LINEE GUIDA OPERATIVE SULL USO DELLA PEC IN ATENEO E SULLA PROTOCOLLAZIONE DEI MESSAGGI PEC

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1 LINEE GUIDA OPERATIVE SULL USO DELLA PEC IN ATENEO E SULLA PROTOCOLLAZIONE DEI MESSAGGI PEC INDICE Paragrafo 1) Introduzione Paragrafo 2) Normativa di riferimento: quali documenti protocollare Paragrafo 3) Il valore giuridico della PEC Paragrafo 4) Cenni sul funzionamento della PEC Paragrafo 5) Le caselle PEC d Ateneo: quando usare la PEC Paragrafo 6) PEC documento e PEC mezzo di trasmissione Paragrafo 7) L uso delle caselle PEC 1

2 1. INTRODUZIONE La Posta Elettronica Certificata - PEC è stata creata dal nostro legislatore con il DPR 68/2005. Da allora, la diffusione di tale canale di comunicazione è stata progressiva. Anche il nostro Ateneo ha individuato un indirizzo istituzionale, collegandolo al gestionale documentale Archiflow della casa SIAV, nell intento di predisporre canali di comunicazione più agili e diretti con i cittadini e le imprese. Le presenti linee guida vogliono essere uno strumento per conoscere la PEC ma anche per regolarne l uso, chiarendo in quali casi ne sia necessario l utilizzo, in quali consigliato ed in quali, invece, sconsigliato. Infine, poiché la PEC è soprattutto (ma non solo) un mezzo di trasmissione di documenti, rilevanti sono le sue implicazioni con la normativa che regola la registrazione e la conservazione dei documenti nella pubblica amministrazione. Queste linee guida cercano di chiarire tali aspetti. Punto di partenza è la normativa sulla protocollazione. 2

3 2. NORMATIVA DI RIFERIMENTO 2.1. Quali documenti protocollare La normativa sulla protocollazione dei documenti è contenuta nel DPR 445/00. Il protocollo ha funzione notarile: attesta ufficialmente che un determinato documento è stato inviato ad un destinatario in un certo giorno oppure che è arrivato in un dato momento con un certo contenuto. La valutazione della completezza dello stesso non compete al protocollo ma è propria di una fase successiva: quella dell istruttoria procedimentale. In particolare, l art. 53, comma 5, del DPR citato stabilisce che sono oggetto di registrazione obbligatoria i documenti ricevuti e spediti dall'amministrazione. Sono esclusi dalla protocollazione, ai sensi del medesimo articolo: le gazzette ufficiali, i bollettini ufficiali e i notiziari della pubblica amministrazione, le note di ricezione delle circolari e altre disposizioni, i materiali statistici, gli atti preparatori interni, i giornali, le riviste, i libri, i materiali pubblicitari, gli inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare dell'amministrazione. Con documenti soggetti a registrazione particolare si indicano quei documenti da registrare in repertori dedicati, per legge (es.: fatture) o per consuetudine (es.: decreti, determine, delibere). Non è, dunque, la modalità di invio o ricezione di un documento a determinare se questo vada protocollato o meno ma il suo contenuto: in generale, a norma di legge, tutti i documenti inviati e ricevuti dalla PA vanno protocollati, tranne quelli esplicitamente esclusi La nozione di documento Ai sensi dell art. 1 del DPR 445/00, per documento s intende, ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o di atti comunque utilizzati nell ambito dell attività amministrativa. Di conseguenza, per distinguere ciò che è documento da ciò che non è documento ai sensi di legge, è centrale la nozione di atto. Ciò che non è atto, non è documento ai sensi di legge e, quindi, non va protocollato. Ora, poiché la pubblica amministrazione, ai sensi dell art 1 L. 241/90, agisce anche secondo le norme di diritto privato, gli atti che essa può adottare possono essere o atti amministrativi o atti di natura privatistica. In entrambi i casi, si tratta di manifestazioni di volontà. La nozione di atto amministrativo, in particolare, implica l esercizio di poteri pubblici. Non sono, pertanto, atto le semplici comunicazioni informative. Queste, infatti, non sono manifestazioni di volontà, né implicano l esercizio di poteri pubblici. A titolo esemplificativo, rientrano nella nozione di documento gli atti formati dalla PA nell esercizio della sua capacità di diritto privato, quali le proposte e le accettazioni, le richieste di offerta oppure le diffide o le disdette, ma anche quelli formati nell esercizio di poteri pubblici: i pareri, i certificati, i provvedimenti, i verbali, i decreti, le delibere, le determine, le circolari, i bandi, i regolamenti, gli accordi. Sono, altresì, documenti gli atti provenienti dai privati come le 3

4 istanze ed ogni altra richiesta formale, le liberatorie, le offerte di gara, i preventivi, le autocertificazioni. Sono, infine, documenti i contratti e le convenzioni. 3. IL VALORE GIURIDICO DELLA PEC 3.1. Le comunicazioni tra PA Ai sensi del Codice dell Amministrazione Digitale CAD D. Lgs. 82/05, art. 47, le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono mediante l'utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Il comma n. 2 dello stesso articolo specifica che, ai fini della verifica della provenienza, le comunicazioni sono valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero sono dotate della segnatura di protocollo di cui al DPR 445/00 citato; d) ovvero sono trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. Per legge, dunque, le trasmissioni di documenti tra PA avvengono tramite posta elettronica, sia essa ordinaria, sia essa certificata. Requisito per la validità della trasmissione, ai fini dell attività amministrativa, è la provenienza certa del documento. In particolare, danno certezza della provenienza: a) la sottoscrizione con firma digitale; b) oppure la presenza di una segnatura di protocollo; c) oppure l invio del documento tramite PEC. Possono, quindi, essere inviati via PEC anche documenti non firmati digitalmente. Uno degli effetti giuridici della PEC è proprio quello di dare provenienza certa al messaggio. Pertanto, se una PA invia, a questo Ateneo tramite posta elettronica ordinaria PEO, una richiesta di conferma titolo di studio, sottoscritta digitalmente da chi ne ha il potere, questa è da ritenersi valida: la firma digitale ne assicura la provenienza certa. Ugualmente, se una PA inoltra la stessa richiesta via PEC senza alcuna firma autografa, né digitale, anche questa richiesta è da ritenersi validamente sottoscritta. In tal caso è la PEC a dare alla richiesta il requisito della provenienza certa Le comunicazioni tra PA ed imprese Inoltre, l art. 5 bis del CAD prescrive, più in generale, che tra PA ed imprese la comunicazione di provvedimenti o la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, avvenga esclusivamente utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Una di queste tecnologie è la PEC tra PA e privati Per quanto riguarda, invece, la trasmissione di documenti tra la PA ed i privati, si sottolinea a questo punto che la PEC può essere validamente usata dalla PA soltanto verso quei soggetti che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo ed hanno dato il loro esplicito assenso a ricevere documenti con questa modalità. Diversamente, l art. 65 CAD, permette ai privati l invio di istanze e dichiarazioni tramite PEC, stabilendo, particolarità italiana, un equivalenza tra questa e la firma digitale per quanto riguarda 4

5 la provenienza certa e la sottoscrizione dell istanza o della dichiarazione. Un privato può ben, quindi, inviare un istanza, tramite la sua PEC personale a quest Ateneo, senza alcuna sottoscrizione: è proprio il mezzo di trasmissione usato, la PEC, ad assicurarne la provenienza certa, rendendola pienamente valida (v. paragrafo 3.5 per completezza) Effetti giuridici della PEC Come visto, la PEC è strumento di identificazione certa. Un altro effetto giuridico è dato dall art. 48 CAD: la trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante posta elettronica certificata. Tale trasmissione equivale alla notificazione per mezzo della posta. La data e l'ora di trasmissione e di ricezione di un documento così trasmesso sono, inoltre, opponibili ai terzi. In sintesi, la PEC assicura: provenienza certa del messaggio; rende opponibili ai terzi la data e l ora di trasmissione; equivale ad una notifica via posta e fornisce certezza giuridica dell invio e della ricezione del messaggio. Da ultimo, si evidenzia che, ai sensi dell art. 45 CAD, il documento trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato Caso particolare: l uso della PEC da parte di un soggetto diverso dal titolare della casella Può accadere che la PA riceva istanze o dichiarazioni da privati tramite la PEC di un soggetto terzo. Richiamata la funzione del protocollo, come funzione notarile (si veda paragrafo 2.1), tale istanza o dichiarazione andrà registrata al protocollo come documento in entrata. La valutazione sulla sua completezza sarà propria della fase successiva dell istruttoria procedimentale. Si sottolinea a questo punto che l art 65 CAD citato permette ai privati l invio di istanze o dichiarazioni tramite PEC ma se trasmesse dall'autore mediante la propria casella e purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare. In altre parole, la PEC è strumento di identificazione certa se e solo se vi è corrispondenza tra il titolare della casella ed il dichiarante o l istante. Diversamente, potranno trovare applicazione le altre ipotesi equivalenti di identificazione di cui all art. 65 CAD. In estrema sintesi: la firma digitale o la presentazione di una copia del documento d identità. Di conseguenza, un documento firmato digitalmente è validamente sottoscritto indipendentemente dal suo inoltro tramite la PEC di un terzo o PEO. Ugualmente, l istanza o dichiarazione inviata in copia scansionata si ha per validamente sottoscritta purché accompagnata dalla scansione di un documento di identità valido, indipendentemente dal suo inoltro tramite la PEC di un terzo o PEO. Da ultimo, si richiama l attenzione su una delle funzioni del responsabile del procedimento, ai sensi dell art. 6 L. 241/90: egli può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, come quelle non validamente sottoscritte. 5

6 In conclusione, se la PA riceve istanze o dichiarazioni da privati tramite la PEC di un soggetto terzo, questo documento andrà registrato ed il responsabile del procedimento provvederà a regolarizzare l istanza facendosi inoltrare anche la copia scansionata del documento d identità del dichiarante o dell istante. Ciò a meno che l istanza o la dichiarazione siano firmati digitalmente. In tal caso, la firma digitale è strumento d identificazione certa. 4. CENNI SUL FUNZIONAMENTO DELLA PEC Il funzionamento della PEC è disciplinato dal DPR 68/2005 e dalle regole tecniche di cui al Decreto Min. Innovazione del 2 novembre In particolare, sono soggetti del servizio di posta elettronica certificata (art. 2 DPR 68/2005): a) il mittente; b) il destinatario; c) il gestore del servizio. Ai sensi del successivo articolo 6, comma 1, il gestore di posta elettronica certificata utilizzato dal mittente fornisce allo stesso la ricevuta di accettazione del messaggio: questa è prova dell'avvenuta spedizione. Il comma 2 dell articolo 6 prevede, invece, che il gestore di posta elettronica certificata utilizzato dal destinatario spedisca la ricevuta di avvenuta consegna quale prova dell effettiva ricezione del messaggio, all'indirizzo elettronico del mittente. Di seguito lo schema di funzionamento della PEC (tratto dal sito 6

7 Di conseguenza, caratteristica della PEC è fornire certezza legale non solo dell avvenuta spedizione ma soprattutto della consegna del messaggio. È per questa ragione che l art. 48 CAD citato (v. paragrafo 3.4) equipara la notifica via raccomandata con ricevuta di ritorno all invio di una PEC. Va sottolineato, però, che requisito per la validità legale di una PEC è che al mittente pervengano la ricevuta di accettazione del messaggio e la ricevuta di avvenuta consegna (art. 4, comma 1 e 5 DPR 68/2005). Anche queste ricevute vanno protocollate: se la casella PEC è associata al gestionale documentale, nel nostro caso Archiflow, tale funzione è assicurata in automatico. Diversamente, la registrazione di tali ricevute andrà fatta manualmente (v. paragrafo 7.3). 5. LE CASELLE PEC D ATENEO: QUANDO USARE LA PEC 5.1. Come attivare una casella PEC d Ateneo Secondo l art. 16, comma 1, del DPR 68/2005, le pubbliche amministrazioni possono svolgere autonomamente l'attività di gestione del servizio di posta elettronica certificata oppure avvalersi dei servizi offerti da altri gestori pubblici o privati, rispettando le regole tecniche e di sicurezza previste dal presente regolamento. Scelta dell Ateneo è stata quella di attivare un indirizzo PEC istituzionale unimi@postecert.it, affidandosi a gestori esterni (nel caso di specie, Poste Italiane). Tutte le strutture sono chiamate a concentrare i flussi documentali su questo canale, associato al gestionale documentale Archiflow, affinché possano essere registrati ed archiviati i messaggi, nonché le ricevute di accettazione e consegna generate. Eventuali deroghe vanno concordate con il Responsabile della Gestione Documentale presso il Settore Gestione Documentale Quando usare la PEC Come visto, la PEC dà certezza legale circa l invio ma soprattutto la ricezione di un messaggio. È evidente, dunque, che si tratti di un mezzo di trasmissione da usare quando esiste la necessità d avere tale certezza legale. Diversamente la casella verrebbe impegnata con trasmissioni improprie. Se si considera che ogni messaggio inviato comporta la generazione di due ricevute recapitate al mittente, l uso improprio della casella comporta la gestione di un rilevante numero di ricevute Casi in cui vi deve essere certezza legale della ricezione di un atto amministrativo Vi sono casi in cui la legge o un'altra fonte normativa richiedono la certezza legale della ricezione di un atto. In questi casi, la PEC assolve a tale funzione al pari di una raccomandata con ricevuta di ritorno per via dell equivalenza di cui all art 48 CAD citato (v. paragrafo 3.4). Ad esempio, l art. 21 bis L. 241/90 prevede che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquisti efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso. Pertanto, tutti i provvedimenti sanzionatori, ablatori e, più in generale, gli atti ad incidenza negativa sulla sfera giuridica del privato vanno trasmessi con un mezzo idoneo a dare garanzia legale della sua ricezione. Tra questi vanno annoverati, a titolo esemplificativo: i decreti di blocco 7

8 della carriera dello studente; i decreti di annullamento esami; le sanzioni disciplinari; i provvedimenti di annullamento di ufficio o di revoca. Per quanto riguarda, invece, la generalità dei procedimenti amministrativi, la comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 l. 241/90) e la comunicazione dei motivi ostativi all accoglimento di un istanza (art. 10 bis L. 241/90) vanno fatte con mezzi idonei a garantire legalmente la loro avvenuta ricezione. Uno di questi mezzi è la PEC Atti privatistici che necessitano d esser comunicati al destinatario: gli atti recettizi Da ultimo, come visto, la PA può agire anche secondo le norme del diritto privato (art. 1 L 241/90). In questo caso, si evidenzia la categoria degli atti recettizi. Essi sono atti che, per la produzione di effetti, richiedono di essere comunicati al destinatario. Rientrano in questa categoria, a titolo esemplificativo: la proposta e l accettazione di un contratto o di un accordo o di una convenzione; la disdetta; la diffida; la revoca. Anche in questi casi, mezzo idoneo per la prova legale della loro avvenuta comunicazione sono sia la PEC, sia la raccomandata con ricevuta di ritorno. Con l avvertimento che, la PA è obbligata all uso delle tecnologie telematiche con le imprese (art. 5 bis CAD) mentre, nel rapporto con i privati, può usare tali tecnologie se e solo se questi lo hanno preventivamente accettato, comunicando espressamente il loro indirizzo PEC. 6. PEC DOCUMENTO E PEC MEZZO DI TRASMISSIONE 6.1. La PEC come documento Come visto, la PEC consente l identificazione certa del mittente (artt. 47 e 65 CAD). Inoltre, la data del messaggio è garantita come certa dal gestore della casella (art. 48 CAD). Tanto premesso, si considerino gli elementi di un atto: il soggetto; l oggetto; la volontà; la forma; la sottoscrizione e la data. Gli atti amministrativi richiedono, inoltre, anche una parte decisoria. Pertanto, garantendo la PEC sia l identificazione certa del mittente, sia una data certa, il corpo del messaggio può ben contenere gli altri elementi costitutivi di un atto. In tal caso, si avrà una PEC-documento la quale andrà protocollata a meno che rientri nelle tipologie documentali esplicitamente escluse di cui all art. 53 DPR 445/00 (v. paragrafo 2). In ogni caso, si precisa che la valutazione della completezza di una PEC-documento attiene alla fase successiva dell istruttoria procedimentale. Funzione del protocollo è registrare l invio o la ricezione di un documento, con un determinato contenuto, in un certo momento. In generale, si sconsiglia la formazione di PEC-documento da parte dell amministrazione. È, invece, possibile che tali PEC giungano da soggetti esterni all Ateneo La PEC come mezzo di trasmissione Come visto, la PEC fornisce certezza legale della sua ricezione ed equivale alla notificazione tramite posta (art. 48 CAD). La PEC può, dunque, ben essere usata come mezzo di trasmissione di atti per i quali è necessaria la certezza giuridica della loro ricezione da parte del destinatario (v. paragrafo 5). 8

9 A tal fine, si precisa che, ai sensi dell art. 45 CAD, il documento trasmesso per via telematica si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato. Prova della consegna è la ricevuta di consegna. Senza tale ricevuta e senza la ricevuta di accettazione, emessa dal gestore della casella del mittente (v. paragrafo 3), la PEC non spiega i suoi effetti giuridici, come specificato dall art. 4, commi 1 e 5 DPR, 68/2005. Come detto, anche queste ricevute vanno archiviate nel gestionale documentale Archiflow: se la casella è associata ad Archiflow, vi provvederà lo stesso gestionale; in caso contrario, è obbligo di chi invia le PEC scaricare le ricevute e caricarle nel gestionale documentale (v. par 7 e Vademecum sulla protocollazione). Se la PEC è usata come mezzo di trasmissione, l atto è rappresentato dall allegato. Vanno a questo punto distinte due ipotesi: la PEC come mezzo di ricezione di documenti da parte della PA; la PEC come mezzo di invio di documenti da parte della PA La PEC come mezzo di ricezione di documenti In tal caso, il documento allegato alla PEC è da considerarsi come documento principale in entrata e come tale andrà registrato nel gestionale documentale, indipendentemente dalla sua completezza o meno. Per la registrazione dei documenti in Archiflow, si veda il Vademecum sulla protocollazione La PEC come mezzo di spedizione di documenti Nel caso in cui l Ateneo usi la PEC come mezzo di spedizione di documenti, questi vengono redatti a cura della struttura competente. Successivamente essi vengono inoltrati alla firma o sottoscritti, preferibilmente con firma digitale, da chi ne ha il potere. Una volta sottoscritto, il documento da inviare va protocollato. Si veda in proposito il Vademecum sulla protocollazione. A questo punto esso potrà essere inoltrato. Possono essere inviati via PEC soltanto documenti protocollati. 7. L USO DELLE CASELLE PEC Regola generale: una volta attivata una casella PEC, il responsabile della struttura ne determina le modalità di gestione, avendo cura che venga effettuata una lettura almeno quotidiana, in orario d ufficio, del contenuto della casella attivata L uso della casella PEC in Archiflow Se la casella è associata ad Archiflow, la lettura della casella va effettuata attraverso il programma di gestione documentale. In questo caso, le PEC ricevute vengono visualizzate nella sezione Workspace, come illustrato nel Vademecum sulla protocollazione cui si rimanda. In questa sede, si specifica che Archiflow scarica e salva su server le PEC ricevute ed inviate dalla casella associata. La visualizzazione in Workspace delle PEC ricevute è funzionale alla loro protocollazione o cancellazione nel caso ricorrano le ipotesi di esclusione dalla protocollazione, ai sensi dell art. 53 DPR 445/00 (v. paragrafo 2). Pertanto, una volta protocollate, le PEC vengono tolte dalla sezione Workspace. Tale sezione va tenuta sempre libera dalle PEC lavorate. In caso 9

10 di errore nella scelta tra cancellazione e protocollazione, sarà sempre possibile recuperare le PEC da server. Ecco la schermata di riepilogo della sezione Workspace con l elenco delle PEC associate, visibili al singolo utente. Per l invio delle PEC, invece, va usata la sezione PEC manager, come spiegato nello stesso vademecum. Anche le PEC inviate sono archiviate in automatico su server e sono sempre ritrovabili tramite la funzione Cerca del PEC Manager L uso della casella unimi@postecert.it Questo indirizzo PEC è affidato in cura al Settore Gestione Documentale. Esso è stato associato ad Archiflow ed è attualmente abilitato a ricevere sia PEC, sia PEO. È competenza dell Ufficio Archivio, Protocollo e Servizio Postale curare la registrazione dei messaggi in entrata (se trattasi di documenti), così come il loro smistamento alle strutture competenti. La sua associazione al gestionale documentale d Ateneo, Archiflow, ne permette un uso diffuso da parte di tutte le strutture universitarie, anche in contemporanea. Per essere abilitati all invio di PEC tramite la casella d Ateneo, va inoltrata una richiesta al Responsabile della Gestione documentale d Ateneo. Per sapere come inviare PEC tramite Archiflow, si veda il Vademecum sulla protocollazione. 10

11 7.3. L uso di caselle PEC non associate ad Archiflow In generale, si sconsiglia l uso di caselle PEC non associate ad Archiflow. In ogni caso, vanno distinte diverse ipotesi I messaggi di posta elettronica ricevuti in una casella non associata Se l Ateneo è destinatario del messaggio PEC o PEO, si tratterà di un documento in ingresso. Quindi, questo andrà protocollato in Protocollo Generale, come documento in entrata. Con una precisazione: se il documento è costituito dal corpo del messaggio, questo andrà scaricato su computer sotto forma di file.eml o.msg. Per farlo da Outlook basterà cliccare con il tasto destro del mouse sul messaggio e poi su Copia, come mostrato a pagina seguente. Successivamente, portarsi in una cartella del proprio computer e cliccare su Incolla. Il messaggio apparirà con un icona a forma di busta e l estensione.eml o.msg. Questo file sarà da importare in Archiflow in quanto documento principale, una volta creata la relativa scheda documentale I messaggi di posta elettronica inviati da una casella non associata Se l utente deve inviare un documento via PEC o PEO e la casella non è associata ad Archiflow, il documento è un documento in uscita e come tale andrà protocollato. In tal caso, prima andrà 11

12 protocollato il documento, successivamente esso andrà inviato tramite PEC o PEO non associata. In caso contrario, verrebbe inviato un documento senza segnatura di protocollo. Nel caso in cui il documento venga inviato tramite una PEC non associata, si ricorda che la PEC dà certezza legale dell avvenuta consegna al destinatario se e solo se al mittente pervengono la ricevuta di accettazione del messaggio e la ricevuta di avvenuta consegna (art. 4, comma 1 e 5 DPR 68/2005). Queste, pertanto, vanno allegate al documento registrato in Archiflow tramite l apposita sezione allegati (v. Vademecum sulla protocollazione), quale prova legale della ricezione del documento inviato. Solo in questo modo, esse potranno essere conservate a norma. Diversamente, esse potrebbero perdersi. In questo caso, la responsabilità sarà a carico di chi non le avrà inserite nel gestionale documentale, come qua indicato e come illustrato nel Vademecum sulla protocollazione cui si rimanda per ogni chiarimento. 12