Deliberazione n. 5/2006

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1 Deliberazione n. 5/2006 REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei Conti in Sezione Regionale di controllo per la Basilicata composta dai seguenti magistrati: Dott. Francesco MANGANELLI - Presidente Dott. Antonio NENNA - Primo Referendario rel. Dott. Rocco LOTITO - Referendario nell adunanza del 12 maggio 2006 * * * Visto l art.100 della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e successive modificazioni; Vista la legge 11 novembre 2000, n.340, ed in particolare l art.27; Visto il regolamento adottato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti con deliberazione n.14/del/2000 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Visto il decreto del Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Basilicata del Ministero per i Beni e le Attività Culturali n. 161 del 15 febbraio 2006 di conferimento di incarico dirigenziale, a titolo di reggenza, alla dott.ssa Agata Altavilla; Visto il rilievo istruttorio n. 1/P del 23 marzo 2006 formulato dal Magistrato istruttore di questa Sezione regionale di controllo; Vista la risposta al rilievo fornita dall Amministrazione con nota prot. n del 20 aprile 2006; Vista la nota prot. n. 331 del 3 maggio 2006, con la quale il Magistrato delegato ha deferito alla Sezione regionale di controllo la pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione del provvedimento innanzi specificato; Vista l ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo n. 5/2006 in data 3 maggio 2006, con la quale è stato convocato il Collegio per l'esame e la summenzionata pronuncia; Vista la nota della Segreteria della Sezione regionale di controllo n. 337 del 4 maggio 2006, con la quale la predetta ordinanza è stata comunicata alla Amministrazione che ha adottato il decreto ed alla locale Ragioneria provinciale 1

2 dello Stato; Comparso, per delega del Direttore Regionale per i Beni culturali e Paesaggistici della Basilicata, il dott. Rocco Fischetti; Udito il relatore Primo Referendario Antonio Nenna, Magistrato delegato; Udito il rappresentante dell Amministrazione che ha anche depositato copia dell atto di delega prot. n del e la nota prot. n del del Direttore Generale per gli affari generali, il bilancio, le risorse umane e la formazione del Dipartimento per la ricerca, l innovazione e l organizzazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali; Ritenuto in FATTO Con decreti n. 80 del 25 febbraio 2005 e n. 120 del 26 agosto 2005 è stato prima conferito per sei mesi, e poi prorogato per ulteriore analogo periodo, alla dr.ssa Agata Altavilla l incarico di reggenza della Soprintendenza per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico della Basilicata. Nei predetti decreti si evidenziava il carattere di provvisorietà del conferito incarico e, in occasione della proroga, si esplicitava l improrogabilità del fissato termine del 28 febbraio 2006 (si legge testualmente: Tale reggenza riveste carattere di provvisorietà nel termine improrogabile del 28 febbraio 2006 ). Con il provvedimento ora al controllo alla dr.ssa Agata Altavilla è stato conferito un incarico di reggenza, di analogo contenuto rispetto a quello di cui sopra si è detto, con durata non superiore a dodici mesi a decorrere dal 1 marzo Tale conferimento, come leggesi dalle premesse del decreto, è stato effettuato sull esplicitato presupposto normativo costituito dall art. 16 del decreto legge 10 gennaio 2006, n. 4 che ha previsto la possibilità per il solo Ministero dei beni e le attività culturali di conferire, nel caso di temporanea indisponibilità di dirigenti da preporre agli uffici dirigenziali non generali, la reggenza di tali uffici a personale particolarmente qualificato appartenente all Area funzionale C3, come individuata nel contratto collettivo nazionale di lavoro Comparto Ministeri. L incarico di reggenza non può superare la durata di dodici mesi ed è rinnovabile una sola volta. Richiamate, tra l altro, precedenti deliberazioni della Corte dei conti, in sede di controllo, che avevano evidenziato il carattere eccezionale e straordinario dell istituto della reggenza, rilevato che il provvedimento al controllo era stato emanato sulla base dell esplicitato presupposto normativo costituito dall art. 16 del decreto legge 10 gennaio 2006, n.4 che, tuttavia, è stato soppresso in sede di conversione del decreto dalla legge 9 marzo 2006 n. 80 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell 11 marzo 2006), ritenendo doversi applicare il quadro normativo esistente al momento in cui il controllo si esplica che, nel caso di specie, non vede 2

3 più la vigenza della norma posta a base del provvedimento all esame (e ciò anche con riguardo a giurisprudenza di questa Corte: Sez. centr. contr. n.10 del ; n.120 del 1 settembre 1997 e n. 4/P del 20 febbraio 2003 nonché questa Sezione regionale n. 5/2005 del 1 dicembre 2005 e n. 1/2006 del 9 febbraio 2006), il competente Ufficio di controllo di questa Sezione, per i suindicati motivi, riteneva di non poter ammettere a registrazione il decreto esaminato e, con rilievo n. 1/P del 23 marzo 2006, chiedeva chiarimenti ed invio di documentazione integrativa. L Amministrazione, in risposta al predetto rilievo, con nota della Direzione Regionale per i Beni culturali e Paesaggistici della Basilicata prot. n del 20 aprile 2006, trasmessa a mezzo fax il 24 aprile 2006 e pervenuta in originale il , ha richiamato i processi di trasformazione che negli ultimi anni hanno interessato l Amministrazione dei Beni culturali, soprattutto in applicazione del DPR 173/2004. A seguito del conseguente cambiamento dell articolazione degli uffici, leggesi nella predetta nota, l Amministrazione Centrale avrebbe dovuto procedere ad una nuova assegnazione delle risorse dirigenziali di livello non generale disponibili nell ambito dell Amministrazione, cosa che per quanto riguarda la Basilicata è puntualmente avvenuta. La vacanza del posto dirigenziale in questione, ha riferito la nota citata, è, però, poi, scaturita dal pensionamento del dirigente precedentemente incaricato con decorrenza 1 marzo 2005, circostanza che secondo l Amministrazione scrivente ha determinato una situazione di grave carenza della suddetta risorsa dirigenziale (nella regione manca del tutto la figura dirigenziale di storico dell arte). Quanto sopra, leggesi ancora nella predetta nota, ha determinato la necessità del conferimento e della reiterazione dell incarico di reggenza ora al controllo. La citata risposta dell Amministrazione, dopo aver concordato su quanto osservato dalla Corte dei conti in merito ai caratteri dell istituto della reggenza, ha evidenziato che, al fine di assicurare il funzionamento dell Istituto, la Direzione scrivente ha ritenuto di conferire alla dr.ssa Agata Altavilla l ulteriore incarico di reggenza così come previsto dall allora vigente art. 16 del decreto legge n. 4 del 10 gennaio 2006 e dalla circolare ministeriale 2/2006 ed anche in considerazione del fatto che non sono previsti oneri di spesa aggiuntivi per l amministrazione. E stato infine rilevato che il Ministero per i Beni e le Attività Culturali è stato autorizzato ad emanare il bando per il concorso di dirigente Storico dell arte (circolare n. 39/2006 all. 2) il cui avviso è stato pubblicato sulla G.U. concorsi n. 15 del 24 febbraio 2006 e pertanto il problema che è comune ad altri Istituti dovrebbe trovare rapida soluzione. 3

4 Non ritenendosi le argomentazioni svolte dall Amministrazione sufficienti a superare i profili di illegittimità indicati nel rilievo, si sono trasmessi gli atti al sig. Presidente della Sezione regionale di controllo, che ha fissato l odierna adunanza per la pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione dei provvedimenti all esame. In sede di adunanza il rappresentante dell Amministrazione si è riportato alle considerazioni svolte in sede di risposta al rilievo ed a quelle contenute nella nota prot. n del , nella quale, rilevandosi che, a seguito della soppressione dell art. 16 del D.L. 10 gennaio 2006 n. 4 << lo strumento della reggenza di sede dirigenziale non esiste ad oggi, nell ordinamento>>, si sostiene quanto segue: <<Peraltro, gli incarichi eventualmente attribuiti in vigenza del citato decreto-legge conservano, a parere dello scrivente, la propria efficacia fino alla naturale scadenza, essendo stati attribuiti in forza di una norma che, al momento, risultava pienamente operativa>>. Considerato in DIRITTO Con il provvedimento citato alla dr.ssa Agata Altavilla è stato conferito un incarico di reggenza - di analogo contenuto rispetto a quello precedente alla stessa conferito per un periodo di sei mesi, e poi prorogato per ulteriore identico periodo - con durata non superiore a dodici mesi a decorrere dal 1 marzo Tale conferimento, come leggesi dalle premesse del decreto, è stato effettuato sull esplicitato presupposto normativo costituito dall art. 16 del Decreto legge 10 gennaio 2006 n.4. Tale disposizione, però, non ha trovato positivo esito nella legge di conversione 9 marzo 2006 n. 80 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell 11 marzo 2006) che ha soppresso il sopra citato articolo 16. Appare, in primo luogo, infondata ed irrilevante la circostanza, richiamata dall Amministrazione nella nota di risposta e ribadita nella nota prot. n del , prodotta dal rappresentante dell amministrazione in sede di adunanza, della vigenza della predetta norma al momento dell emanazione dell atto. Deve, infatti, essere notato che, vista la perdita di efficacia ex tunc prevista nel caso di mancata conversione dei decreti legge (art. 77 Cost.), a cui deve essere equiparato l emendamento soppressivo di una norma contenuto nella legge di conversione parziale, come nel caso di specie, la normativa invocata dall amministrazione non può, a rigore essere considerata esistente, retroattivamente, nemmeno al momento dell emanazione del decreto di conferimento dell incarico. Ciò che rileva, però, in questa sede non è la legittimità dei sopradetti provvedimenti all atto della loro emanazione, ma nel momento successivo di assoggettamento degli stessi a controllo di legittimità da parte della Corte dei conti. 4

5 Orbene, al caso di specie non può non applicarsi la normativa attualmente in vigore che non vede più la vigenza della norma posta a base del provvedimento all esame. Sull argomento, è stato infatti affermato che Allorché, dopo l emanazione di un provvedimento, e prima della conclusione della fase integrativa dell efficacia, sopravvengano nuove disposizioni legislative, il controllo della Corte dei conti deve essere effettuato anche alla luce della normativa sopravvenuta, in quanto l intervento del legislatore rappresenta comunque una diversa angolazione valutativa dell assetto dei pubblici interessi, essendo allora contrario a criteri di ragionevolezza utilizzare quale parametro valutativo norme abrogate tese a realizzare interessi ormai ritenuti recessivi dal legislatore (Sez. contr. n.10 del ; si confrontino pure Sez. contr. n. 4/P del 20 febbraio 2003 e n.120 del 1 settembre 1997). In questo senso si è recentemente pronunciata anche questa Sezione con deliberazioni n. 5/2005 del 1 dicembre 2005 e n. 1/2006 del 9 febbraio Orbene, la Sezione non ritiene di discostarsi da tale orientamento che, a garanzia dell ordinamento, tende ad impedire che, come nei casi di specie, dei provvedimenti amministrativi possano venire alla luce e cominciare a dispiegare la propria efficacia in un momento in cui l ordinamento stesso ritiene quei provvedimenti non più conformi all interesse pubblico come definito dal legislatore. La soluzione adottata, si noti, non contrasta in alcun modo con il principio del tempus regit actum ma, al contrario, ne costituisce applicazione. Infatti, non è chi non veda che, nel caso di specie, la normativa interessante la fase integrativa dell efficacia degli atti è sia quella di carattere procedimentale, riguardante lo svolgimento e l oggetto del controllo, sia quella costituente il parametro in base al quale l organo di controllo deve verificare la legittimità dell atto. Non esistendo più la norma posta a base dell esaminato decreto di conferimento dell incarico dirigenziale, occorre, quindi, esaminare il provvedimento ora al controllo sulla base dei principi vigenti in materia di reggenza. Sul tema la Corte dei Conti ha già avuto occasione di chiarire che la reggenza è un istituto di carattere eccezionale, consentito nel silenzio della legge in tutti i casi in cui il venir meno della titolarità di un organo, dovuto a cause imprevedibili, può compromettere il perseguimento degli interessi pubblici affidati all Amministrazione (cfr.la deliberazione n.39/99 della Sezione di controllo, I collegio, nell adunanza del 20 maggio 1999; cfr. anche la deliberazione n. 13/2003/P del 12 giugno 2003 della Sezione centrale di Controllo di legittimità, I Collegio, in cui leggesi che L istituto della reggenza è un rimedio extra ordinem di carattere eccezionale ed autoritativo, dovuto a cause imprevedibili e che risponde 5

6 alla ineliminabile esigenza di assicurare la continuità dell azione dei pubblici poteri ). Orbene, considerando anche i precedenti decreti di conferimento e proroga di analogo incarico di reggenza (di cui sopra si è detto), non sembra che, nel caso di specie, possano ravvisarsi i caratteri della provvisorietà, della limitazione temporale dell incarico, dell eccezionalità e dell imprevedibilità del venir meno della titolarità dell organo dirigenziale, né risulta provata l assoluta impossibilità di una diversa soluzione organizzativa. Deve, peraltro, essere rilevato che la circostanza che sia stata ritenuta necessaria l emanazione di un apposita norma (l art. 16 del D.L. n. 4/2006) per consentire la reggenza di cui trattasi è ulteriore indice della circostanza che la stessa, come si è visto, non fosse liberamente consentita dall ordinamento precedentemente vigente. Dalla mancata conversione in legge della predetta disposizione si deduce, quindi, la volontà del legislatore diretta a non introdurre stabilmente nell ordinamento la relativa norma e a non consentire quanto ivi previsto. Orbene, la circostanza che il provvedimento ora al controllo sia stato emanato sull esplicito presupposto della disposizione normativa ora non convertita porta a concludere che le situazioni di fatto, come quella all esame, riproducenti la fattispecie prevista dalla predetta norma debbano ritenersi non conformi all ordinamento. Deve, poi, essere evidenziato che, vista la causa direttamente originante la vacanza che si è voluto ricoprire con la reggenza di cui trattasi (e, cioè, il pensionamento del precedente dirigente), non pare che possano sussistere i requisiti dell imprevedibilità e (considerata anche la perduranza dal 1 marzo 2005 e l assegnazione di un precedente incarico di reggenza già prorogato) dell eccezionalità. Deve, infine, essere rilevato che la Corte dei conti ha evidenziato che Non può escludersi in linea di mero principio, che per la continuità dello svolgimento dell azione amministrativa, eccezionali circostanze, peraltro da dimostrare adeguatamente attestando l assoluta impossibilità di una diversa soluzione organizzativa, possano ancora giustificare, per appartenenti dell Area Funzionale C Posizione Economica C3, investiture in attribuzioni di responsabilità dirigenziale ove le stesse non risultino diversamente esercitabili. Ma se pure ciò dovesse verificarsi, non ritiene il Collegio che l Amministrazione possa essa stessa direttamente soddisfare le proprie necessità operando in contrasto con le disposizioni che la vincolano, occorrendo eventualmente che risulti provato come nel caso in esame non si é stati in grado di poter constatare che l Amministrazione, non nel solo ambito settoriale considerato, ma nel più ampio 6

7 bacino della sua intera organizzazione, non disponga di funzionari idonei alla assunzione di quelle funzioni oggetto del conferimento di reggenze attribuite invece con attenzione alle risorse reperibili nella sola struttura direttamente interessata (delibera n. 2/2005/P della Corte dei conti, Sezione del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, adunanza congiunta del I e II Collegio, del 17 marzo 2005). Orbene, neanche tale ultima condizione sembra essere soddisfatta nella fattispecie in esame, atteso che nella nota di risposta l amministrazione ha rimarcato la grave carenza della suddetta risorsa dirigenziale a livello locale (è stato infatti chiarito che la figura dirigenziale di storico dell arte manca nella regione ). Tanto premesso, e per i suesposti motivi, si ritiene che il decreto n. 161 del 15 febbraio 2006 non possa essere ammesso a visto e a conseguente registrazione. P.Q.M. La Sezione regionale di controllo per la Basilicata della Corte dei conti ricusa il visto e la conseguente registrazione del decreto in epigrafe specificato. IL RELATORE F.to dott. Antonio Nenna IL PRESIDENTE F.to dott. Francesco Manganelli Depositato in Segreteria il 12 maggio 2006 Il Preposto ai Servizi di supporto F.to dott. Giovanni Cappiello 7