La nuova conferenza di servizi

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1 La nuova conferenza di servizi cosa cambia con il D.lgs. 127/ ottobre 2016 Avv. Alfredo Vitale

2 D.lgs. 127/2016 -attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 «crisi» della Conferenza di servizi Sovrapposizione di norme Difetto di collaborazione tra le amministrazioni Complessità procedurale Non responsabilizzazione dell autorità procedente Molteplici interventi normativi nel corso del tempo 2

3 D.lgs. 127/2016 -attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 Alcuni dei principi della legge delega 124/2015: rivisitazione strutturale Riduzione dei tempi; Riduzione dei casi di conferenza obbligatoria; Strumenti informatici; Rappresentante unico; Potere di autotutela; Superamento del dissenso; Conferenza asincrona 3

4 Premessa sistematica Capo IV - «semplificazione dell azione amministrativa» (principi di economicità ed efficacia) Potenziamento accordi tra privati e PPAA Generalizzazione del silenzio facoltativo/devolutivo DIA Silenzio-assenso Conferenza di servizi 4

5 Premessa sistematica Funzione della conferenza di servizi semplifica ed accelera il procedimento, mediante contestualizzazione e contemporaneità di adempimenti che altrimenti sarebbero per legge successivi tra loro e allungherebbero i tempi d conclusione Rende possibile il confronto diretto tra organi/enti per legge competenti a definire una determinata fattispecie: contemperamento tra diversi interessi Supera il modello della decisione solitaria: concentrazione delle funzioni 5

6 Premessa sistematica Tipologie di conferenza di servizi Conferenza istruttoria: esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti Facoltà di indizione («può indire»): su richiesta di altra amministrazione/privato parificazione dell esame tra interessi primari ed interessi secondari possibilità di un intesa sul contenuto del provvedimento da emanare Impregiudicato il potere dell amministrazione procedente di determinare il contenuto del provvedimento, che rimane suo atto proprio Decisione MONOSTRUTTURATA: ci si può discostare solo motivatamente dai pareri espressi in conferenza 6

7 Premessa sistematica Tipologie di conferenza di servizi Conferenza decisoria Normalmente obbligatoria quando devono essere acquisiti PIU atti di assenso (in caso di atto di assenso unico: 17 bis l. 241/90): discontinuità con la legge delega (che imponeva riduzione dei casi della conferenza obbligatoria) Verifica delle condizioni per il rilascio degli assensi; Conclusione: adozione di una determinazione motivata da parte dell autorità procedente sostitutiva degli atti di assenso comunque denominati Decisione PLURISTRUTTURATA: provvedimento concordato sulla base degli assensi espressi in conferenza (raccolti in un verbale) che sostituisce le determinazioni delle amministrazioni partecipanti 7

8 Premessa sistematica Tipologie di conferenza di servizi Conferenza pre-decisoria Indizione facoltativa (richiesta motivata del privato): mancata indizione non è vizio di legittimità progetti di particolare complessità: prima dell avvio del procedimento e della presentazione di istanza/progetto definitivo; solo su istanza scopo: riduzione dell incertezza del processo decisionale e del connesso rischio economico per le imprese insediamenti produttivi di beni o servizi: procedimento già pendente; convocazione a discrezione dell amministrazione Conclusione: valutazione preventiva allo stato degli atti; non esclusa adozione di provvedimenti difformi Il comma IV dell art. 14: VIA (MA SOLO REGIONALE NON ANCHE STATALE) e conferenza dei servizi: integrazione tra procedimenti: unica conferenza decisoria 8

9 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi Completo ripensamento 1) Conferenza istruttoria: scelta della PA procedente: modalità semplificata/modalità diverse 2) Conferenza decisoria: modalità semplificata/modalità simultanea (principio di proporzionalità) 3) Conferenza preliminare: modalità semplificata con abbreviazione dei termini (poi, dopo ricevuto il progetto definitivo, indizione di conferenza simultanea con limitata possibilità di modifica delle determinazioni già espresse) 9

10 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza semplificata - modalità asincrona, salvo ipotesi specifiche (modifica della natura dell istituto) - mezzi telematici - riduzione dei termini 1) 5 giorni per indizione; 2) 15 giorni per richieste documentali; 3) 45 giorni per le determinazioni delle singole amministrazioni (90 per i beni «sensibili»); 4) 5 giorni per adozione della determinazione finale da parte della PA procedente 10

11 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza semplificata - termini PERENTORI (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 26/01/2015, n. 313: I termini normativi che presiedono all'attività delle Amministrazioni pubbliche sono sempre ordinatori ed anzi sollecitatori, in quanto espressione della necessità della tempestiva cura degli interessi pubblici, e nel perseguimento di tale necessità il legislatore, o altra autorità dotata di poteri normativi, individua e stabilisce il tempo entro il quale il procedimento preordinato alla gestione dell'interesse pubblico deve essere perfezionato con l'adozione del provvedimento conclusivo espresso; in altri termini, salvi i casi espressamente previsti dalla legge, la scadenza del termine massimo di durata del procedimento (anche quando si tratti di un procedimento riguardante una conferenza di servizi) non incide di per sé né sulla sussistenza del potere di provvedere né sulla legittimità del provvedimento conclusivo del procedimento») 11

12 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza semplificata - Indicazione analitica delle ragioni di assenso/dissenso (atti normativi/amministrativo generale/discrezionalità) - Mancata comunicazione tempestiva/mancanza dei requisiti di analiticità = ASSENSO - Determinazione POSITIVA: atti di assenso non condizionati (anche impliciti)/condizioni superabili senza modifiche sostanziali della determinazione da assumere in conferenza - Determinazione NEGATIVA: uno/più atti di dissenso non superabili; preavviso di diniego ex art. 10 bis; contraddittorio con il privato e (ulteriore) determinazione conclusione 12

13 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza simultanea Modalità ordinaria (e tradizionale): svolgimento SINCRONO (partecipazione contestuale) - presenza fisica contestuale (contra Giurisprudenza maggioritaria ante riforma in base al principio della libertà delle forme procedimentali: possibilità di ovviare tramite note scritte da inviare prima o anche dopo la riunione «In sede di conferenza di servizi, sia essa istruttoria o decisoria, la presenza dell'autorità preposta alla tutela del vincolo può ritenersi parimenti assicurata sia dalla presenza fisica del suo rappresentante che dall'invio di note scritte.» Consiglio di Stato, sez. IV, 21/08/2015, n. 3971) 13

14 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza simultanea - Collegamento con la conferenza semplificata; fallimento della conferenza semplificata: atti di dissenso che si ritengono superabili (comma 6 art. 14 bis; altrimenti, in caso di dissensi non superabili, vi sarà direttamente determinazione negativa); NB: la data dell eventuale riunione sincrona deve essere fissata sin dall origine della conferenza semplificata - Richiesta motivata di altre amministrazioni/privato (comma 7, secondo periodo) - Indizione diretta da parte dell amministrazione procedente (comma 7 primo periodo) - Partecipazione degli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto (cfr «possono essere invitati») 14

15 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza simultanea - partecipazione di amministrazione NON statali: rappresentante UNICO per TUTTE le amministrazione STATALI; - partecipazione solo DI SUPPORTO delle amministrazioni statali (es. formalizzazione del proprio dissenso ai fini del riesame ex 14 quinquies) - rappresentante unico per ciascuna regione con riferimento a tutte le amministrazioni riconducibili alla regione EFFETTO: riduzione degli interlocutori; contrasto solo tra livelli di governo diversi (e non tra amministrazioni afferenti al medesimo soggetto) 15

16 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza simultanea La decisione: «posizioni prevalenti» (cfr. legge 15/2015, che supera il modello maggioritario): necessità di valutare il peso di ciascuna amministrazione Consiglio di Stato, sez. VI, 21/10/2013, n «In sede di conferenza di servizi, l'esercizio delle funzioni pubbliche è svolto dalle competenti figure nell'ambito di un contesto che si conclude con l'adozione di un provvedimento (rispetto al quale la conferenza rappresenta solo un passaggio prodromico) avente la veste di atto adottato, in via ordinaria, da un organo dell'amministrazione procedente, tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede di conferenza di servizi (art. 14-ter, comma 6-bis l. n. 241/1990): regola quest'ultima dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto della singola autorità e la tipologia del loro eventuale dissenso. Ne consegue che il dissenso espresso da un'amministrazione interessata e convocata in sede di conferenza di servizi non manifesta una volontà provvedimentale dell'amministrazione, ma è solo un atto espressivo di un giudizio in vista di un confronto dialettico e che concorre, per la parte di competenza di quella stessa amministrazione, a formare il giudizio complessivo che, eventualmente, viene posto a base del provvedimento che segue la conferenza stessa e sempre che il dissenso di tipologia sensibile non venga condiviso e dunque, non potendo essere superato nella stessa sede conferenziale, non causi la ricordata devoluzione ad altra e superiore sede». - mancata partecipazione/non espressione di univoca volontà = ASSENSO (sanzione per la mancata partecipazione o partecipazione non conforme) 16

17 Le nuove modalità procedurali della conferenza di servizi la conferenza simultanea - Esaustività della determinazione conclusiva (sebbene atto endoprocedimentale): superamento della necessità di attendere il provvedimento finale dell autorità procedente - efficacia differenziata: a) unanimità: efficacia immediata b) posizioni prevalenti: efficacia sospesa fino alla scadenza del termine per esperire opposizione da parte delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili 17

18 Autotutela in conferenza la legge delega - La natura pluristrutturata della decisione resa in sede di conferenza di servizi e la disciplina dell autotutela Articolo 2, lettera m) Possibilità per le amministrazioni di chiedere all amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21 quinquies e 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, purché abbiano partecipato alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini 18

19 Autotutela in conferenza Articolo 2, lett. n) Definizione, nel rispetto dei principi di ragionevolezza, economicità e leale collaborazione, di meccanismi e termini per la valutazione tecnica e per la necessaria composizione degli interessi pubblici nei casi in cui la legge preveda la partecipazione al procedimento delle amministrazioni preposte alla tutela dell ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, in modo da pervenire in ogni caso alla conclusione del procedimento entro i termini previsti; previsione per le amministrazioni citate della possibilità di attivare procedure di riesame 19

20 Autotutela in conferenza In precedenza, carenza di disciplina dell autotutela nella conferenza dei servizi Indeterminatezza del regime giuridico del procedimento di autotutela verso provvedimento adottato in sede di conferenza di servizi Insufficienza della disciplina generale dell autotutela prevista dalla l. 241/90 20

21 Autotutela in conferenza 1) Come annullare/revocare un provvedimento adottato a seguito di conferenza di servizi? 2) Il potere di annullamento/revoca del precedente provvedimento è attribuibile anche ad amministrazioni diverse dall amministrazione procedente, che abbiano partecipato alla conferenza di servizi? 21

22 Autotutela in conferenza 1) Come annullare/revocare un provvedimento adottato a seguito di conferenza di servizi? Teoria del contrarius actus: l amministrazione procedente che voglia annullare/revocare il precedente provvedimento deve convocare nuova conferenza di servizi Non è possibile adottare atti di ritiro unilaterali Necessità di complessiva rivisitazione collegiale dell assetto degli interessi coinvolti 22

23 Autotutela in conferenza 2) Il potere di annullamento/revoca del precedente provvedimento è attribuibile anche ad amministrazioni DIVERSE dall amministrazione procedente, che abbiano partecipato alla conferenza di servizi La teoria del contrarius actus può essere applicata anche nel caso in cui l annullamento/revoca venga esercitato da amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza di servizi ma diverse dall amministrazione titolare del potere? Esiste obbligo della PA titolare del potere di indire nuova conferenza? 23

24 Autotutela in conferenza Tesi n. 1: principio di leale collaborazione L amministrazione ha il dovere di indire nuova conferenza di servizi su richiesta di un soggetto terzo Tesi n. 2: non è consentito il dissenso postumo; non esiste obbligo di riconvocare la conferenza di servizi ma soltanto quello di verificare la ammissibilità/serietà dell istanza di riesame 24

25 Autotutela in conferenza Consiglio di Stato 1023/2006 A fronte di una decisione pluri-strutturata, la PA procedente è il soggetto che conserva la piena responsabilità del procedimento e che deve valutare se vi sono i presupposti per indire una nuova conferenza e proporre a questa l esercizio del potere di autotutela 25

26 Autotutela in conferenza La riconvocazione della conferenza non può derivare dal mero dissenso postumo, perché altrimenti questo avrebbe valenza superiore al dissenso espresso in seno alla conferenza (superabile in base al principio di maggioranza) «L espressione della volontà all interno della conferenza di servizi si configura come atto endo-procedimentale la cui revoca non può in alcun modo essere idoneo a travolgere il provvedimento finale, che quindi resta valido ed efficace» 26

27 Autotutela in conferenza La soluzione della legge delega (art. 2, lett. m) Possibilità per le amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza di servizi di chiedere all amministrazione procedente di agire in autotutela Mancata previsione di un obbligo per l amministrazione procedente di provvedere Mancata disciplina delle modalità procedimentali di esercizio dell istruttoria procedimentale 27

28 Autotutela in conferenza Il problema posto dalla lettera n): riconvocazione della conferenza di servizi da parte delle amministrazioni preposte alla cura di Interessi sensibili «Possibilità di attivare procedure di riesame» Problema: si tratta solo di difetto di coordinamento rispetto alla «Possibilità di chiedere»? 28

29 Autotutela in conferenza Rischi connessi alla lettura della lett. n) come previsione diversificante Compromissione della logica del contrarius actus Vanificazione del divieto di dissenso postumo e della regola del silenzio-assenso Compromissione della stabilità del provvedimento finale adottato in conferenza di servizi (riduzione della certezza del diritto) 29

30 Autotutela in conferenza la soluzione del D.gls. 127/2016 Art. 14 ter comma 2: sollecitazione all amministrazione procedente (decisione pluristrutturata: chi ha espresso parere nella conferenza poi non ha potere per autonomamente privare di effetti il provvedimento scaturito dalla conferenza) - solo la PA procedente ha la discrezionalità di valutare se indire nuova conferenza - annullamento (21 nonies): possono chiederlo anche le amministrazioni che sono rimaste inerti (perché si tratta di eliminare provvedimento illegittimo) -revoca (21 quinquies): possono chiederlo solo le amministrazioni che hanno partecipato al procedimento 30

31 I rimedi per le amministrazioni dissenzienti - Ribaltamento del procedimento di opposizione: sono le amministrazioni dissenzienti ad avere l iniziativa (e non già l amministrazione procedente); - natura ibrida: ricorso amministrativo in opposizione/amministrazione per accordi (intesa in seno alla PCM) - natura qualificata delle amministrazioni istanti/dissenso espresso - una determinazione viene comunque adottata ma con efficacia sospesa (per 10 giorni) - amministrazioni statali: legittimazione del Ministro (e non già del responsabile del singolo ufficio): vaglio politico - procedimento innanzi al Presidente del Consiglio dei Ministri - effetto devolutivo al Consiglio dei Ministri 31

32 Grazie per l attenzione Avv. Alfredo Vitale Chiomenti Studio Legale alfredo.vitale@chiomenti.net I materiali saranno disponibili su: Facebook Youtube