Il referendum sull indipendenza scozzese: quali scenari futuri per la devolution britannica?

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1 F O C U S F O N T I 26 G E N N A I O Il referendum sull indipendenza scozzese: quali scenari futuri per la devolution britannica? di Giulia Caravale Professore associato di Diritto pubblico comparato Sapienza Università di Roma

2 Il referendum sull indipendenza scozzese: quali scenari futuri per la devolution britannica? * di Giulia Caravale Professore associato di Diritto pubblico comparato Sapienza Università di Roma Sommario: 1. Introduzione. 2. Il percorso che ha condotto al referendum. 3. Le ragioni della vittoria del No. 4. L istituzione della Smith Commission e il dibattito post referendum. 5. Le proposte governative sulla English Question. 6. Lo Scottish National Party. 1. Introduzione. Vorrei affrontare il tema della devolution scozzese sotto tre aspetti. In primo luogo vorrei ripercorrere le tappe principali del cammino che ha condotto al referendum sull indipendenza del 18 settembre 2014, nel quale, con il 55,3% dei voti, la Scozia ha scelto di rimanere parte integrante del Regno Unito. In secondo luogo, vorrei cercare di comprendere le ragioni di tale risultato. Infine, evidenziare come il referendum abbia aperto alcuni scenari per il futuro assetto territoriale non solo della Scozia, ma dell intero Regno Unito, scenari che troveranno, senza dubbio, una più chiara definizione a seguito delle prossime elezioni politiche, previste per il maggio A tal fine occorre fare due brevi premesse: deve essere tenuto in conto, innanzi tutto, che la devolution introdotta nel Regno Unito nel 1998 si caratterizza per la sua profonda asimmetria sia perché presenta forme diverse in Scozia, Galles e Irlanda del Nord, sia perché marginale rispetto * Il testo rappresenta la rielaborazione dell intervento al seminario Referendum e secessione: i recenti casi europei di Catalogna, Scozia e Crimea, tenutosi il 18 novembre 2014 presso la Facoltà di Scienze politiche dell Università di Roma Sapienza. Il testo è stato aggiornato alla luce dei successivi avvenimenti del dicembre federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

3 alla riforma devolutiva è rimasta l area inglese, dove vive più dell 80% della popolazione. Inoltre, deve essere ricordato che nella tradizione britannica la multiformità interna che caratterizza il Regno non ha mai portato all affermazione di un governo a livello regionale. Il forte radicamento del sistema di self government ha riguardato, infatti, soprattutto tipologie di enti locali quali le contee, i borghi e le parrocchie a cui sono state riconosciute, in virtù della consuetudine, competenze in ordine a settori tipici dell amministrazione pubblica. Tali forme istituzionali originali sono collegate, nella tradizione, alla realtà cittadina o di contea e mai a più ampie realtà regionali. Le strutture locali hanno trovato una prima disciplina legislativa già nel XIX secolo e poi sono state oggetto di diverse riforme a partire dagli anni 70 del XX secolo. Queste riforme non hanno previsto un unica tipologia di governo locale e non hanno condotto alla creazione di un governo regionale. 2.Il percorso che ha condotto al referendum. I Laburisti, tornati al potere nel 1997 sotto la guida di Tony Blair, si posero tra i primi obiettivi di governo quello di introdurre la devolution in Scozia e Galles. Così, l 11 settembre 1997 gli Scozzesi furono chiamati a votare in un referendum consultivo sull istituzione di un assemblea parlamentare per la Scozia, dotata anche di una limitata competenza finanziaria autonoma. Il risultato favorevole al referendum condusse all approvazione, da pare dell assemblea di Westminster, dello Scotland Act Il quadro della devolution britannica fu completato nello stesso periodo sia con il referendum svoltosi in Galles il 18 settembre 1997, che portò all approvazione del Government of Wales Act 1998, sia con l accordo del Venerdì Santo del 1998, che ripristinò l assemblea nord irlandese. Secondo lo Scotland Act il parlamento scozzese di Holyrood è un assemblea monocamerale, dotata di potestà legislativa primaria in alcune materie residuali. Essa è composta da 129 Members of Scottish Parliament (MSPs), eletti 73 con il first past the post utilizzato a Westminster e 56 con il sistema proporzionale additional member system. Tale sistema elettorale rende difficile per un partito ottenere la maggioranza assoluta dei seggi nell assemblea, risultato che, dal 1999, è stato raggiunto solo una volta, nelle elezioni del 2011, dallo Scottish National Party. Caratteristica peculiare dell organo legislativo della devolution è quella di essere privo di sovranità: è infatti l assemblea di Westminster che continua a mantenere inalterato il ruolo di parlamento sovrano del Regno Unito. Al fine di tutelare i principi fondanti la Costituzione britannica, quello della sovranità del parlamento e della rule of law, l assemblea scozzese non può agire fuori dalle competenze assegnategli dalla legge del 1998 e la sua permanenza in carica dipende da una legge, e quindi dalla 3 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

4 volontà, del parlamento nazionale. Un problema, quest ultimo, che, come vedremo, risulta particolarmente sentito e che è attualmente al centro del dibattito post referendum. Westminster, inoltre, può continuare a legiferare anche nelle materie che sono state devolute, attraverso il meccanismo, fissato in via convenzionale, della Legislative Consent Motion (noto più comunemente come Sewel motion) che prevede il voto di una mozione da parte dello Scottish Parliament, con la quale quest ultimo acconsente a far approvare dal parlamento nazionale una legge nelle materie a lui riservate. Determinante, infine, risulta il peso di Westminster in materia economica, a motivo della limitata autonomia finanziaria della Scozia, il cui bilancio è dipendente dalla politica fiscale di Londra. Quest ultimo punto, comunque, è stato in parte modificato dallo Scotland Act 2012 che ha stabilito l ampliamento dei poteri di imposizione fiscale dell assemblea scozzese a partire dal 2016, assegnandole la gestione del 35% delle sue entrate, e l incremento di alcuni ambiti di devoluzione, secondo il progetto di devo more. Mentre le prime due tornate elettorali (1999, 2003) per l assemblea di Holyrood sono state caratterizzate dalla vittoria della maggioranza relativa del partito laburista e, dunque, per la coincidenza del colore politico del governo nazionale e di quello scozzese, le elezioni del 2007 sono state vinte, anche se per un solo seggio, dal partito nazionalista scozzese il quale, non avendo ottenuto la maggioranza assoluta, ha dato vita ad un governo di minoranza, guidato dal First Minister Alex Salmond. Il nuovo First Minister aveva in animo di tenere un referendum sull indipendenza fin dal Nella consapevolezza, però, di dover attendere un momento politico più favorevole ha preferito utilizzare la sua prima legislatura soprattutto per sensibilizzare l opinione pubblica sul tema dell indipendenza, organizzando, in giro per il paese, le National Conversations sul futuro costituzionale della Scozia. Bisogna ricordare, in proposito, che quegli anni hanno coinciso anche con il primo decennale della devolution, occasione che ha spinto il governo laburista nazionale ad istituire, nel 2008, la Commission on Scottish Devolution, presieduta da Sir Kenneth Calman, un independent body con il compito di valutare i risultati della devolution e di proporre possibili modifiche. Due i rapporti pubblicati dalla Calman Commission, uno nel 2008, l altro nel Entrambi hanno giudicato in termini positivi il funzionamento delle istituzioni scozzesi, mentre hanno respinto l idea di qualsiasi forma di indipendenza della Scozia. La Commissione ha anche individuato alcuni settori in cui la devoluzione poteva essere rafforzata e, in relazione alla questione della stretta dipendenza economica della Scozia, ha previsto l introduzione di una più ampia fiscal devolution. Le conclusioni della Calman Commission sono state accolte in modo positivo dal governo nazionale e 4 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

5 sono alla base dello Scotland Act 2012, introdotto nel novembre 2010, che, come abbiamo detto, ha aumentato la potestà impositiva fiscale. La situazione in Scozia è cambiata a seguito delle elezioni del maggio 2011 per il rinnovo dell assemblea di Holyrood nelle quali lo Scottish National Party ha ottenuto la maggioranza assoluta. Un risultato che ha fatto sentire il governo Salmond legittimato a richiedere il referendum sull indipendenza. Era necessario, però, trovare un accordo con il governo britannico, accordo che è stato raggiunto nell ottobre 2012 (Edinburgh Agreement). L esecutivo britannico, pur contrario al referendum, ha riconosciuto il diritto degli Scozzesi di decidere del loro futuro, ritenendo che impedire la consultazione avrebbe aiutato la causa separatista. L assenza di una Costituzione scritta e la maggiore elasticità del sistema britannico hanno reso più semplice, da un punto di vista formale, soprattutto rispetto alla analoga richiesta della Catalogna, tale risultato. Bisogna precisare, comunque, che nel Regno Unito il principio della sovranità parlamentare rende tutti i referendum advisory (rather than binding) e che il principio della rule of law non consente al governo scozzese di muoversi al di fuori dei poteri delegati e di indire quindi un referendum autonomamente, senza la collaborazione del parlamento britannico. E stato necessario, quindi, in forza della section 30 dello Scotland Act 1998, far approvare da entrambi i parlamenti un order che conferisse allo Scottish Parliament il potere di indire referendum. In relazione al quesito da sottoporre agli elettori, il governo britannico si è opposto alla proposta del governo scozzese di introdurre un multi option referendum che offrisse agli elettori un opzione intermedia, vale a dire oltre al voto per il Si o il No all indipendenza, anche quella per una maggiore autonomia finanziaria (il progetto di devo max), opzione che, secondo i sondaggi, avrebbe ottenuto la maggioranza dei consensi. Così il 18 settembre 2014 i cittadini residenti in Scozia, che avevano compiuto 16 anni di età, si sono trovati a votare il quesito Should Scotland be an independent country? 3. Le ragioni della vittoria del No Diverse sono le motivazioni che possono giustificare la vittoria del No al referendum e la scelta della Scozia di rimanere parte integrante del Regno Unito. In primo luogo sono senza dubbio da indicare le preoccupazioni di natura economica. Nonostante la centralità che tali questioni hanno rivestito nella campagna referendaria, molti erano rimasti i dubbi in merito a temi importanti tra cui la moneta da adottare, l aumento dell imposizione fiscale, la divisione del debito pubblico, il welfare. In particolare, in relazione alla moneta da adottare, il governo britannico, soprattutto 5 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

6 attraverso il Cancelliere dello Scacchiere Osborne, si era opposto in modo deciso al progetto scozzese, illustrato nel white paper Scotland s Future. Your Guide to an Independent Scotland pubblicato nel novembre 2013, di mantenere la sterlina in un unione monetaria con il resto del Regno Unito. Una ipotesi, questa, che era stata esclusa in modo categorico anche dallo shadow chancellor Ed Balls e da Danny Alexander Chief Secretary to the Treasury del partito liberal democratico. In sostanza, durante la campagna referendaria, il First Minister Salmond non era riuscito a convincere del tutto l elettorato sulla capacità del governo scozzese di affrontare l indipendenza da un punto di vista economico. Un ulteriore tema che è stato discusso nel dibattito referendario - e che, con ogni probabilità, ha bloccato le spinte indipendentiste è stato quello della nuova adesione della Scozia all Europa. Nel corso della campagna referendaria si è, innanzi tutto discusso, in merito all esistenza o meno di un diritto alla secessione unilaterale, diritto che è stato escluso anche grazie all importante precedente del Québec e al giudizio di reference espresso dalla Corte Suprema del Canada (Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217). Tale diritto non sarebbe stato attribuibile neanche nell ipotesi di un voto favorevole espresso dalla maggioranza nel referendum, ipotesi che avrebbe comportato, quindi, non già l immediata indipendenza, bensì l avvio delle procedure di negoziazione tra i due governi per la nascita di un nuovo Stato. Si poneva, comunque, il problema una volta conclusa tale fase, sia del riconoscimento della Scozia a livello internazionale, sia dell avvio di un nuovo processo per la sua adesione all Ue, un processo la cui durata avrebbe potuto prolungarsi per anni. Senza dubbio determinante per il risultato è stato, poi, il significato che i partiti schierati nel movimento Better Together sono riusciti ad attribuire al No, vale a dire non già quello del mantenimento dello status quo, bensì di un punto di partenza per il conferimento di maggiori forme di devolution alla Scozia. Il movimento di sostegno per il No all indipendenza aveva visto schierati insieme i Laburisti, i Liberal democratici e i Conservatori, che avevano tutti presentato, prima del referendum, i loro progetti per il futuro della Scozia, da realizzare nel caso della sua permanenza nel Regno. Pur se uniti nella volontà di conferire maggiori forme di devoluzione, i tre partiti, tuttavia, non erano riusciti a presentare un unico piano. Un tentativo in tal senso era stato fatto dallo Scottish Secretary, il liberal democratico Alastair Carmichael, il quale aveva proposto di istituire una Scottish Constitutional Convention dove fossero rappresentati non solo i principali partiti, compreso lo Scottish National Party, ma anche la società civile, il mondo economico, la Chiesa e i sindacati. La Convention avrebbe dovuto delineare una proposta comune 6 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

7 di maggiore devoluzione di poteri da fare attuare dopo le elezioni politiche del La proposta, però, non aveva avuto seguito. L assenza di un progetto condiviso, tuttavia, non è stata di ostacolo all impegno comune verso una rapida e ulteriore devoluzione di competenze, impegno ribadito con vigore nelle ultime settimane di campagna referendaria. L unità tra i partiti si era rafforzata soprattutto a seguito dei polls di inizio settembre - che avevano previsto, per la prima volta, la vittoria del Si - ed era stata formalizzata nel vow sottoscritto da Cameron, Clegg e Miliband, diffuso il 15 settembre nella prima pagina del Daily Record. 4. L istituzione della Smith Commission e il dibattito post referendum. Il Premier Cameron non è venuto meno al suo impegno e, all indomani del voto referendario, ha annunciato l istituzione della Smith Commission presieduta da Lord Smith of Kelvin e composta da due rappresentanti per ogni partito presente in Scozia e da alcuni esperti, con il compito di discutere i nuovi poteri dell assemblea di Holyrood e presentare un progetto in draft in parlamento entro la fine di gennaio. Tuttavia, comunicando l istituzione della commissione, Cameron ha affermato che il suo partito desiderava al contempo abolire l anomalia per cui i 59 deputati eletti a Westminster nelle circoscrizioni scozzesi continuano ad avere diritto di voto su questioni che riguardano la sola Inghilterra. Il conferimento di maggior devolution e di maggiori poteri alla Scozia, nelle intenzioni del partito conservatore, dovrà essere inserito in un quadro di riforme più ampio e si dovrà, quindi, necessariamente accompagnare alla soluzione dell annosa English Question. La proposta di Cameron non è certo un idea nuova, dato che della c.d. West Lothian Question (sintetizzata nella formula English Vote for English Laws) si discute dalla fine degli anni 70. In generale, bisogna ricordare che la questione inglese si lega al carattere asimmetrico, sopra ricordato, della devolution britannica e anche all assenza di una tradizione di governo regionale. Come noto l esecutivo guidato da Tony Blair aveva provato a dare vita ad un embrionale sistema di governo regionale, ipotizzando per l Inghilterra forme di decentramento diverse da quello della devolution, e maggiormente corrispondenti alle peculiarità di quel territorio. Così aveva previsto, da un canto, l istituzione di assemblee locali elette direttamente dai cittadini, in tutte le regioni che ne avessero fatto richiesta e che avessero approvato tale decisione attraverso referendum, dall altro, l introduzione di agenzie per lo sviluppo regionale. Entrambe le riforme sono però fallite: l attuazione della prima è stata bloccata dalla clamorosa sconfitta, nel novembre 2004, del referendum tenutosi nel North East che ha respinto in modo deciso la proposta di un assemblea 7 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

8 elettiva. Mentre le Regional Development Agencies, introdotte nel 1998 nelle 8 regioni in cui era stato suddiviso il territorio inglese, e oggetto poi di successive riforme, sono state definitivamente abolite nel dicembre 2011, dal Public Bodies Act 2011, voluto dal governo di coalizione. Peraltro, questi falliti tentativi di regionalizzazione del territorio inglese promossi dai laburisti si aggiungono ad altre proposte di risoluzione della English Question che sono state avanzate negli ultimi quindici anni, alcune delle quali si sono limitate a prevedere un mero rafforzamento del sistema di decentramento locale, interno all Inghilterra, altre, invece, più radicali hanno puntato ad accentuare l identità specifica dell Inghilterra rispetto alle altre nazioni del Regno Unito, ad esempio attraverso l istituzione di un parlamento per la sola Inghilterra o l introduzione alla Camera dei Comuni della regola English Vote for English Laws. Di recente anche due rapporti pubblicati nel marzo 2013 (Do We Need A Constitutional Convention for the UK?, a cura dell House of Commons Political and Constitutional Reform Committee, e il Report of the Commission on the Consequences of Devolution for the House of Commons, della c.d. McKay Commission) avevano sollecitato il governo a trovare una rapida soluzione della English Question. L House of Commons Political and Constitutional Reform Committee aveva affermato che: The government should now, with all urgency, create a forum... for the people of England to discuss if, and how, they wish to follow in the footsteps of Scotland, Wales and Northern Ireland and access substantial devolved powers, clearly defined in statute, for their local communities. Mentre la McKay Commission aveva proposto alcune modifiche alle procedure parlamentari in modo da permettere in via esclusiva ai deputati eletti nelle circoscrizioni inglesi di votare le leggi relative alla sola Inghilterra. Tuttavia, anche se la questione inglese è da anni al centro del dibattito politico, la scelta di Cameron e del partito conservatore di legarla alla concessione di maggiore devolution alla Scozia ha spiazzato il partito laburista e riaperto in modo decisivo la frattura tra i partiti, fino a pochi giorni prima uniti sotto lo slogan Better Together e legati nel comune vow. Il partito laburista non si oppone certo alla soluzione dell English Question, ma vorrebbe percorrere una strada diversa, vale a dire quella della creazione di una Constitutional Convention, su modello della recente esperienza irlandese, da istituire in caso di vittoria alle prossime elezioni politiche del maggio L idea di Miliband, infatti, è quella di concedere più devolution al governo locale e alle città inglesi, una modifica, questa, che peraltro desidererebbe inserire in un contesto riformatore più ampio, come emerge dalla recente proposta del leader laburista di introdurre al posto della Camera dei Lords un Senato direttamente eletto in rappresentanza delle diverse articolazioni territoriali del Paese. 8 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

9 E possibile, poi, che l opposizione laburista al progetto conservatore si leghi anche al fatto che i 59 deputati eletti nelle circoscrizioni scozzesi sono, per la maggior parte laburisti (attualmente 40). Sottrarre la possibilità di voto ai deputati scozzesi potrebbe comportare quindi oggettive difficoltà di governo ad un futuro esecutivo laburista. Un timore, questo, che sembrerebbe smentito, tuttavia, da un recente studio il quale ha affermato, sulla base dei dati disponibili nel sito publicwhip.org.uk, che, nella maggior parte dei casi, l esclusione del voto dei 59 deputati eletti nelle circoscrizioni scozzesi non avrebbe avuto particolari conseguenze. L analisi ha evidenziato come solo 21 dei circa 5000 voti effettuati dal parlamento dal 1997 a oggi avrebbero avuto, infatti, un risultato diverso 1. La distanza tra il partito conservatore e quello laburista nel periodo successivo al referendum è apparsa evidente anche in parlamento dove particolarmente aspri sono stati i toni del dibattito che si è svolto a metà ottobre alla Camera dei Comuni a seguito della presentazione da parte del ministro per la Scozia Alistair Carmichael del command paper The parties published proposals on further devolution for Scotland, nel quale sono state raccolte tutte le proposte avanzate in questi mesi dai partiti in merito alla devoluzione di ulteriori poteri a Holyrood. Il dibattito è stato animato soprattutto dallo scontro tra Hague e Brown: quest ultimo ha ribadito che nel periodo pre referendum non era mai emerso il collegamento tra questione scozzese e questione inglese e che, inoltre, la riforma proposta dai Conservatori rischierebbe di dar vita a due categorie di deputati, dato che quelli scozzesi sarebbero considerati di serie B, perché limitati nel loro esercizio di voto. La volontà di legare la questione scozzese a quella inglese nell ambito di una ridefinizione dell assetto territoriale britannico nel suo complesso emerge anche da due ulteriori fattori. In primo luogo dalla scelta di Cameron di istituire, sempre il 19 settembre, un nuovo comitato di Gabinetto il Cabinet Committee for devolved power, presieduto da William Hague, con il compito di studiare il conferimento di devolved powers for England, Wales and Northern Ireland alongside new powers for Scotland. Il partito laburista si è rifiutato di collaborare ai lavori del comitato perché contrario alla scelta dei Conservatori. In secondo luogo dal lavoro che sta svolgendo in questi mesi il Political and Constitutional Reform Committee dei Comuni. Il Comitato, infatti, il 19 settembre, ha aperto un inchiesta sul futuro assetto della devolution nell intero Regno Unito, alla luce del risultato del referendum. Il presidente del Comitato Graham Allen ha affermato che l inchiesta prenderà in esame le conseguenze del referendum sull assetto devolutivo e anche 1 R. Taylor, A. Powell-Smith, Parliament without Scottish MPs: how would it have looked different since 1997, 9 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

10 l introduzione di una Costituzione scritta. A suo parere: We are living through very exciting times for our democracy and I am keen to seize this chance to consider the future of devolution. My own view is that if it s good enough to offer to Scotland, it s good enough for England, Wales and Northern Ireland. Nonostante le differenti posizioni assunte dai principali partiti, la Smith Commission ha iniziato a lavorare subito dopo il referendum e, smentendo i dubbi espressi da molti commentatori politici sulla sua capacità di rispettare i tempi stringenti di lavoro fissati, il 27 novembre ha pubblicato il suo Report of the Smith Commission for further devolution of power to the Scottish Parliament. Lo Smith Commission Agreement riguarda la sola Scozia, e non prende in considerazione il resto del Regno. Esso si fonda su tre pillars: 1) providing a durable but responsive constitutional settlement for the governance of Scotland ; 2) delivering prosperity, a healthy economy, jobs, and social justice ; 3) strengthening the financial responsibility of the Scottish Parliament. Secondo Lord Smith l accordo che rappresenta il minimo comune denominatore delle posizioni dei partiti riuscirà a conferire al parlamento scozzese maggiori competenze, responsabilità e autonomia. Per quanto riguarda il primo pilastro si propone di rendere permanente il parlamento scozzese, di formalizzare i rapporti convenzionali tra esecutivo e legislativo nazionale e i loro omologhi scozzesi, di devolvere ulteriori poteri in materia elettorale, di riconoscere alla Scozia un maggior rilievo nei rapporti con l Europa. Verranno riconosciuti alla Scozia poteri in materia di Crown estate, e un formal consultative role nel processo di modifica della BBC Charter. Si prevedono, poi, ulteriori devoluzioni di poteri in materia di trasporti e di energie rinnovabili. Il secondo pilastro dell accordo, riguarda, diversi settori, tra cui la devoluzione di competenze in materia di welfare, nell amministrazione dei tribunals, nella gestione dell estrazione del petrolio e dello sfruttamento delle risorse naturali scozzesi. Infine, il terzo pilastro, Strengthening the financial responsibility of the Scottish Parliament, ha per oggetto l incremento dell autonomia in materia fiscale, in particolare nella gestione dei tributi diretti e indiretti. La Commissione ha proposto anche di devolvere alla Scozia parte dell IVA. Le raccomandazioni contenute nel rapporto sono state introdotte nel command paper dal titolo Scotland in the United Kingdom: An enduring settlement presentato in Parlamento il 22 gennaio 2015 dal Secretary of State for Scotland, contestualmente alle draft clauses. Il coinvolgimento di tutti i partiti nello Smith Commission Agreement dovrebbe garantire l approvazione di tali riforme nella prossima legislatura, indipendentemente da chi vincerà le elezioni di maggio. Il rapporto della Smith Commission è stato accolto in modo favorevole dal governo nazionale e in modo più tiepido da quello scozzese. Tali proposte, come abbiamo detto, riguardano la sola 10 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

11 Scozia, ma se approvate potranno avere conseguenze per tutto il Regno, non solo in relazione all assetto territoriale. Ad esempio, come abbiamo visto, una delle raccomandazioni del primo pilastro è quella, sostenuta per la prima volta dal partito laburista e fatta propria anche nel vow dei partiti, di rendere permanente il parlamento scozzese. Una affermazione, questa, che merita alcune osservazioni. Rendere permanente il parlamento vuole dire che non sarebbe possibile la sua abolizione da parte di una legge di Westminster, una riforma che comporterebbe profonde conseguenze di natura costituzionale. Non appare, infatti, chiara quale potrebbe essere la formula che il legislatore britannico potrebbe adottare per conciliare tale previsione con il principio della sovranità del parlamento. Approvare una legge che non può essere abrogata è contro uno dei principali corollari del principio della supremazia del parlamento, quello per cui Parliament cannot bind its successor. E come è stato osservato - è proprio la sovranità del parlamento a non permettere di rendere una legge non abrogabile dato che The British Parliament has not the authority to authorise any such thing. Being sovereign, it cannot abandon its sovereignty 2. Se da un punto di vista formale non è facile capire come sarà possibile rendere permanente il parlamento scozzese, appare interessante notare come, da un punto di vista politico-sostanziale, l accordo di tutti i partiti su questo punto si dovrà tradurre in un impegno da parte del parlamento di Westminster a non interferire negli affari scozzesi. Come abbiamo visto, poi, nelle proposte della Smith Commission c è anche quella di introdurre una più definita formalizzazione delle relazioni tra gli esecutivi e i parlamenti in modo da ottenere un rapporto maggiormente productive, robust, visible and transparent. Una riforma che potrebbe circoscrivere la possibilità del parlamento di Londra di legiferare sulle devolved matters, limitando così la sovranità di Westminster, rimasta formalmente inalterata dalle leggi del La proposta della Smith Commission renderebbe la Scozia sempre più autonoma da Westminster tanto che è stato evidenziato il paradosso per cui i partiti contrari all indipendenza hanno, invece, tracciato la strada per la definizione di un nuovo assetto territoriale che renderà the Union... largely irrelevant to many Scots 4. 2 M. Elliott, A permanent Scottish Parliament and the Sovereignty of the UK Parliament: Four Perspectives in 3 A. Paun, Smith is a major constitutional milestone but on a road to where? S.Tierney, Is a Federal Britain Now Inevitable?, 4S.Tierney, Is a Federal Britain Now Inevitable?, 11 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

12 5. Le proposte governative sulla English Question Il rapporto della Smith Commission cerca di dare una risposta alla questione scozzese, ma così facendo apre ulteriori problemi: per ridurre, infatti, le asimmetrie esistenti all interno del Regno Unito la soluzione per la Scozia dovrà essere inserita in un quadro di riforme più ampie che tenga conto della complessa natura di country of nations del Paese. In proposito si evidenzia come, a fine 2014, a pochi mesi dal referendum sull indipendenza, altre novità hanno riguardato l assetto territoriale britannico: in relazione al Galles, il 17 dicembre è stato approvato il Wales Act 2014 che devolve all assemblea di Cardiff maggiori poteri, anche in materia fiscale, secondo le indicazioni della Silk Commission. In Nord Irlanda, poi, l accordo raggiunto prima di Natale, a seguito di lunghe trattative tra i leader politici, dovrebbe garantire un futuro di governo più stabile. Per quanto riguarda, infine, l Inghilterra, si ricorda che William Hague, il 16 dicembre, ha presentato in parlamento il rapporto The Implications of Devolution for England in cui sono contenuti alcuni progetti per la soluzione della questione inglese. Si tratta non già di una unica proposta di governo, bensì di quattro diverse ipotesi, tre sostenute dai Conservatori e una dal partito liberal democratico, che hanno ad oggetto soprattutto la modifica delle procedure parlamentari dei Comuni. La prima proposta dei Conservatori è quella più estrema ed è diretta a vietare il voto ai deputati eletti nelle circoscrizioni scozzesi e nord irlandesi su tutti quei bills riconosciuti dallo Speaker come English and Welsh bills. La seconda proposta, invece, concederebbe in via esclusiva ai deputati eletti nelle circoscrizioni inglesi (o in quelle inglesi e gallesi) il vaglio dei disegni di legge solo nella fase dell esame in commissione e nel report stage, fasi senza dubbio centrali per il passaggio di un bill. Il testo definitivo sarebbe però votato da tutta l aula. Infine, la terza proposta dei Conservatori, che riprende sotto alcuni aspetti le raccomandazioni della McKay Commission, limiterebbe al solo Committee stage l esame da parte dei deputati eletti nelle circoscrizioni inglesi, lasciando inalterate le procedure per le restanti fasi, salvo attribuire poi ad un English Grand Committee il potere di veto sul testo da esprimere tra il report stage e la terza lettura. I Conservatori hanno anche affermato che nei prossimi mesi definiranno meglio l opzione principale da portare avanti e che, in caso di vittoria alle prossime elezioni, vorranno continuare a rafforzare il governo locale. Essi poi, non escludono l ipotesi di istituire, in futuro, una Constitutional Convention, come proposto di recente sia dall House of Commons Select Committee on Political and Constitutional Reform sia, come ricordato, dal partito laburista. Ma a loro parere la Convenzione non è lo strumento necessario per approvare le riforme relative alla Scozia e all Inghilterra. Come si legge nel rapporto: The establishment of any such convention or 12 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

13 commission should not delay the implementation of the Smith Commission in Scotland and equivalent changes in the rest of the United Kingdom, including the introduction of English Votes for English Laws, or English and Welsh Votes for English and Welsh Laws. La quarta opzione illustrata nel rapporto è quella sostenuta, invece, dai Liberal democratici, i quali propongono l istituzione di un Grand Committee of English MPs, con il potere di veto sulle leggi relative alla sola Inghilterra. Tale progetto è legato ad uno dei temi che sta più a cuore al partito, vale a dire quello della riforma del sistema elettorale first past the post. Pertanto, essi prevedono di comporre questo comitato in proporzione ai votes of the electorate in England and not the quirks of our unfair electoral system. La riforma ipotizzata dai Lib Dems si inserisce nell ambito di un progetto di più ampio respiro diretto ad una large expansion of devolution, giving power including crucially tax raising and legislative powers - to the cities, counties and regions of England. I Liberal democratici propongono, infatti, una soluzione chiamata Devolution on Demand, da attuarsi attraverso la presentazione, nel corso della prossima legislatura, di un English Devolution Enabling Bill il quale dovrebbe permettere alle aree territoriali interessate di richiedere al parlamento di Westminster la concessione di alcune delle competenze che saranno prestabilite. Il partito guidato da Nick Clegg sostiene, con maggior trasporto rispetto ai colleghi di governo, la necessità di introdurre una Constitutional Convention, definita of crucial importance not only in seeking public consent for major change, but also in ensuring that such change is coherent and properly thought through and does not inadvertently unravel our United Kingdom. Le proposte contenute nel rapporto di governo pur se innovative, non appaiono particolarmente radicali: esse sono destinate a costituire il punto di partenza per l ulteriore dibattito e la formazione del futuro manifesto elettorale dei partiti. 6. Lo Scottish National Party. Prima di concludere appare necessario ricordare cosa è successo nel periodo post referendum al fronte del Si e allo Scottish National Party. Il 19 settembre, infatti, il First Minister Alex Salmond, che aveva fatto della battaglia per l indipendenza la sua personale missione politica, si è dimesso da leader del partito e da Primo Ministro scozzese. A metà novembre, nel corso della conferenza dello SNP svoltasi a Perth, Salmond ha tenuto il suo discorso di addio sostenendo comunque che il sogno dell indipendenza deve rimanere vivo. Ha aggiunto che, alle prossime elezioni politiche, i partiti che non riusciranno a mantenere le promesse fatte in campagna referendaria non avranno 13 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015

14 successo nei collegi scozzesi. Nicola Sturgeon, fino ad allora vice first minister, è stata eletta nuovo leader del partito ed è divenuta la nuova First Minister. Due sono le considerazioni che appaiono interessanti in relazione all esperienza referendaria dello Scottish National Party. In primo luogo è stato unanimemente riconosciuto che il referendum per l indipendenza scozzese è stato soprattutto una grande esperienza di democrazia. Ciò è vero sia per la fortissima affluenza al voto (84,6%), sia per la partecipazione attiva alla campagna referendaria, sia per l incremento del numero degli iscritti al partito di governo scozzese, che in occasione del referendum è più che triplicato. Lo Scottish National Party ha superato, per numero di iscritti anche il partito liberal democratico, divenendo così, sotto questo profilo, il terzo partito del Regno Unito. La stessa Sturgeon ha affermato che The referendum debate was a wonderful display of peaceful democracy in action which re-energised our politics and challenged all politicians to respond to the expectations and aspirations of our citizens. As we reflect on the past, we look to the future with renewed focus and optimism. Inoltre, paradossalmente, la sconfitta al referendum non sembra aver indebolito il partito nazionalista scozzese e ridotto il suo impegno politico; al contrario esso risulta ancora più forte, tanto che, secondo un sondaggio di You Gov del 1 novembre, il 52% degli Scozzesi avrebbe votato, in quella data, a favore dell indipendenza. Nonostante il sondaggio, il pericolo della secessione appare, oramai, evitato ed altri sono i temi che infiammeranno, con ogni probabilità, il dibattito politico-costituzionale britannico nei prossimi mesi. I progetti della Smith Commission, infatti, coinvolgono punti fondamentali dell ordinamento come la sovranità parlamentare; quelli del rapporto presentato da Hague toccano l attuale funzionamento della House of Commons; la natura stessa della seconda Camera, in questo contesto, potrebbe cambiare per divenire una Camera delle regioni; infine, l istituzione di una Constitutional Convention, che dia armonia a tutte le riforme, potrebbe anche condurre all introduzione di una Costituzione scritta. La devolution, la dimensione territoriale dello Stato e le riforme costituzionali di più ampio respiro saranno, allora, sicuramente gli argomenti centrali su cui si sfideranno i partiti nella prossima campagna elettorale. E l esito della battaglia appare, ancora, molto incerto. 14 federalismi.it Focus Fonti n. 1/2015