Disciplina doganale dei prodotti alimentari

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1 Disciplina doganale dei prodotti alimentari Walter Sbandi 1.- Unione doganale e PAC Nell ambito della istituzione dell Unione europea una delle pietre miliari è stata l Unione doganale che, tra l altro, ha previsto l abolizione dei dazi doganali alle frontiere interne, creando un sistema uniforme di imposizione sulle importazioni. Negli scambi con i paesi non appartenenti ad essa è stata fissata una tariffa doganale comune (TDC), sostitutiva delle preesistenti tariffe nazionali e applicata a tutte le merci oggetto di interscambio tra la Comunità e il resto del mondo. L'unione doganale costituisce, dunque, l'elemento portante dell'intero mercato comune e la chiave di volta di un modello economico che, grazie all'allargamento progressivo del mercato interno ai diversi settori, realizza l'integrazione economica del continente europeo. L'agricoltura è senza dubbio il settore economico in cui il processo di integrazione ha avuto luogo in profondità. Nel 1962 i sei Stati membri della Comunità economica europea, allora in disavanzo per la maggior parte delle rispettive produzioni agricole, decisero di sviluppare una politica agricola comune (PAC), i cui obiettivi erano già stati fissati dal Trattato di Roma: l'aumento della produttività; un adeguato tenore di vita delle comunità rurali; la stabilizzazione dei mercati di settore; la sicurezza delle forniture, la garanzia di prezzi accessibili per i consumatori. I prodotti alimentari sono stati oggetto di una regolamentazione doganale armonizzata che, se da un lato ha sottratto alla sovranità nazionale dei paesi membri le decisioni sulle produzioni alimentari sensibili, dall altro ha permesso all Unione europea di realizzare il surplus alimentare e diventare uno dei maggiori competitori a livello mondiale negli scambi dei prodotti agricoli di base. Il successo del mercato comune è stato raggiunto con meccanismi di regolamentazione dei prezzi e dei mercati che si basano sulle organizzazioni comuni di mercato (OCM) per i singoli prodotti alimentari. Ogni prodotto o gruppo di prodotti è oggetto di una regolamentazione di mercato per orientare la produzione, favorire la stabilizzazione dei prezzi e garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Le OCM sono state istituite nel 1967 per i cereali, frutta e verdure, carni suine, uova e pollame; nel 1968 per i prodotti lattiero-caseari, carni bovine e prodotti ortofrutticoli; nel 1970 per il vino, il lino e la canapa; dal 1971 per i mercati del ( ) L autore è dirigente nell Ufficio applicazione tributi della Direzione generale dell'agenzia delle Dogane. Le opinioni espresse nel presente lavoro sono esclusivamente personali e non sono riconducibili all Agenzia, né rappresentano la posizione di alcuna delle sue strutture od uffici. 1

2 luppolo, sementi, cotone, tabacco. Il finanziamento è assicurato dal Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEOGA), le cui risorse sono costituite dai prelievi obbligatori, i dazi doganali riscossi alle frontiere esterne, una percentuale dell IVA di ciascuno Stato membro (dal 1971) e una risorsa complementare basata sul PNL (dal 1994). Il FEOGA sostiene i prezzi agricoli attraverso la solidarietà finanziaria (risorse per le spese comuni e non sulla base di contributi degli Stati membri), l'installazione di giovani agricoltori, la diversificazione delle attività nelle zone rurali. Nel corso di una generazione, la PAC ha fornito ai consumatori prodotti alimentari di qualità a prezzi accessibili durante tutto il corso dell'anno, ha permesso all agricoltura europea di modernizzare i mezzi di produzione e di aumentare la produttività nei diversi settori, impiegando sempre meno manodopera. La Comunità, originariamente in disavanzo, è riuscita a garantire quasi interamente il suo approvvigionamento per tutti i prodotti agricoli e a produrre, a partire dagli anni 70 e 80, eccedenze in diversi settori (latte, vino, cereali, carni bovine) che il mercato non è riuscito più ad assorbire se non al prezzo di costi di smaltimento sempre più gravosi. 2.- Riforma della PAC Il Consiglio dei Ministri dell'agricoltura dell'unione Europea ha perciò approvato, nel corso della riunione del 26 giugno 2003 a Lussemburgo, la riforma della Politica agricola comune riforma Fischler, dal nome dell allora Commissario all'agricoltura dell'ue resa concreta dai Regolamenti (CE) nn. 1782/03 e 1783/03 del Consiglio. Fino all'inizio degli anni novanta, la PAC era basata su una politica di sostegno dei prezzi. Lo schema utilizzato per i più importanti prodotti alimentari consisteva nella possibilità di venderli alla Comunità europea ad un prezzo prefissato ("prezzo di intervento"). Il quadro di misure era completato da una protezione tariffaria, finalizzata a limitare le importazioni, e da un sistema di aiuti alle esportazioni, inteso ad agevolare il collocamento delle eccedenze sui mercati terzi. Essendo il modello entrato in crisi per la crescita eccessiva della produzione alimentare stimolata dalla fissazione di prezzi d'intervento elevati, il sostegno indiretto é stato progressivamente integrato, ed in parte sostituito, da una politica di aiuti diretti al reddito degli agricoltori, introdotti su larga scala per i cereali e le carni bovine. Per alcuni prodotti alimentari i prezzi di intervento sono stati eliminati e l'ammontare delle restituzioni ridotto sensibilmente. Per descrivere sinteticamente questa evoluzione della PAC, si può dire che l'onere di sostenere gli agricoltori é stato trasferito dal consumatore al contribuente. Di riflesso, il reddito dei produttori, che prima era assicurato essenzialmente dal prezzo incamerato per i prodotti venduti, é sempre più dipendente dagli aiuti, secondo uno schema oggettivamente assistenziale. Complessivamente, dal 2004 le misure adottate hanno modificato le modalità di finanziamento dei settori agricoli comunitari e garantito la protezione dell'ambiente e dei consumatori attraverso svariati meccanismi: il cosiddetto pagamento unico per azienda, 2

3 indipendente dalla produzione (anche se il legame tra gli aiuti e la produzione è conservato in alcuni casi); l istituzione di un meccanismo di disciplina finanziaria per rispettare il bilancio agricolo fino al 2013; la subordinazione del pagamento al rispetto dell'ambiente; il rafforzamento dello sviluppo rurale; la riduzione dei pagamenti diretti ("modulazione") per le grandi aziende agricole; la revisione della politica di mercato. Con i meccanismi della riforma la PAC può contare su un quadro finanziario certo fino al 2013 che consente di affrontare con convinzione la via del rinnovamento, in coerenza con gli obiettivi sopraindicati. 3.- Disciplina doganale dei diversi settori alimentari nell UE La disciplina doganale e tariffaria dei più importanti prodotti alimentari che circolano in ambito UE varia a seconda del tipo di prodotti considerati. Per i cereali, l OCM determina un regime di sostegno dei "seminativi" che comprende, oltre alle categorie dei cereali, anche quelle dei semi oleosi, delle piante proteiche e delle piante tessili. In questo ambito, l' aiuto viene erogato in base alla superficie coltivata e varia in funzione della resa della regione. Le superfici ammissibili all'aiuto sono contingentate e ripartite tra tutti gli Stati membri. Se il tetto delle superfici del territorio per cui si chiede l' aiuto vengono superate, l'aiuto è ridotto proporzionalmente. La protezione tariffaria è basata su dazi variabili, mentre le restituzioni sono calcolate settimanalmente sulla base del differenziale dei prezzi tra mercato interno e mercato mondiale. La Francia, maggior produttore europeo, è il principale beneficiario delle restituzioni per i cereali. Nel settore dello zucchero la produzione è regolamentata dall OCM con un sistema di quote (A, B, C), ripartite tra gli Stati membri. La produzione ottenuta nel quadro dei contingenti A e B può essere commercializzata sul mercato interno o, se esportata, beneficiare di restituzioni all' esportazione. Lo zucchero del contingente C può essere venduto esclusivamente sul mercato mondiale, senza restituzione. Il sistema inoltre prevede un autofinanziamento, basato su un meccanismo di prelievi alla produzione. L'offerta di zucchero sul mercato comunitario risulta in ogni caso eccedentaria. Ciò comporta la necessità di consistenti sostegni all'esportazione, dato il forte differenziale di prezzo tra mercato interno e mercato mondiale. La situazione di eccedenza è anche determinata dalle importazioni di zucchero preferenziale, effettuate nel quadro di protocolli preferenziali con i paesi ACP, dai contingenti a dazio speciale e dalla clausola della nazione più favorita. L'OCM della frutta e degli ortaggi è stata riformata nel '96 quando sono stati eliminati quasi totalmente gli strumenti di mercato che si sostanziavano, fino ad allora, nei ritiri delle eccedenze a "prezzo di intervento" e conseguente distruzione del prodotto. Con il nuovo regime si è voluto migliorare l' equilibrio tra offerta e domanda, concentrare l'offerta e ridurre il problema delle eccedenze. A tal fine è stato rafforzato il ruolo delle Organizzazioni di Produttori (OP), che gestiscono i fondi comunitari con cui si 3

4 sovvenzionano i fondi di esercizio. La protezione tariffaria varia da prodotto a prodotto ma generalmente è molto più bassa di altre categorie. Molti degli accordi bilaterali, in particolare con i Paesi del bacino mediterraneo, hanno di fatto annullato i dazi comunitari all'importazione. Resta in vigore il "prezzo di entrata" che definisce un prezzo minimo di importazione, al di sotto del quale viene applicato un dazio compensativo. Le esportazioni possono beneficiare di restituzioni all'esportazione, nei limiti quantitativi e monetari definiti dagli accordi stipulati in sede di WTO. Per quanto riguarda l OCM del vino, di rilevanza fondamentale anche per l economia italiana, lo strumento di gestione del mercato è la distillazione, che consente di eliminare le eventuali eccedenze produttive. Dal punto di vista delle misure strutturali sono previsti aiuti alla riconversione ed alla ristrutturazione del territorio, per migliorare la qualità dei vigneti destinati alla produzione di vini di qualità. Circa il regime tariffario, come per tutti gli altri prodotti, i dazi doganali sono stati ridotti a seguito dei negoziati dell'uruguay Round. Solo alcuni prodotti possono beneficiare di restituzioni all'esportazione. Secondo gli accordi di Marrakech, le esportazioni con restituzione di vini da tavola sono soggette a restrizioni, anche di carattere economico. Il problema principale negli scambi con i Paesi terzi è quello del riconoscimento reciproco dei marchi e delle denominazione di origine. In proposito il negoziato con gli USA è in corso da un ventennio e non sembra ancora avviato ad una conclusione. Gli strumenti di mercato dell OCM del latte prevedono il pubblico stoccaggio di burro e latte scremato in polvere (LSP), aiuti allo stoccaggio privato di burro e formaggi e aiuti stagionali in presenza di squilibri di mercato. Aiuti alla produzione sono erogati per lo smaltimento di eccedenze di LS ed un aiuto speciale è previsto per il LS destinato all'alimentazione animale. Le quote latte in vigore dal 1984 costituiscono uno strumento di contingentamento della produzione, sulla base di quote nazionali assegnate individualmente ai produttori, deciso per frenare le eccedenze di produzione createsi soprattutto nel nord Europa come conseguenza di un regime molto favorevole. La protezione tariffaria è relativamente poco importante per il latte, difficilmente trasportabile su lunghe distanze. Le restituzioni all'esportazione sono invece importanti per sostenere le vendite dei prodotti comunitari sui mercati dei Paesi terzi (USA, in particolare). Il regime di sostegno delle carni prevede un aiuto per ogni capo allevato, a condizione di rispettare determinati coefficienti di densità, e sempre nel limite di contingenti nazionali. In Italia la conformazione del territorio non favorisce la presenza di aziende estensive, e questo è il motivo per cui, di fatto, i produttori italiani ricevono minore sostegno rispetto ad altri allevatori. La protezione tariffaria è ancora molto elevata, rispetto ad altri prodotti, ed in tutti gli accordi commerciali la carne bovina è stata esclusa dalle concessioni tariffarie in quanto considerata prodotto "sensibile. Gli unici contingenti tariffari sono limitati a qualità particolari. Al di fuori di questi contingenti i dazi rendono di fatto proibitive le esportazioni verso l'ue. In ultimo, è necessario ricordare la disciplina dell'ocm dell olio di oliva, la quale (fino alla riforma introdotta dal regolamento CE n. 864/2004) prevedeva la concessione di un aiuto finanziario per ogni chilogrammo di olio prodotto. È fissata una Quantità Massima 4

5 Garantita (QMG) di prodotto che può beneficiare dell'aiuto, ripartita, a seconda delle singole peculiarità, tra gli Stati membri in Quantità Nazionali Garantite (QNG). In caso di superamento della QNG l'aiuto unitario viene ridotto in proporzione. È previsto un regime di aiuto per lo stoccaggio privato, in presenza di prezzi particolarmente bassi. Esistono inoltre misure di etichettatura, che garantiscono in modo rigido l'origine del prodotto, misure di miglioramento della qualità e misure di promozione del prodotto, sia all' interno dell UE che nei Paesi terzi. La protezione tariffaria si situa a 1.22 /kg. Un contingente tariffario a dazio zero è previsto per i prodotti provenienti da alcuni paesi come la Tunisia e il Libano. Le restituzioni all'esportazione sono previste, ma di fatto sono fissate a zero da vari anni a causa dei bassi prezzi interni. 4.- Disciplina dei prodotti alimentari a livello multilaterale Al livello multilaterale, il programma dei lavori del Consiglio dell Unione Europea ha tenuto conto, in via prioritaria, del seguito da dare alla riforma della PAC, in particolare, per quanto riguarda il completamento del processo di riforma per le OCM dei prodotti mediterranei. Sono infatti numerose le organizzazioni comuni di mercato che non facevano parte della proposta generale di riforma presentata nel gennaio 2003 dalla Commissione europea. Si tratta dell olio di oliva, del cotone e del tabacco, nonché dello zucchero, del lino e della canapa, del luppolo, dell ortofrutta e del vino (produzioni inserite a vario titolo nel regime unico di pagamento dalle successive riforme). Non è possibile giustificare una politica agricola comune che non presti la dovuta attenzione al diritto di tutti i produttori di ottenere certezza sul proprio futuro. E stato pertanto necessario estendere anche alle ricordate OCM gli obiettivi della riforma della PAC miranti a dare prospettive economiche di lungo termine per un agricoltura comunitaria sostenibile. Essenziale allo sviluppo dell agricoltura comunitaria è poi la ripresa del nuovo negoziato multilaterale del World Trade Organization (WTO). Alla luce delle conclusioni del Doha Round, il nuovo negoziato multilaterale in corso dovrebbe progredire sulle tematiche commerciali e tariffarie relative al capitolo agricolo. Purtroppo, sette anni dopo l inizio dell attuale round negoziale sul commercio internazionale, le trattative hanno registrato un ennesimo stallo ancora una volta al tavolo dell agricoltura e, in particolare, davanti alle differenze di posizione tra India e Cina da un lato e Stati Uniti dall altro rispetto alle nuove proposte di regolamentazione e, in particolare, alle misure speciali di salvaguardia (SSM) dei prodotti agricoli. In particolare, tali misure consentono ai paesi di proteggere i propri settori agricoli da sostanziali incrementi delle importazioni attraverso l imposizione di speciali ed elevate barriere doganali. In ogni caso, le proposte discusse a Ginevra non avrebbero di fatto generato alcun beneficio per la maggior parte dei paesi in via di sviluppo, compreso il gruppo dei paesi meno sviluppati (Least Developed Countries), che sarebbero dovuti essere i veri beneficiari dell attuale round negoziale, chiamato proprio round dello Sviluppo. Le 5

6 richieste dei paesi più poveri sono state ufficialmente messe da parte quando si è cercato di trovare una soluzione allo stallo negoziale, restringendo le discussioni ai sette principali paesi (comprendenti solo i maggiori paesi in via di sviluppo quali Brasile, India e Cina). In questo contesto, il ruolo negoziale dell Unione europea e la sua capacità economica e politica di costruire alleanze dovrebbero essere utilizzati per rafforzare il sistema multilaterale che vincola i paesi al rispetto di un insieme di regole chiare in favore del commercio internazionale. In tema di negoziato multilaterale sui prodotti agricoli, in cambio dell accesso preferenziale al mercato interno, l Unione Europea potrebbe dare risalto ai temi dell agricoltura sicura, della coesistenza tra l agricoltura tradizionale e quella modificata, della tutela dell alimentazione. Dovrebbe inoltre inserire a titolo prioritario il fondamentale tema della qualità. La tutela delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine rappresenta un obiettivo irrinunciabile per assicurare un vero accesso al mercato senza ostacoli agli scambi, contraffazioni ed usurpazioni, al contempo garantendo futuro e sviluppo alle produzioni comunitarie. Si apre dunque una nuova fase nella storia della disciplina comunitaria dei prodotti agricoli, che nei prossimi anni assumerà sempre più la fisionomia di una politica diretta a sostenere un modello di agricoltura orientato verso la qualità e rispettoso dell'ambiente. In linea con gli obiettivi di crescita fissati dalla strategia di Lisbona, la nuova PAC dovrà essere capace, pertanto, di garantire sia il miglioramento tecnologico delle produzioni che la creazione di posti di lavoro nel settore agricolo e delle zone rurali. ABSTRACT: New developments of the Common Agricultural Policy (CAP), an overview of the main rules governing the international trade of food in EU, a complex law between local interests, protection of rural areas and global stabilisation of markets. 6