LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI

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1 LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI CARLO KRUSICH Introduzione Il processo di privatizzazione sta avendo un ruolo fondamentale nella vita politico-economica italiana. L esperienza in tale ambito dei policy-maker e degli amministratori è limitata e l importanza delle decisioni da prendere è notevole. Non si avrà infatti la possibilità di effettuare una nuova serie di privatizzazioni, una volta dismesse le imprese pubbliche in questione. Un analisi dell esperienza realizzata in altri paesi, oltre che interessante di per sé, può assumere valore comparativo, così da facilitare le scelte e fondarle su dati oggettivi e non solo su modelli e sviluppi teorici. Si dovrà chiaramente tener conto delle differenti condizioni economiche, politiche e sociali in cui tali esperienze si sono realizzate e prendere i dovuti accorgimenti affinché le tecniche e le scelte siano coerenti con gli interessi preminenti del governo e della collettività tutta. In Europa, il paese che per primo ha iniziato un consistente programma di dismissioni è la Gran Bretagna. Già nel 1979 il governo conservatore di Mrs. Thatcher ha intrapreso quella strada che presto molti altri paesi, europei e non, avrebbero seguito. Gli scopi che hanno spinto il governo inglese a questa soluzione non sono gli stessi che ora muovono il governo italiano nella stessa direzione. Nonostante ciò, uno studio di quanto avvenuto e delle conseguenze che ha comportato, può essere di aiuto nel comprendere le possibilità che si aprono ai nostri policy-maker nell affrontare questo impegno. Indubbiamente, le condizioni e le caratteristiche dei due paesi sono molto diverse, ed è perciò improponibile un paragone diretto fra le due situazioni. Ma è comunque possibile trarre dei suggerimenti o proporre delle valutazioni. Molte delle soluzioni tecniche adottate nel nostro Paese provengono proprio dall esperienza inglese; rendersi conto di ciò che queste scelte hanno comportato in Gran Bretagna può aiutare a valutarne l impatto nella realtà economica italiana. Ad esempio, l osservazione dell esperienza inglese nel campo della golden share può dare indicazioni utili, adesso che nel nostro Paese si discute molto a tale proposito; l osservazione degli effetti di una vendita tramite tender offer può 101

2 aiutare nella determinazione delle tecniche di dismissione più adeguate per perseguire gli effetti desiderati. In questo articolo si presenteranno le peculiarità che hanno caratterizzato il processo di dismissione inglese; l esposizione sarà divisa in due parti, la prima delle quali vuole dare una descrizione delle tappe fondamentali del processo di privatizzazione. Inizialmente verrà evidenziata la scelta degli strumenti e delle modalità in relazione agli scopi, essenzialmente politici, che il governo si prefiggeva. Sarà interessante valutare se ed in che misura le soluzioni adottate hanno prodotto gli effetti auspicati dal governo britannico e in quali casi queste siano valide ed applicabili nella realtà italiana. Quindi si darà conto delle operazioni di cessione più rappresentative nel panorama statale britannico. Si evidenzieranno soluzioni particolari adottate per affrontare situazioni gestionali differenti. Avremo esempi di offerta pubblica a tecnica mista, tentativi di Yardstick Competition, un caso di politica industriale (Rolls-Royce). Solo un accenno verrà fatto sulle vendite dirette di pacchetti azionari ad altre imprese. In Gran Bretagna, differentemente dall Italia, questo tipo di soluzione non ha avuto molto sviluppo, essenzialmente perché non soddisfaceva le esigenze di diffusione dell azionariato che il governo si era imposto. La seconda parte porrà in risalto i risultati finora raggiunti con riguardo ai diversi obiettivi perseguiti: la creazione di un capitalismo popolare tramite l incremento di un azionariato diffuso, la riduzione delle dimensioni del settore pubblico e il conseguente decremento delle spese necessarie a mantenerlo, il miglioramento dell efficienza delle imprese privatizzate, l instaurazione di una situazione competitiva in mercati di monopolio naturale, l abbattimento del potere dei sindacati. Questi obiettivi solo in parte sono accomunabili alle esigenze dell economia italiana, e perciò non sempre risultano direttamente valutabili al fine di tracciare una linea di condotta valida per il nostro Paese; verranno evidenziate le caratteristiche rilevanti solo quando la comparazione sarà attuabile. Al termine verranno esposte delle brevi conclusioni circa le relazioni fra l evoluzione del processo di privatizzazione britannico e le prospettive di sviluppo in Italia. 1. L evoluzione del progetto di privatizzazione Il processo di privatizzazione in Gran Bretagna ha avuto inizio nel 1979 con la vittoria elettorale dei conservatori. Da quell anno, il premier inglese, Mrs. Thatcher, ha dato il via ad una politica di dismissioni del patrimonio pubblico nazionale, in reazione al precedente governo laburista, fautore di ampie nazionalizzazioni. I metodi scelti inizialmente per perseguire questo scopo evidenziano come la ristrutturazione dei bilanci nazionali non fosse l obiettivo primario. Si insisteva, in sede di dibattito, sulla ricerca di una maggiore efficienza delle aziende in questione. Ma l impressione è che l obiettivo principale di tale politica fosse di costituire una ampia base di azionariato diffuso. 102

3 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI La decisione di parcellizzare la partecipazione azionaria delle imprese statali offriva la possibilità di legare la classe dei piccoli risparmiatori al successo del processo di privatizzazione, e quindi alla prevalenza della linea politica conservatrice. Una vittoria laburista avrebbe comportato l interruzione di questo processo e danneggiato economicamente gli azionisti. La scelta degli strumenti di vendita ricalcava tale interesse. Altro importante obiettivo dell amministrazione conservatrice era quello di limitare il potere contrattuale dei sindacati. Nell opinione della letteratura, un azienda privata reagisce meno blandamente alle richieste dei lavoratori; a causa dello scarso interesse a contenere le spese (soft budget costraint), le controparti statali, non avrebbero le stesse remore nel limitare i costi del lavoro che avrebbero dei proprietari privati. Vediamo ora in che modo questi obiettivi potessero essere soddisfatti dalle diverse tecniche di cessione del patrimonio pubblico. Ognuna di esse, per le sue caratteristiche intrinseche, tende a favorire un certo tipo di reazioni nel sistema economico nazionale. Andiamo adesso ad analizzarne le principali Le tecniche di vendita La offer for sale prevede la fissazione preventiva del prezzo di vendita delle azioni al pubblico. Se i sottoscrittori sono più del previsto, si provvede ad un razionamento delle azioni; al contrario, se sono meno numerosi, possono prendere le rimanenti azioni al prezzo fissato. Questa tecnica comporta un guadagno inferiore al massimo possibile nel caso in cui il prezzo non sia fissato al livello di equilibrio. Ciò accade ogni volta che si è in presenza di scarsa informazione dello Stato, oppure quando gli obiettivi sono diversi da quelli della massimizzazione del profitto. La tecnica esposta, per la sua semplicità, si rivolge anche a risparmiatori normalmente avulsi dal mercato azionario. Per questa ragione l effetto più immediato di questa tecnica è quello di coinvolgere un gran numero di piccoli investitori nel processo di dismissione: investitori con a disposizione piccoli capitali e non in grado di partecipare alla gestione della società. Generalmente, questo tipo di dismissioni si accompagna con offerte invitanti e promozioni, fatte allo scopo di stimolare un target di investitori generalmente statico. L altra tecnica di vendita di riferimento è la tender offer, che evita il rischio di azioni invendute nel caso di bassa sottoscrizione. Con questa tecnica, lo Stato invita gli investitori a fare delle offerte riguardo le azioni messe in vendita; contemporaneamente viene fissato un prezzo minimo. Al termine del periodo concesso, vengono raccolte le offerte, con i rispettivi prezzi, e viene determinato il prezzo di equilibrio. In caso di abbondanza di sottoscrizioni (oversubscription), queste saranno soddisfatte in base alla quotazione proposta. In caso di 103

4 bassa sottoscrizione (undersubscription), tutte le offerte saranno soddisfatte al prezzo minimo. Questa seconda tecnica permette maggiori guadagni per il cedente, ed una migliore allocazione degli investimenti; ma richiede, da parte degli acquirenti, un livello di informazione e di competenza nel settore non comuni. Per questo motivo, questo genere di offerta è usualmente più adatto ad investitori istituzionali o comunque più attivi sul mercato. La tender offer, inoltre, garantisce maggiori possibilità di cedere l intero pacchetto azionario posto in vendita. Nel primo periodo di privatizzazione, in Gran Bretagna la tecnica più usata è stata la offer for sale, solamente in un secondo momento, quando è emersa la necessità di tenere in considerazione anche i bilanci statali, si è fatto ricorso anche alla tender offer. Oltre a queste soluzioni, si sono adottate anche tecniche quali la vendita diretta, l emploee buy-out, e il management buy-out. Della vendita diretta ci occuperemo nel paragrafo 1.6.; il buy-out è l opportunità concessa (ai manager di riferimento, ai dipendenti, o ad entrambi congiuntamente) di entrare in possesso di parti anche di maggioranza del pacchetto azionario dell impresa. Ciò avviene generalmente concedendo a tali soggetti un diritto di prelazione o agevolazioni, quali prezzi minori, dilazioni di pagamento, o possibilità di scontare le quote dallo stipendio. Questa tecnica si basa sulla opportunità di legare sia i dipendenti sia il management all andamento dell azienda; una volta entrati in possesso di azioni della società presso la quale lavorano, saranno incentivati ad avere una produttività elevata, poiché così otterranno dividendi superiori Gli incentivi Oltre alla scelta della tecnica di vendita, è indicativo il tentativo compiuto dal partito conservatore inglese di spingere le classi medie all acquisto applicando cospicui incentivi quali l underpricing o la loyalty bonus share. L underpricing prevede una sottovalutazione del prezzo di vendita delle azioni, rispetto all effettivo livello di mercato, così da stimolarne l acquisto. Oltre a coinvolgere una grande quantità di risparmiatori, questa strategia mira a rendere politicamente complessa una inversione di tendenza. Una volta vendute le aziende tramite underpricing, una successiva rinazionalizzazione può avvenire solo tramite una perdita netta da parte dello Stato, in caso di riacquisto al valore di mercato, o al prezzo di grande impopolarità, in caso di rinazionalizzazione coatta. La loyalty bonus share offre a chi detiene le azioni di una azienda privatizzata per un periodo minimo prefissato, uno sconto per l acquisto di nuove azioni della stessa azienda. Questa tecnica sottintende un costo non indifferente a carico dello Stato. Questi incentivi ben si abbinano con la ricerca dell espansione del 104

5 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI mercato azionario britannico, e come vedremo in seguito, hanno portato ad una risposta generalmente entusiasta del pubblico alle offerte di dismissione L uso della «golden share» L utilizzazione e le caratteristiche della golden share 1 in Gran Bretagna e in Italia sono profondamente diverse. Il governo di Mrs. Thatcher ha previsto l uso di questo strumento di controllo solo per periodi limitati di tempo. L utilità principale che ne deriva è la possibilità di proteggere la compagnia neoprivatizzata dai tentativi di takeover indesiderati. Una volta che l impresa si è consolidata, non vi è più ragione di conservare una siffatta clausola di protezione. In Italia, invece, le golden share finora realizzate non erano sottoposte a limiti temporali, lasciando a tempo indeterminato allo Stato la possibilità di intervenire riguardo alcune materie. Gli ambiti di intervento dello Stato, così stabiliti dalla Legge 474/1994, sono: l accettazione di nuove partecipazioni azionarie superiori al 5 per cento del capitale sociale; il gradimento sulla conclusione di accordi che coinvolgano il 5 per cento del capitale sociale, la possibilità di veto in caso di variazione dell assetto societario; la nomina diretta di almeno un amministratore. Il possesso di questi poteri non è però legato ad una reale attribuzione di azioni allo Stato, ma è concessa solo per via legislativa. Anche se le materie di intervento sono simili, le ragioni che stanno alla base dell idea italiana di golden share sono alquanto diverse della sua omologa inglese. Quest ultima, come abbiamo detto, è strumentale all immissione dell impresa in un contesto concorrenziale, mentre in Italia essa è vista, sia dai suoi fautori, sia dai suoi detrattori, come una possibilità di intervento diretto dello Stato nella gestione dell impresa. Tramite la golden share, lo Stato conserva l opportunità, ogni volta che lo ritenga opportuno per salvaguardare gli interessi collettivi, di far valere il suo diritto di voto riguardo a materie specifiche. Si è spesso ritenuto questo strumento come alternativa all instaurazione di Authority di settore. In effetti, l esperienza inglese ci ha mostrato come gli ambiti di intervento di questi due strumenti di controllo siano ben scissi fra loro. In Italia, invece, si tende a vedere queste due istituzioni come succedanee. Questo avviene da una parte perché non si è ancora giunti ad una precisa determinazione della figura e dei compiti delle Authority, dall altra perché permane una concezione diffusa della golden share come strumento di indirizzo della politica aziendale concesso allo Stato. Sarebbe auspicabile una evoluzione che ¹ La golden share è una quota di capitale azionario straordinaria, che lo Stato può far valere in sede di assemblea dei soci esclusivamente in caso di decisioni riguardanti materie specifiche. 105

6 segua l esempio recente della golden share riguardante la STET, cui si sono posti dei limiti temporali La politica industriale A seguito del trend di nazionalizzazioni avuto sotto il governo laburista degli anni Settanta, lo Stato si è ritrovato a possedere una quantità di imprese appartenenti a numerosi settori, molte volte senza che ve ne fosse effettiva necessità. Questa situazione si è verificata in tutta Europa ed in particolare in Italia. Per lunghi anni lo Stato ha assistito queste imprese. Ma la gestione pubblica si è dimostrata un rimedio peggiore del malanno per molte di esse; situazioni di soft budget constraint e di sovracapitalizzazione hanno portato a gestioni sempre più inefficienti, andando a gravare, in alcuni casi anche pesantemente sul bilancio dello Stato. Il governo conservatore si è impegnato, subito dopo le vittoriose elezioni del 1979 ad eliminare questa dotazione industriale, in modo da sfruttare questo patrimonio nella maniera più utile a sé ed alla collettività. Andiamo ad analizzare i casi più rilevanti o più sintomatici della politica industriale del governo inglese di quegli anni Le prime privatizzazioni: la BP e la British Aerospace Le prime dismissioni effettuate in Gran Bretagna hanno riguardato delle industrie piuttosto grandi: la British Petroleum e la British Aerospace. Come giustificazione teorica di questo nuovo trend, si era molto insistito sulle argomentazioni a favore di un miglioramento dell efficienza, che avrebbe permesso alle imprese di migliorare le loro performance, e al governo di non dover più sopportare i costi di sostegno di dette aziende, che gravavano sul bilancio statale. Per entrambe, invece, il cambio di proprietà non ha comportato profondi cambiamenti nel rapporto con lo Stato. La BP godeva anche precedentemente di ampie autonomie decisionali; la British Aerospace, invece, ha continuato a dipendere profondamente dalla protezione pubblica, sia da un punto di vista della fornitura di commesse, sia dal punto di vista dei finanziamenti. Ciò era dovuto principalmente alla particolare struttura del mercato, che richiedeva particolari sostegni all impresa. Il cambiamento solo formale della presenza dello Stato nei processi decisionali aziendali, in questi due casi, lascia perplessi sull effettiva volontà di ridurre le spese pubbliche o di incrementare l efficienza tramite la competizione. Se questi fossero stati gli obiettivi principali, non avremmo assistito a sostegni ed incentivi, nel caso della British Aerospace. La ampia libertà di manovra concessa al management della BP non giustificava la privatizzazione al fine di un aumento dell efficienza; inoltre l impresa non costituiva un grosso onere per i conti statali. Evidentemente le motivazioni che hanno portato il governo inglese a optare per queste dismissioni erano altre. 106

7 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI La vendita della BP è avvenuta in un periodo particolarmente profittevole (crisi petrolifera del 1979). La tranche del 51 per cento è stata dismessa tramite offer for sale, ma senza underpricing. Si riteneva che l attrattiva intrinseca dell impresa fosse tale da non rendere necessario uno sconto sul prezzo. Le richieste, in effetti, hanno superato l offerta, ma non hanno suscitato l entusiasmo che si sperava. Una seconda tranche è stata ceduta tramite tender offer nel Gli introiti di questa vendita hanno raggiunto i 565 milioni di sterline, con un leggero underpricing (2,7 per cento). Le richieste di azioni anche questa volta non sono state molto superiori all offerta; il rapporto è stato di 2,7. L underpricing è scaturito dalla bassa valutazione generalizzata in sede di asta. Il rimanente 31,5 per cento è stato lanciato sul mercato nel 1987 con una offer for sale che si proponeva di raccogliere 7,2 miliardi di sterline, costituendo la più grossa offerta (a livello monetario) mai fatta sul mercato inglese. Ma il mercato non ha retto l impatto che questa immissione ha provocato, ed è crollato. L offerta non è stata coperta e per evitare maggiori problemi, la Banca centrale si è offerta di ricomprare le azioni. L offerta di questa tranche della BP ha portato nelle casse dello Stato 5725 milioni di sterline, molto meno di quanto era atteso (7.200 milioni di sterline). Questo fenomeno non si è verificato per la compagnia giapponese di telecomunicazione, la NTT. Nonostante l offerta fosse molto maggiore rispetto a quella della BP, NTT ha invece riscosso un abbondante sottoscrizione. Ciò è dipeso dalla dimensione del mercato in cui l offerta è stata proposta. Il Giappone era in grado di sostenere tale offerta, la Gran Bretagna non lo è stata. In Italia le dimensioni del mercato sono ancora minori che in Gran Bretagna. Per evitare shock quali quello provocato dalla BP nel 1987 si dovranno prendere le precauzioni adeguate: programmare più tranche, preferire operazioni con tender offer, valutazione delle reazioni del mercato tramite offerte pilota, adeguato sostegno pubblicitario all operazione. La British Aerospace si occupava di più settori inerenti il campo dell aviazione, essendo nata dalla fusione di quattro imprese nazionalizzate. La sua organizzazione era molto decentralizzata e multifunzione, in ottemperanza a quanto prescritto nell Atto di nazionalizzazione del Dopo soli quattro anni si è deciso di dismettere il 50 per cento di questa impresa. Per la British Aerospace si è seguita la stessa procedura adottata per la BP, ma si è introdotto un underpricing del 14,5 per cento netto. La risposta dei sottoscrittori è stata reattiva, triplicando le offerte. La seconda metà è stata ceduta nel 1985, con un underpricing minore, ma con una risposta di mercato molto più entusiasta (più di cinque volte l offerta). L attrattiva di questa impresa trovava origine nel programma di ristrutturazione interna, iniziato nel 1983, che preve- 107

8 deva una forte centralizzazione decisionale e aumenti delle spese di controllo dell efficienza. In effetti lo Stato ha dovuto sostenere artificialmente l impresa anche in seguito alla cessione, poiché le condizioni strutturali del mercato erano negative. La liberalizzazione dell entrata nel settore a ditte concorrenti non ha trovato riscontro concreto, a causa delle difficoltà oggettive di entrata e della staticità del mercato. Nel 1987, con il nuovo direttore, si è avuto un nuovo cambio di tendenza, che ha condotto alla suddivisione operativa in branche specifiche di attività. Inoltre si è abbandonata la tradizionale staticità dell impresa, sclerotizzata in campi di applicazione determinati dall Atto di nazionalizzazione. Nel 1987 la British Aerospace ha acquisito la privatizzanda Royal Ordinance, tramite una delle più rilevanti acquisizioni dirette del panorama britannico La vendita della Britoil, la prima «tender offer» La scelta di favorire la diffusione dell azionariato si scontrava con la speranza di molti di ricavare entrate consistenti che potessero sostenere i bilanci statali. Questa necessità si sposava con l interesse del partito conservatore di trovare una fonte di entrate alternativa, così da ridurre le tasse. La tender offer è stata utilizzata per la dismissione delle seconde tranche di alcune grosse imprese, fra cui la BP e la Britoil. I livelli di underpricing sono scesi notevolmente (con l eccezione della BP), raggiungendo anche valori negativi. La prima società ad essere ceduta tramite tender offer è stata la Britoil, nel Il risultato della vendita della prima tranche della Britoil è stato disastroso. Il 70 per cento delle azioni sono state concesse agli underwriters, con forti perdite sull introito previsto. La ragione di questo insuccesso si deve andare a cercare nell andamento dell impresa e nella scarsa attrattiva che essa forniva al mercato, piuttosto che alla tecnica di vendita. La scarsa integrazione della British National Oil Corporation, da poco acquisita, e l andamento del mercato di riferimento, hanno scoraggiato l acquisto delle azioni della Britoil. La seconda tranche, dismessa tre anni più tardi con offer for sale, ha invece ottenuto risultati migliori. Gli incaricati alla collocazione si sono potuti valere delle indicazioni provenienti dalla precedente dismissione e della presenza ormai consolidata delle azioni già cedute sul mercato azionario. Oltre ad un andamento differente del mercato petrolifero, hanno contribuito a questo risultato l inserimento di possibilità di loyalty bonus share ed un livello di underpricing del 20 per cento. Altri casi di tender offer hanno portato a risultati più incoraggianti, nei casi della BP nel 1983 e della Enterprise Oil nel

9 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI Tecnica di OPV mista per la British Airport Authority Nel 1987 si è privatizzata la British Airport Authority. Questa impresa controllava le attività parallele dei sette principali aeroporti inglesi. La dismissione è avvenuta utilizzando contemporaneamente la offer for sale (per il 75 per cento delle azioni) e la tender offer (per il rimanente 25 per cento). Quest ultima, ovviamente, ha avuto un prezzo di contrattazione più alto, avendo le domande superato l offerta. Ma il livello di underpricing non è stato eccessivamente elevato. Alcuni (Vickers-Yarrow, 1988) hanno però sostenuto che si sarebbe potuto ottenere un livello superiore di introiti, in quanto l alto livello di efficienza e la conservazione della posizione monopolistica di mercato, potevano giustificare un premio a favore della amministrazione pubblica. Il passaggio ad un regime di proprietà privata è avvenuto senza alterare la situazione pressoché monopolistica di cui la società godeva, senza cioè frazionare la compagnia. Secondo il giudizio del governo, lo smembramento non avrebbe comunque incrementato il livello di concorrenza, a causa delle caratteristiche peculiari del mercato. Inoltre, una spartizione della gestione dei diversi aeroporti avrebbe comportato decrementi di scala nella fornitura dei servizi. La soluzione adottata ha incrementato la redditività solo marginalmente, essendo il livello di efficienza dell impresa già soddisfacente sotto la gestione statale. Decidendo di non smembrare la BAA, i responsabili politici potrebbero essere stati influenzati dalle pressioni del management, il cui parere era ovviamente contrario. La creazione di una Authority di controllo appariva necessaria, vista la soluzione allocativa scelta per la privatizzazione della BAA. Comportamenti lesivi dei consumatori da parte dell impresa privata erano facilmente realizzabili. L organo di controllo ha imposto la determinazione del prezzo tramite il metodo RPI-X, oltre ad effettuare monitoraggi circa la qualità del servizio. Non si vede però quali possano essere i vantaggi, per l efficienza, di trasformare un monopolio pubblico in un monopolio privato, preferendo questa soluzione ad una deregulation del settore. Si intuisce facilmente che il risultato cui si è mirato con questa operazione è stato esclusivamente quello di aumentare l azionariato diffuso, mantenendo il più possibile lo status quo, riguardo a tutti gli altri aspetti. Risulta invece interessante la soluzione di adottare una tecnica di vendita mista. L uso anche in Italia di questo tipo di soluzione potrebbe dare indicazioni sul livello da proporre per la offer for sale, magari leggermente distanziata temporalmente rispetto alla tender offer Un esempio di politica industriale: la Rolls-Royce La Rolls-Royce è stata rilevata dallo Stato in seguito alla bancarotta del Le prestazioni dell impresa sotto la gestione pubblica sono migliorate per alcuni anni. La crisi che ha colpito il settore aero- 109

10 nautico (e quindi, di riflesso, anche la Rolls-Royce), ha portato ad un deciso taglio degli occupati. L allontanamento di più di un terzo del personale e l aumento dell efficienza hanno comportato un miglioramento nei profitti operativi, passati da 74 milioni a 273 milioni di sterline nel giro di tre anni. La maggiore profittabilità si è riscontrata proprio in quel settore aeronautico che aveva portato alla crisi del Questi risultati positivi conseguiti dalla Rolls-Royce ne hanno agevolato la privatizzazione, avvenuta nel A ciò ha contribuito anche un elevato underpricing (36,7 per cento). Il rapporto tra azioni domandate e azioni offerte è stato molto elevato, raggiungendo il 9,4. Una volta superato il periodo di difficoltà, non è più sembrato necessario assicurare l appoggio statale all impresa, che ha potuto affrontare il mercato con le proprie gambe. Questo è un tipico esempio di sostegno statale mirato. Risultando limitato nel tempo, non consente la creazione di quei meccanismi, quali il soft budget constraint, la tendenza alla sovracapitalizzazione, la dipendenza dalle commesse pubbliche, che compromettono l efficienza delle imprese pubbliche, le quali tendono ad adagiarsi in una situazione di limbo economico Le Public Utilities Il settore più delicato e più dibattuto in seno alla questione delle privatizzazioni è quello delle Public Utilities. Con questo nome si identificano tutti quei servizi che, per le loro caratteristiche, si possono considerare come necessarie all ottenimento di una certa soglia della qualità della vita. Fino a pochi anni fa si riteneva che tali servizi dovessero essere garantiti dallo Stato, proprio per l imprescindibilità della loro fornitura a prezzi accessibili a tutti. Oggi, invece, si diffonde sempre più l idea che anche il mercato privato possa soddisfare al meglio le esigenze della collettività in tal senso. I problemi maggiori in materia derivano dalla necessità di una regolamentazione che tuteli i diritti degli utenti (che non tratteremo in questa occasione), e dalla difficoltà di gestire queste industrie, che di solito si collocano in situazione di monopolio naturale. Il dibattito, oltre che sull opportunità di abbandonare alle leggi del mercato servizi di tale rilevanza sociale, si incentra sul modo di gestire le reti di infrastrutture necessarie, generalmente per questi servizi. Il rischio di consegnare nelle mani dei privati una situazione di rigido monopolio, con conseguente sfruttamento della posizione, appare chiaro a tutti. Vediamo quali soluzioni il governo di Mrs. Thatcher ha adottato in alcuni di questi settori La vendita della British Telecom Inizialmente il programma di dismissioni non comprendeva anche le telecomunicazioni. Per il settore era già iniziato il processo di dere- 110

11 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI gulation. Nel 1981 si è provveduto alla separazione della BT dalle Poste, e si è riconosciuto il ruolo della Mercury come concorrente istituzionale, rompendo così il monopolio. Nel 1983 si è deciso invece di privatizzare l ente delle telecomunicazioni e si è sancita la struttura duopolistica del mercato per una durata di sette anni. La costituzione di un duopolio aveva lo scopo di proteggere la crescita di un effettivo concorrente per la BT da una situazione di mercato aperto, ancora troppo pericolosa per una società emergente come la Mercury. Inoltre si voleva dar modo alla BT di prendere confidenza gradualmente con i nuovi strumenti e le nuove esigenze del mercato, non più monopolistico. La vendita del 50 per cento del capitale della BT, realizzata nel 1984, è avvenuta tramite offer for sale, con un underpricing netto del 28 per cento. L offerta è stata accolta molto positivamente e le sue azioni si sono valutate velocemente sui mercati borsistici: dopo un mese avevano guadagnato il 40 per cento del loro valore, e dopo un anno il 90 per cento. La simultanea offerta sui mercati azionistici di Canada, USA, Europa e Giappone, ha aumentato la flessibilità dell offerta rispetto agli investitori stranieri. Con una maggiore differenziazione del prodotto, si è potuti venire incontro a più ampie esigenze; ciò ha permesso di ottenere risultati di mercato molto favorevoli. Dopo la privatizzazione, i profitti della BT sono aumentati progressivamente, fino a raddoppiarsi dopo sei anni. Nello stesso periodo, i ritorni di capitale hanno avuto un incremento di quasi sei punti percentuali, mentre il numero degli impiegati è rimasto lo stesso. Dal 1990, però, i risultati sono peggiorati, in conseguenza dell abbandono del duopolio a favore di una libera entrata. Ma un effetto ancora maggiore sui dati economici dell impresa si è avuto in conseguenza della revisione dei prezzi realizzata nel 1992 dalla Oftel. Questo provvedimento ha portato a livelli di profitto di poco superiori a quelli del 1984, a ritorni di capitale addirittura inferiori, e a forti tagli di personale (più del 30 per cento in tre anni) Il monopolio della British Gas La cessione della British Gas è la transazione unitaria più consistente realizzata dal governo di Mrs. Thatcher. Il suo valore ha raggiunto i milioni di sterline. La vendita è avvenuta nel dicembre 1988 tramite offer for sale, con un underpricing del 9,3 per cento. La risposta degli investitori è stata reattiva (rapporto Domanda/Offerta pari a 4). Nonostante la vendita sia stata considerata dal governo un successo, le critiche mosse da più parti sono state numerose. Jackson (Jackson-Price, 1995) ha sostenuto che la dismissione non abbia effettivamente condotto ad un incremento di efficienza. La situazione di monopolio naturale non è stata annullata né con soluzioni regolatorie, né con frammentazioni proprietarie, né con la costituzione di altri poli dominanti nel settore (come si è fatto per le telecomunicazioni). 111

12 La posizione dominante nel settore è appena mitigata dalla presenza dell Authority di competenza (Ofgas), creata con apposito atto nel Il Gas Act del 1986 regolamentava il settore, rendendo possibile, in via legale, la costituzione di imprese concorrenti alla British Gas. La situazione peculiare di mercato era però sfavorevole a che ciò si verificasse; innanzi tutto, i contratti per le forniture nazionali, ormai controllate dalla British Gas, avevano durate molto lunghe; inoltre i paesi limitrofi non sembravano orientati ad importare produzioni di nuove imprese inglesi; i costi necessari per esportare in zone più lontane rendevano economicamente impossibile un entrata in vista di questi sbocchi; infine non erano immaginabili, come era successo per le telecomunicazioni, espansioni di mercato grazie ad innovazioni tecniche o diversificazioni del servizio. Il governo inglese solo nel 1995 ha varato sussidi ed agevolazioni ad imprese interessate ad entrare nel mercato e creare così un clima di competizione. A causa dei bassi stimoli alla competizione, i risultati ottenuti dalla British Gas a seguito della cessione sono stati tutt altro che entusiasmanti. Ad esempio, la produttività del lavoro, che aveva fatto registrare un impennata nel periodo immediatamente precedente la dismissione, è diminuito nel periodo rispetto al valore del periodo Il fenomeno di aumenti momentanei della produttività del lavoro non è infrequente, in prossimità della dismissione; altre compagnie privatizzate, quali la British Airport Authority, la British Airways e la Rolls-Royce hanno evidenziato tali andamenti. Nel caso delle ultime due, ciò è collegabile ad una severa ristrutturazione interna; per la BAA, come per la British Gas, ci si trova di fronte ad uno stimolo derivante dall incertezza sul futuro sviluppo del settore. Le aspettative dell ingresso di una gestione privata, improntata a nuovi criteri, generalmente, fornisce uno stimolo alla intensità di lavoro degli impiegati. Lo sviluppo di nuove opportunità però non si è verificato; l impresa ha mantenuto la sua posizione di totale controllo del mercato. In mancanza di concorrenza, si è perso lo stimolo alla ricerca dell efficienza. I risultati riguardanti la compagnia di fornitura del gas sono fra i peggiori delle diverse utilities dismesse dal governo britannico (Jackson, 1995). Adesso la British Gas, insieme ad altre imprese recentemente dismesse, è nel mirino della nuova tassa presentata nel programma economico laburista, tassa che andrebbe a «punire» quelle compagnie neoprivatizzate, ree di aver incrementato solo gli introiti e non l efficienza, a tutto detrimento degli utenti. La linea di condotta tenuta in occasione della cessione della British Gas e tutto ciò che si è verificato a latere di essa non hanno certo fatto brillare l efficienza del modello di privatizzazione inglese. A differenza di altre public utilities, in cui la gestione della transizione ha tenuto conto dei vari aspetti del fenomeno (riflessi sulla qualità del 112

13 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI servizio, promozione della concorrenza, stimolo all incremento di efficienza, abbandono delle politiche aziendali ineconomiche, ecc.), in questo caso, ci si trova di fronte carenze di vario genere. I principali errori compiuti dal governo nel settore della fornitura di gas sono stati: la mancanza di sostegni ad eventuali concorrenti della British Gas, la regolamentazione dei prezzi non sufficientemente restrittiva nei confronti delle possibilità del management della compagnia, la pressoché nulla ristrutturazione realizzata in vista della dismissione, e gli scarsi poteri conferiti alla Ofgas. Queste condizioni hanno portato alla consolidazione della posizione monopolistica dell impresa. Al pressoché nullo effetto di transizione rispetto al mercato ed all impresa, si deve aggiungere che l operazione non ha neanche costituito un affare per il bilancio statale. Infatti, la British Gas ha sempre avuto risultati di bilancio positivi; la sua dismissione ha portato all abbandono del flusso di entrate da essa provenienti. La linea di condotta adottata dal governo conservatore in questa occasione si è caratterizzata per un totale disinteresse per l introduzione di un clima di competizione, tale da far nascere il sospetto di un accordo fra il governo ed il management dell impresa. L unico obiettivo perseguito ed ottenuto sembra essere stato quello della espansione del mercato azionario fra i piccoli risparmiatori. I dirigenti della British Gas, in cambio del mantenimento dello status quo riguardo alla struttura del mercato, hanno assicurato l appoggio al progetto di privatizzazione; il governo ha potuto così beneficiare dei desiderati effetti sul bilancio statale e sulla diffusione dell azionariato, mentre l impresa manteneva la sua posizione di monopolio. Gli effetti sui prezzi e sulla qualità del servizio del passaggio da un monopolio pubblico ad uno privato sono da considerarsi minimi. Questa esperienza deve essere di monito per i policy-maker italiani, così da renderli consci dei rischi di una privatizzazione che crei dei monopoli privati, o che comunque non tenda a stimolare la concorrenza. Le soluzioni possibili in tal senso sono molte ed è sicuramente possibile selezionarne una adatta alla situazione peculiare che si può presentare Lo spezzettamento del settore della fornitura d acqua A differenza di quanto stabilito per la BAA, la dismissione della distribuzione d acqua è avvenuta consentendo la frammentazione delle società concessionarie. Fin da prima della privatizzazione esistevano 29 imprese di fornitura e 10 che si occupavano anche della gestione delle condutture. Si è pensato di mantenere questa struttura differenziata per agevolare la valutazione del servizio prestato. La necessità di impianti di distribuzione fa di questo mercato un monopolio naturale, in cui è improbabile una concorrenza diretta rispetto alla stessa utenza. Per incrementare l efficienza, si è così ricorsi alla Yardstick Competition. 113

14 Questo metodo consente di confrontare i risultati di più imprese operanti in aree geografiche diverse. La concorrenza è stimolata dal rischio di ampliamento delle aree di competenza di ciascuna impresa. La presenza di una Authority in questa situazione appare necessaria. La Ofwat si occupa di vigilare sulla qualità del servizio, sul rispetto delle regolamentazioni, su eventuali comportamenti lesivi dei diritti dei consumatori e sul mantenimento delle condizioni di concorrenza. L istituzione di una Authority sembra essere necessaria in presenza di un settore soggetto a condizioni di monopolio naturale. A maggior ragione, un organo di controllo specificamente preposto alla tutela del cittadino riguardo a qualità, prezzi e omogeneità del servizio è auspicabile se ci si trova in una situazione di monopolio privato. Una Authority può conservare la sua utilità anche quando il processo di trasferimento e consolidamento delle imprese sia terminato, verificando il rispetto delle condizioni di concorrenza. L offerta delle azioni delle diverse imprese è avvenuta tutta nello stesso periodo (dicembre 1989). Ma a causa dei diversi livelli di attrattiva delle compagnie, si sono creati tassi di rendimento non omogenei e underpricing differenti che hanno portato a diseguali risposte di mercato. La Northumbrian, ad esempio, ha raggiunto un rapporto di azioni domandate su azioni offerte di 9, mentre la North West Water solo dell 1,6. Il passaggio al settore privato non ha di per se portato un aumento dell efficienza, anche a motivo della struttura peculiare del servizio. Una riregolamentazione del settore è stata realizzata con gli atti del 1989 e del 1991, riguardanti le condizioni minime del servizio, la determinazione del prezzo, i controlli sul tasso di inquinamento. Una soluzione del genere poteva essere perseguita con gli stessi risultati di efficienza anche senza il trasferimento della proprietà ai privati. L istituzione di una Authority rigorosa ed efficiente sarebbe stata sufficiente. Al momento, le Authority che supervisionano il servizio dell acqua in Gran Bretagna sono due; una si occupa degli aspetti ambientali, l altra di quelli più direttamente economici. Da più parti si richiede la loro unificazione, così da evitare eventuali conflitti di competenza La scomposizione di un monopolio naturale: l energia elettrica Nonostante quanto statuito dall Energy Act del 1983, il settore dell energia elettrica era a tutti gli effetti un monopolio naturale. La costituzione di numerosi uffici di distribuzione locale non permetteva di considerare questo mercato come concorrenziale. Nel 1989 si è così giunti alla separazione del settore in quattro agenzie, una delle quali si occupa esclusivamente dell energia nucleare, un altra avrebbe gestito la trasmissione dell energia, e le altre due si sono spartite le centrali elettriche. La società di gestione della trasmissione, la National Grid 114

15 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI Company (NGC) è stata poi trasformata a sua volta in tante Compagnie elettriche regionali, poste sotto il controllo di una Authority apposita, la Offer. Questa Authority ha come unico potere quello di imporre la regolamentazione dei prezzi e non si occupa della qualità del servizio, ma tramite ciò impedisce comportamenti monopolistici, e cerca di favorire la competizione. Quest ultimo compito è forse il più complesso, a causa dei forti costi fissi e sunk costs 2 che un impresa deve sostenere per avventurarsi in questo tipo di produzione. Questa impossibilità di entrare nel mercato è particolarmente evidente nell ambito della produzione dell energia, dove le due compagnie create subito prima delle privatizzazioni continuano a beneficiare di una posizione di rigido oligopolio. Ciò è derivato dalle caratteristiche della vendita. Realizzata nel 1990 per le società di distribuzione e nel 1991 per quelle di generazione, essa è avvenuta a grandi blocchi, e non ha favorito la nascita di tante piccole imprese. Ciò avrebbe permesso l instaurarsi di un clima di concorrenza, come per il settore dell acqua. La competizione è stata invece perseguita nell ambito della trasmissione dell energia, settore per il quale è possibile ovviare alla situazione di monopolio naturale. A tal scopo è stato creato un mercato (il Pool) dove vengono scambiate le quantità di energia. Questo mercato è regolato, così da permettere di trattare merce il più possibile omogenea; inoltre sono imposti dei limiti di prezzo, per evitare di creare le possibilità di aumenti incontrollati del livello dei prezzi per gli utenti. Questa struttura ha permesso di creare un mercato efficiente, che ha portato, nei primi anni di introduzione di questa soluzione, ad un ribasso dei prezzi a tutto vantaggio della collettività. Da precisare, però, che questo mercato non comprende la totalità dell energia elettrica venduta, ma solo alcuni tipi di contratti, ed in particolare quelli dei piccoli consumatori; i grandi acquirenti contrattano direttamente con le compagnie di produzione contratti specifici. La scelta adottata dal governo conservatore di mantenere un numero limitato di imprese di produzione ha certamente portato a raggiungere gli obiettivi che esso perseguiva, ma non ha favorito in alcun modo l abbattimento del monopolio naturale nel settore della produzione dell energia elettrica. La soluzione adottata di separare verticalmente del settore dell energia permette però di evitare i fenomeni di cross-subsiding 3 e rende superfluo l unbundling 4, la separazio- ² Sono i costi irrecuperabili; possono rappresentare una barriera al momento dell entrata, mentre non sono direttamente rilevanti ai fini delle decisioni di gestione ordinaria. ³ Sono le pratiche di finanziamento di settori produttivi in perdita tramite profitti realizzati in altri rami dell azienda privata o dell amministrazione pubblica. ⁴ Pratica contabile, realizzata al fine di evitare fenomeni di Cross-Subsidy e comportamenti predatori, che prevede la separazione formale dei conti economici di ciascun settore produttivo di una struttura integrata. 115

16 ne contabile delle diverse attività, sempre molto difficile da imporre ad un impresa monopolistica integrata verticalmente (Tabella 1). Tabella 1 Compagnia Anno Tipo D/O Under- Introiti % di Azioni pricing * milioni divendita (%) di UK smessa British Aerospace I 1981 Offer for sale 3,5 28, British Aerospace II 1985 Offer for sale 5,4 14, British Airport Authority I 1987 Offer for sale 8 18, British Airport Authority II 1987 Tender offer 6 0, British Airways 1987 Offer for sale 32 25, British Gas 1988 Offer for sale 4 9, British Petroleum I 1979 Offer for sale 1, British Petroleum II 1983 Tender offer 2,7 1, British Petroleum III 1987 Offer for sale 0,3 6, ,5 British Telecom 1984 Offer for sale 5 28, Britoil I 1982 Tender offer 0,3 8, Britoil II 1985 Offer for sale Rolls-Royce 1987 Offer for sale 9,4 36, * L underpricing è ottenuto dal rapporto fra la perdita di introiti possibili e il totale proveniente dalla cessione. La perdita di introiti è data dalla differenza tra il valore delle azioni alla fine della prima giornata di contrattazioni e il prezzo di dismissione. Fonti: Vickers - Yarrows, 1988; Fazioli, La vendita diretta Il metodo della vendita diretta ha avuto poco spazio in Gran Bretagna. Nonostante si possa riscontrare una continuità nell uso di questa tecnica in tutto l arco del periodo delle privatizzazioni, la sua rilevanza è stata minima, in quanto ha coinvolto imprese di dimensioni modeste. Le eccezioni di una certa rilevanza sono state la National Bus Company, la Sealink e la Royal Ordinance. La cessione della National Bus Company è avvenuta tramite diverse soluzioni. La compagnia è stata frammentata in 72 piccole imprese, cedute fra il 1986 e il 1988 con le tecniche più adeguate alle diverse situazioni specifiche. Alcune sono state rilevate dai manager e dagli impiegati tramite buy-out, altre sono state sottoposte a vendita diretta, altre ancora ad offerta pubblica di vendita. La differenziazione delle soluzioni ha consentito di creare un clima di concorrenza fra le diverse imprese neoprivatizzate. Non esisteva una compagnia leader che dominasse il mercato. Le imprese si sono impegnate per ritagliarsi la loro fetta di mercato, ampliando le opportunità di scelta disponibi- 116

17 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI li per l utente, e migliorando così il servizio offerto. Ma la consolidata posizione di preminenza delle ex compagnie pubbliche ha impedito l affermarsi di soggetti di nuova costituzione, i quali sono stati presto espulsi dal mercato. Questa situazione di difficoltà di entrata ulteriore ha provocato un aumento dei prezzi, con un fenomeno simile ad un tacito cartello. In complesso, gli introiti derivanti dal totale delle cessioni del settore trasporti stradali sono stati cospicui: 280 miliardi di sterline. Il buon risultato finanziario dipende dalla presenza di dismissioni tramite vendita diretta. Questa soluzione permette, secondo la letteratura, di pretendere un premio in cambio della cessione del pacchetto di maggioranza della nuova società. Questa eventualità, però, non sempre corrisponde alla realtà; la Sealink, ad esempio, è stata acquisita nel 1984 da una ditta concorrente, la British Ferries Ltd. che ha versato nelle casse dello Stato 66 miliardi di sterline, molto meno dei 108 miliardi di sterline previsti nella valutazione preventiva. La vendita è avvenuta dopo aver vagliato le tre proposte d acquisto pervenute al Ministero del Tesoro. Delle tre solo una è stata considerata concreta, ma ha poi portato ad un forte sconto rispetto alla quota di cessione prevista. La Royal Ordinance Factories, come già citato, è stata acquistata nel 1987 dalla British Aerospace, per un importo di 190 miliardi di sterline. 2. I risultati del programma di privatizzazione 2.1. La diffusione dell azionariato Nell introduzione abbiamo esposto un succinto elenco degli obiettivi di politica economica che il governo inglese ha perseguito, o ha affermato di perseguire, con il programma di privatizzazione. L obiettivo principale del governo inglese sembra essere stato quello di allargare l azionariato. Ad una prima osservazione, l operazione pare aver ottenuto dei risultati soddisfacenti, a giudicare dai risultati delle indagini compiute dal Ministero del Tesoro e da diversi giornali. Secondo quanto rivelato da queste ricerche, la fascia di popolazione adulta in possesso di azioni sarebbe passata dal 5 per cento prima dell inizio del processo di dismissione a circa il 20 per cento nel Ma la realtà non è così positiva come sembra da questi dati. Innanzi tutto, buona parte dei piccoli investitori ha rivenduto velocemente le azioni acquistate. Gli azionisti della British Aerospace e della Cable and Wireless si sono ridotti ad un sesto nel giro di un anno. Risultati migliori, in questo senso, sono scaturiti solo quando si sono inseriti incentivi, quali la loyalty bonus share, per spingere ad un possesso più duraturo di queste azioni. Ma anche in seguito a queste tecniche, la concentrazione azionaria ha evidenziato alti valori; tre mesi dopo la privatizzazione della British 117

18 Airways solo il 40 per cento dei suoi azionisti iniziali possedeva frazioni di capitale, inoltre, spesso molto esigue. La distribuzione delle azioni fra gli azionisti è molto concentrata in piccoli gruppi di investitori. Ciò rende le valutazioni sul numero degli azionisti poco significante (Tabella 2). Le azioni possedute dagli intervistati sono generalmente di alcune imprese di riferimento, quali la BT e la British Gas. Questa scarsa differenziazione di portafoglio dei piccoli investitori dipende dalle ridotte dimensioni del capitale destinato all investimento e dall esistenza di incentivi non equamente distribuiti fra le diverse imprese Tabella 2 Compagnie % azionisti originari dopo 1 anno Amersham International 13,2 British Telecom 73,6 BAA 48,7 British Gas 70,6 British Airways 38,2 Jaguar 43,3 Association British Ports 34,4 Rolls-Royce 46,2 Electricity companies 40,0 Fonte: Jackson - Price, privatizzate. Quelle fra di esse che hanno beneficiato di maggiori campagne di sensibilizzazione e di più invitanti incentivi, hanno avuto una diffusione molto maggiore. In Gran Bretagna esistono forme alternative di investimento, quali i fondi pensione o le assicurazioni finanziarie, che beneficiano di incentivi del governo. La cancellazione di questi incentivi permetterebbe di avere una diffusione più eterogenea delle azioni delle imprese dismesse, e senza dover fare ricorso a tecniche di incentivazione, consentendo anche risparmi per i bilanci statali Effetti sulla politica economica Nonostante le critiche riguardo al livello di underpricing, il processo di cessione delle imprese statali, realizzato negli ultimi 18 anni, ha fatto registrare delle entrate cospicue. La maggior parte è stata dedicata a ridurre il debito pubblico e ad ammorbidire le aliquote impositive più alte. Quest ultima politica ha stimolato un incremento del volume di affari delle aziende, favorendo così la ripresa economica. La riduzione del debito ha comportato una conseguente riduzione di 118

19 C. KRUSICH, LE PRIVATIZZAZIONI IN GRAN BRETAGNA: UN ANALISI quote di spesa pubblica necessarie al suo servizio, a tutto beneficio delle altre voci di spesa. Il debito si è ridotto anche a causa della forte riduzione dei sostegni pubblici alle imprese privatizzate. Ai sussidi si sono sostituite le entrate fiscali, derivanti dai profitti dei possessori di azioni, con grande beneficio per le casse dello Stato. Questa situazione finanziaria ha permesso al governo di lavorare tranquillamente. I policy-maker hanno potuto dedicarsi più attivamente al perseguimento di obiettivi specifici di politica economica, senza l ansia di dover reperire le disponibilità economiche necessarie. Dopo 18 anni, però, non è più possibile valersi di questo strumento per assicurare la tranquillità finanziaria, in quanto le imprese ancora in mano allo Stato cominciano a scarseggiare. Per il futuro si potrà contare solo sulle entrate ordinarie. Vero è che l incidenza del servizio del debito ha assunto valori sostenibili, molto inferiori ai livelli degli anni Settanta. Ma non si può dimenticare che quella delle privatizzazioni è una opportunità di politica economica una tantum. Il governo inglese ha usato i ricavi per ridurre il debito. Ma se questa soluzione non è accompagnata da politiche che permettano poi di stabilizzarlo, tutta la vendita «dell argento di famiglia» sarà stata inutile. E questo il rischio che si corre oggi in Italia. Il governo italiano dovrà decidere cautamente e previdentemente sulla destinazione di questi introiti. Un altra occasione, una volta finite le imprese da privatizzare, non sarà più possibile. Vista l attuale situazione, la scelta del governo sarà probabilmente influenzata dalla necessità del rispetto dei parametri imposti dal trattato di Maastricht per l ingresso nell Unione Europea I costi di vendita L altro argomento di critica al processo di privatizzazione realizzato dal governo conservatore riguarda i costi troppo alti sostenuti per portare a termine le cessioni. Le maggiori voci fra i passivi sono rappresentate dagli incentivi in favore dei piccoli investitori e nelle spese di pubblicità. I costi medi per cedere un impresa statale inglese hanno rappresentato il 4,5 per cento dei ricavi, con valori del 6,8 per cento e del 6,4 per cento per grosse compagnie come la BT e la British Gas. Si comprende come queste scelte fossero dettate da altri motivi e non dalla massimizzazione del profitto. Gli alti costi erano causati dalla necessità del governo di ottenere buoni riscontri di mercato, così da convincere gli operatori della qualità del progetto di dismissione. Ciò ha portato ad alte spese di pubblicità e sensibilizzazione, ma soprattutto ad agevolazioni ed incentivi all acquisto. La tendenza delle ultime privatizzazioni è quella di una riduzione di tali spese, essendosi ormai consolidata la credibilità delle offerte del governo (Tabella 3). 119

20 Tabella 3 Compagnia Anno Spese Ricavi Rapporto (milioni (milioni % UK ) UK ) Spese/Ricavi Cable and Wireless ,1 British Aerospace ,8 Amersham International ,6 Britoil ,2 Association British Ports ,2 Enterprise Oil ,8 British Telecom ,8 British Gas ,4 British Airways ,7 Rolls-Royce ,1 BAA ,4 British Steel ,8 10 Authority dell acqua ,5 12 compagnie elettriche ,4 National Power ,7 Scottish Power ,8 Fonte: Jackson - Price, Il problema dell efficienza L argomento teorico prevalente mosso a favore delle privatizzazioni è sempre stato quello di un incremento dell efficienza delle imprese. I risultati in tal senso scaturiti dalle imprese dismesse corroborano questa tesi. Si deve però tener conto di alcune specificazioni a riguardo. Alcune di queste imprese avevano dei rendimenti efficienti prima di passare al settore privato. È questo il caso della British Gas, che ha sempre avuto soddisfacenti risultati finanziari, ed era sottoposta a controlli da parte della Monopolies and Mergers Commission. La privatizzazione non ha portato alcun incremento rilevante alle prestazioni della British Gas, anzi, ha visto emergere dei peggioramenti. La British Steel Corporation, grazie ad una serrata ristrutturazione, aveva migliorato nettamente le sue statistiche economiche già da un paio di anni. La dismissione non ha avuto nessuna influenza diretta, ma potrebbe averne avuta indirettamente. La prospettiva di una imminente privatizzazione può aver stimolato i manager ad un comportamento più efficiente, ed ha sicuramente funzionato da spinta per l inizio della ristrutturazione. In alcuni casi la soluzione adottata ha dato origine ad un miglio- 120