissione. Tuttavia, a seguito di una sostanziale riduzione dello scarto dei prezzi tra il maggio 1995 e il novembre 1996, c'è stata solamente una limitata ulteriore convergenza tra il novembre 1996 e il novembre 1998 (figura B.6). 13

15 L'instaurazione del Sistema di collaudo comunitario completo dei veicoli e l'accordo relativo alle esportazioni di autovetture stipulato tra l'unione europea e il Giappone 19 (che prevede la progressiva liberalizzazione dei mercati europei precedentemente protetti) hanno ampiamente contribuito al funzionamento del Mercato unico nel settore automobilistico. Questi sviluppi sono stati accompagnati da notevoli progressi nel campo dell'armonizzazione delle esigenze in materia di sicurezza e di protezione ambientale. L'esistenza di sistemi fiscali diversi, basati su criteri tecnici variabili, ha tuttavia portato i costruttori a produrre uno stesso modello con specifiche diverse, oppure ha fatto sì che i prezzi di vendita applicati fossero diversi. Le principali disparità persistono (ad esempio, le imposte sugli acquisti sono relativamente modeste in Germania, e in Svezia, mentre raggiungono quasi il 200% in Danimarca, cfr. figura B.7). Poiché la tassazione viene inoltre sempre più utilizzata per perseguire legittimi obiettivi comunitari e nazionali, ad esempio allo scopo di ridurre il traffico o le emissioni di gas di scarico, dobbiamo essere certi che il raggiungimento di tali obiettivi non aumenti di per se stesso le distorsioni del mercato. E' essenziale far sì che le tasse applicabili agli autoveicoli rientrino in un quadro più coerente e coordinato, al fine di assicurare un più efficace funzionamento del Mercato unico nel settore. (b) I prodotti farmaceutici Il quadro legislativo che riguarda la messa a punto, la sperimentazione, l'autorizzazione, la produzione e la commercializzazione dei prodotti farmaceutici, nonché la centralizzazione della valutazione dei nuovi prodotti da parte dell'agenzia europea di valutazione dei medicinali (AEVM), permette un accesso rapido al Mercato unico. La legislazione relativa ai diritti della proprietà intellettuale prevede termini sufficienti per la messa a punto dei prodotti farmaceutici, prorogando l'esclusività al di là della normale durata dei brevetti. Le grandi disparità esistenti tra le regolamentazioni applicabili ai prodotti farmaceutici nei sistemi sanitari nazionali e il ricorso degli Stati membri al controllo dei prezzi possono tuttavia porre problemi a livello comunitario. Quando la regolamentazione dei prezzi fa sì che tra di essi ci siano grandi differenze, il commercio parallelo può certamente giovare ai consumatori, nella misura in cui rafforza la concorrenza. Esso comporta però aspetti inefficaci, in quanto la maggior parte del guadagno economico va a colui che pratica il commercio parallelo e non al sistema sanitario, al paziente o alla ditta che sviluppa il prodotto. La Commissione ha già individuato 20 vari approcci volti a privilegiare i meccanismi di mercato per raggiungere gli obiettivi regolamentari e rafforzare al concorrenza nel contesto dei sistemi sanitari nazionali. I normali meccanismi di mercato potrebbero essere introdotti nei segmenti in cui non ci sarebbe rischio di compromettere l'accesso dei pazienti ai medicinali ad un prezzo abbordabile, né la capacità degli Stati membri di raggiungere i loro obiettivi in materia di spesa pubblica. C. Migliorare il funzionamento del settore dei servizi Che verrà a scadenza alla fine del Comunicazione riguardante il Mercato unico dei prodotti farmaceutici, COM (98) 588

16 L'integrazione dei mercati nei numerosi settori dei servizi avviene meno rapidamente che nel campo dei prodotti: questa situazione si spiega in gran parte con le specificità dei servizi, che continuano ad essere visti come meno commerciabili rispetto ai prodotti e come richiedenti una vicinanza fisica del cliente. E' così che i fornitori dei servizi che desiderano sviluppare il loro mercato devono spesso farlo ampliando la propria rete di punti vendita. L'internazionalizzazione dei mercati di servizi si è quindi essenzialmente basata sulla creazione di succursali e di filiali. La nostra impostazione è quindi consistita nel favorire l'insediamento transfrontaliero delle imprese, senza l'obbligo di creare una nuova entità giuridica. La rivoluzione dell'informazione modificherà sempre più l'attività e l'economia dei mercati dei servizi 21. Le esigenze dei consumatori possono ormai essere soddisfatte in modo egualmente efficace servendosi delle reti informatiche. Ciò è particolarmente vero per le esigenze dei consumatori in materia di informazione (ad esempio, le consulenze finanziarie). Per ciò che riguarda il commercio elettronico, gli ostacoli e i costi per l'entrata su tale mercato non sono elevati 22, cosa che dovrebbe sensibilmente rafforzare la concorrenza sulla maggior parte dei segmenti del settore della distribuzione, e a valle. L'apparizione di questi nuovi mezzi tecnici fa nascere tuttavia altri problemi legali e giurisdizionali, compresa la necessità di un sistema di tassazione equo e neutrale, in particolare per le imposte indirette. Poiché i consumatori non sono sempre in grado di misurare le conseguenze e i rischi delle transazioni effettuate, le autorità di regolamentazione hanno naturalmente posto l'accento sulla protezione del consumatore. Quanto sopra è sfociato nell'adozione di disposizioni diverse a seconda degli Stati membri, talvolta a scapito del buon funzionamento del Mercato unico. Il commercio elettronico favorirà gli scambi, rafforzerà la coesione, incoraggerà l'innovazione e lo spirito imprenditoriale e creerà posti di lavoro durevoli, in particolare nelle PMI. E' quindi fondamentale assicurare la rapida adozione della direttiva proposta, che fissa un quadro normativo coerente per lo sviluppo del commercio elettronico. Ciò contribuirà in modo importante allo sviluppo di un mercato paneuropeo dei servizi che possono essere forniti per via elettronica. E' necessario che gli Stati membri definiscano e applichino rapidamente un programma di misure mirate in modo molto preciso, al fine di eliminare qualsiasi restrizione incompatibile con lo sviluppo di un mercato paneuropeo dei servizi. Per dare ai consumatori maggiore fiducia nei vantaggi che possono ricavare da queste riforme regolamentari è opportuno garantire loro adeguati meccanismi di ricorso e di trattamento delle lamentele. (a) Servizi finanziari al dettaglio La situazione dei servizi finanziari al dettaglio illustra chiaramente questi problemi. Le autorità nazionali impongono tradizionalmente ai fornitori di servizi finanziari esigenze particolareggiate in materia di informazione e condizioni precise riguardo l'offerta, le trattative e la conclusione dei contratti con i consumatori. Se questa impostazione è dettata dal desiderio di proteggere gli interessi dei consumatori (e, del resto, può essere espressamente autorizzata dalle direttive per alcuni settori come, ad esempio, quello Seguito dato al Libro verde sulla "Comunicazione commerciale nel Mercato interno", COM (98) 121 def., e Un'iniziativa europea in materia di commercio elettronico, COM(97) 157 def.. 22 Anche se la fornitura elettronica delle informazioni è economica ed efficace, occorre tuttavia riconoscere che le abitudini dei consumatori ed i problemi di reputazione possono costituire ostacoli che necessitano di un certo tempo per essere superati.

17 assicurativo), d'altro canto essa può a volte avere l'effetto di ostacolare in modo eccessivo le vendite transfrontaliere di servizi finanziari. L'applicazione in blocco delle regole nazionali di protezione dei consumatori non sembra essere giustificata nel caso di consumatori che operano a titolo professionale. Ci sono poi le disparità fiscali che vengono a complicare il quadro (come per le pensioni complementari ed i premi di assicurazione sulla vita pagati nel quadro di una polizza stipulata in un altro Stato membro che non sempre sono fiscalmente detraibili nel paese di residenza). Nel settore assicurativo, questa combinazione di ostacoli giuridici e fiscali ha l'effetto di frammentare il Mercato unico dell'assicurazione vita e non vita (figura B.8). Nel settore bancario i prestiti transfrontalieri a istituzioni non bancarie hanno raggiunto il 4.6% nel 1996 (figura B.9). 23 La Commissione ha presentato un'analisi dettagliata dell'ampiezza e della natura degli ostacoli che si frappongono ad un mercato integrato dei servizi finanziari al dettaglio 24. Nel quadro del Gruppo incaricato della politica dei servizi finanziari, di recente istituzione, gli Stati membri e la Commissione esamineranno il modo in cui dare concretamente al consumatore, su scala comunitaria, accesso a servizi finanziari concorrenziali, mantenendo al tempo stesso un elevato livello di protezione dei consumatori. Un importante aspetto della relazione che sarà presentata al Consiglio europeo di Colonia sarà costituito da orientamenti concreti volti a facilitare la realizzazione di tali obiettivi (ad esempio, tramite la creazione di reti di mediatori incaricati di accelerare la risoluzione delle controversie transfrontaliere). (b) Mercati integrati dei valori mobiliari e dei prodotti derivati Sono attualmente censiti 33 mercati regolamentati (dei valori mobiliari o dei prodotti derivati) nell'unione europea, controllati da 18 diversi organismi di sorveglianza. Le barriere tecniche e giuridiche che sussistono provocano uno scarto tra i corsi sui vari mercati nazionali. Tale grado di frammentazione dei mercati dei valori mobiliari comporta parimenti elevati costi dinamici (insufficiente sviluppo di taluni meccanismi di finanziamento, scarso livello di capitalizzazione dei mercati azionari nell'ue 25, ed ingenera difficoltà presso le imprese innovatrici, e dal rapido sviluppo, che faticano ad avere accesso ad un finanziamento elastico e competitivo). Questa situazione ha gravi conseguenze. Il fatto di dipendere esclusivamente da un finanziamento tramite prestito 26 può comportare un sovraindebitamento (una recente indagine ha rivelato che solamente il 10% delle piccole e medie imprese europee sono finanziate con l'emissione di azioni); ciò si traduce in un insufficiente sviluppo dei mercati europei dei capitali di rischio riservati alle piccole imprese quotate in Borsa 27 e nella La quota apprezzabile delle transazioni transfrontaliere in alcuni paesi (B, UK) riflette probabilmente le condizioni del prestito sul mercato nazionale, nonché una maggiore propensione ad effettuare operazioni all'estero e fa pensare che le attività bancarie transfrontaliere dovrebbero svilupparsi nel Mercato unico. 24 Servizi finanziari: Elaborare un quadro d'azione, (COM(1998)625, La capitalizzazione del mercato italiano delle azioni rappresenta il 23% del PIL; la percentuale per la Germania è del 32% e per la Francia del 41%. Il Regno Unito (163%) e i Paesi Bassi (130%) sono i soli due paesi dell'ue ad avere tassi di capitalizzazione analoghi a quelli degli Stati Uniti, riflettendo in parte cultura e tradizioni diverse. 26 La quota di questo tipo di finanziamento rispetto al totale del passivo societario raggiunge l'80% in Italia e supera il 70% in Spagna, in Francia e in Germania (contro il 20% negli Stati Uniti). 27 Rispetto ai loro omologhi dell'ue, i fondi di capitale di rischio statunitensi mobilizzano a favore delle imprese che iniziano la loro attività un volume di finanziamento quattro volte superiore: milioni di euro contro 818 milioni di euro nel 1996 (essenzialmente nel Regno Unito e nei Paesi Bassi). I fondi di capitale di rischio americani riescono inoltre a mobilizzare maggiormente questi investimenti a vantaggio delle imprese ad alta tecnologia che iniziano ad operare.

18 lenta crescita dei mercati specializzati per le PMI che desiderano essere quotate (benché in questo campo la situazione evolva più rapidamente). Si nota anche nelle imprese una crescente tendenza a cercare di sfuggire ai vincoli di finanziamento europei, ricercando capitali sui mercati internazionali, in particolare su quelli statunitensi 28. La nascita di un mercato monetario unico e di un mercato del debito pubblico unico favorirà lo sviluppo di mercati integrati dei titoli e delle azioni, nella misura in cui le imprese cercheranno ormai di essere quotate sui mercati che offrono le condizioni più competitive. Gli stessi mercati sono consci di questa evoluzione e cercano di soddisfare tali esigenze. 29 L'attuale normativa comunitaria, che mira a dare ai fornitori di servizi di investimento la possibilità di negoziare su varie Borse e a permettere la quotazione di titoli sui mercati dei paesi partner, è ostacolata dalle regole relative ai negoziati, dalle prassi seguite nel campo della sorveglianza, dalle esigenze in materia di informazione e dalla gestione imprenditoriale, con il risultato che è estremamente difficile per le società emettere azioni su base paneuropea. Il finanziamento azionario è parimenti ostacolato dalle restrizioni imposte in materia di investimento. In alcuni Stati membri, gli investitori istituzionali (ad esempio, le compagnie assicurativi e i fondi pensione) devono rispettare rigorosi limiti per ciò che riguarda il volume dei titoli che possono investire in società private e sono obbligati de facto ad acquistare massicciamente obbligazioni garantite dallo Stato, benché queste abbiano generalmente un rendimento inferiore 30. Nell'ambito della risposta del Consiglio al quadro d'azione presentato dalla Commissione, è opportuno cercare di promuovere lo sviluppo di una piattaforma integrata che permetterà di negoziare i titoli in tutta l'unione europea sulla base di una quotazione unica (se si vuole trarre il massimo profitto da tutti i vantaggi offerti dalla moneta unica). Se le forze del mercato sono il motore del cambiamento, occorre avviare a livello dell'unione europea un'azione coordinata per risolvere le difficoltà tecniche e superare gli ostacoli giuridici che ancora permangono. Al riguardo, una più stretta collaborazione tra autorità di supervisione, peraltro già avviata, rivestirà una sempre maggiore importanza. La Commissione, in stretta collaborazione con il gruppo incaricato della politica dei servizi finanziari, definirà chiaramente le azioni prioritarie necessarie per completare il mercato finanziario unico e risponderà alla domanda del Consiglio europeo di presentare una relazione al Consiglio europeo di Colonia. Parallelamente i lavori continueranno su vari fronti. E' così che la Commissione pubblicherà una comunicazione contenente proposte relative alla creazione di un quadro prudenziale che permetterà ai fondi pensionistici di approfittare appieno di tutti i vantaggi offerti dalla zona euro e garantirà un'adeguata protezione dei diritti dei futuri pensionati. Gli Stati membri devono parimenti adottare i provvedimenti necessari per applicare senza ritardi le disposizioni del piano d'azione sul capitale di rischio 31. D. Concorrenza e liberalizzazione nei settori chiave Il numero di imprese europee quotate alla Borsa di New York e alla NASDAQ si è praticamente moltiplicato per cinque dal 1990 (250 imprese nel 1998, con una capitalizzazione cumulativa di 300 miliardi di dollari). 29 Come testimoniato dai recenti sforzi compiuti da Londra e Francoforte per permettere un facile accesso alle loro quotazioni rispettive. 30 Ad esempio, le compagnie assicurative e i fondi pensione tedeschi («Pensionskassen» ) non possono investire oltre il 30% del loro capitale in azioni. Ci sono degli studi dai quali risulta che in Germania, tra il 1983 e il 1997, il rendimento delle azioni è stato superiore del 6.86 % a quello delle obbligazioni (fonte : Pragma Consulting). 31 Il capitale di rischio: una soluzione per la creazione di posti di lavoro nell'ue, SEC 98 (552),

19 18 Garantire la libera concorrenza L'eliminazione delle barriere non tariffarie non garantisce di per sé che l'integrazione economica comporterà vantaggi in termini di efficienza. Gli Stati membri, i produttori, i distributori e i consumatori devono adattarsi alle nuove condizioni del mercato e non far ricorso a pratiche volte a neutralizzare gli effetti delle misure del Mercato unico.

20 19 (a) Integrazione verticale/orizzontale La produzione di beni e servizi deve essere accompagnata da un sistema di distribuzione concorrenziale, se si vuole che i consumatori approfittino dei prezzi competitivi offerti sul mercato. Possono parimenti essere utilizzati accordi tra produttori e distributori del settore manifatturiero per mantenere la segmentazione del mercato e lasciar così fuori i nuovi arrivati. Per ciò che riguarda gli autoveicoli, la distribuzione e i servizi di assistenza alla clientela sono regolati da un'esenzione per categorie 32 ai sensi della quale le importazioni parallele non possono essere limitate. Sono state tuttavia rivolte alla Commissione numerose lamentele riguardo agli ostacoli all'acquisto di veicoli, in particolare in Finlandia, in Danimarca e nei Paesi Bassi 33. I concessionari di questi paesi spesso rifiutavano di vendere a non residenti o chiedevano un supplemento di prezzo, particolarmente nel caso di residenti nel Regno Unito che intendevano acquistare autovetture con guida a destra all'estero. Altre lamentele riguardavano la resiliazione di contratti di concessionario, segnatamente in Germania. Sarà necessario esaminare se il regolamento viene rispettato nella pratica. (b) Intervento dello Stato Il processo di liberalizzazione è stato accompagnato da un'evoluzione nelle modalità di intervento dello Stato, sia tramite aiuti statali che partecipazioni. Le privatizzazioni sono state operate segnatamente nei settori che erano ancora protetti dalla concorrenza all'inizio degli anni '90 e che sono stati successivamente liberalizzati. L'intervento diretto dello Stato nel settore bancario, tramite partecipazioni, garanzie del credito o aiuti statali è parimenti oggetto di cambiamento. Le banche controllate dallo Stato e quelle che beneficiano di un deciso sostegno da parte di quest'ultimo (come le società mutue e le cooperative di credito) svolgono da molto tempo un ruolo decisamente importante in Francia, in Italia, in Germania e in Spagna. Tuttavia, la partecipazione diretta dello Stato in tali enti è stata notevolmente ridotta in paesi come l'austria, il Belgio, la Francia, l'italia e il Portogallo. Le spese per gli aiuti di Stato restano la principale fonte di distorsione nell'ambito del Mercato unico. Anche se l'importo degli aiuti di stato approvati risulta in leggera diminuzione a partire dal 1990, tra il 1994 e il 1996 ha superato gli 84 miliardi di euro all'anno (1,4% del PIL). Tale cifra è tuttavia sottostimata, in quanto, ad esempio, non tiene conto degli aiuti al settore. 32 Regolamento n 1475/ XXVII Relazione sulla politica di concorrenza (1997), SEC(1998) 636 def. del

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