Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC)

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1 Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC)

2 1957 Trattato di roma 1966 Piano mansholt 1985 Libro verde Riforma Mac Scharry Agenda Riforma Fischler Health Check Nuova PAC

3 ? 1981

4 Le radici della PAC La nascita e impostazione della Pac sono state determinate dalla situazione di arretratezza dell agricoltura e dai problemi della sicurezza alimentare esistenti nell immediato dopoguerra. Agricoltura settore di punta nel processo di integrazione europea La Pac come politica comune necessaria per preservare il mercato unico in agricoltura La PAC politica-simbolo della Comunità Europea La PAC e i suoi obiettivi inseriti nel Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea CEE (1957)

5 Per il peso storico L Importanza della PAC - La prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo di integrazione europea. Per il peso finanziario - La PAC assorbe in termini finanziari più del 40% dell intero bilancio comunitario Per il peso degli effetti - Che vanno oltre il settore agricolo per estendersi con la recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, cura del paesaggio, salvaguardia dell ambiente, benessere degli animali, salute delle piante )

6 La Politica Agricola Comunitaria (PAC) L integrazione europea in campo agricolo pone le proprie basi sul rapporto Spaak successivo alla Conferenza di Messina del Il rapporto analizza le caratteristiche del settore agricolo: struttura sociale basata sull azienda familiare; necessità di stabilizzare l offerta agricola; difficoltà di mercato derivanti da variabilità atmosferiche ed inelasticità della domanda. 6

7 Obiettivi del rapporto Spaak stabilizzazione dei mercati sicurezza dell offerta mantenimento di livelli di reddito adeguati per le imprese agricole ammodernamento delle strutture produttive Il contesto agricolo degli anni 50 era caratterizzato da forti interventi a sostegno delle attività agricole in ogni Stato, in Francia si mirava all incremento delle produzioni, in Germania le importazioni venivano sussidiate, in Inghilterra venivano garantiti i prezzi minimi, cosi come in Italia. 7

8 IL TRATTATO DI ROMA La CCE si attribuisce il compito di promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche attraverso: 1. Abolizione dei dazi doganali tra gli stati membri 2. Istituzione di tariffe doganali e politiche commerciali nei confronti degli Stati terzi; 3. Eliminazione degli ostacoli tra gli Stati membri: capitali, servizi e persone; 4. Instaurazione di una politica comune nel settore dei trasporti e in quello dell'agricoltura; 5. Creazione di un Fondo sociale europeo e una di Banca Europea per promuovere gli investimenti.

9 Gli obiettivi della PAC Art. 39 del Trattato di Roma Sostegno dei redditi della popolazione agricola (dimensione sociale) in particolare, al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura; Aumento della produzione e della produttività, in coerenza ad una concezione intensiva di ammodernamento delle aziende ovvero sviluppando il progresso tecnico come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera; Sicurezza negli approvvigionamenti Stabilità dei prezzi di mercato

10 Per il raggiungimento degli obiettivi della PAC furono creati il Fondo Europeo Agricolo d'orientamento e di Garanzia (FEAOG) e le Organizzazioni Comuni dei Mercati agricoli (OCM). Il FEAOG (1962), contenitore delle risorse finanziarie della PAC, prevedeva una sezione orientamento", per contribuire alle riforme agricole strutturali e allo sviluppo delle zone rurali, e una sezione "garanzia", per finanziare le spese inerenti alle OCM (ad esempio, acquisto o stoccaggio delle eccedenze produttive). Le OCM (1962), tuttora in vigore per la maggior parte dei prodotti agricoli, hanno favorito le produzioni comunitarie attraverso la libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito degli Stati membri (mercato unificato), dando priorità negli scambi alle produzioni europee e proteggendo il mercato interno dei prodotti importati dai Paesi terzi e dalle grandi fluttuazioni del mercato mondiale.

11 Le Organizzazioni comuni di mercato (OCM) consentono innanzitutto : - di fissare per i prodotti agricoli prezzi unici per tutti i mercati europei, - di concedere aiuti ai produttori o agli operatori del settore, - di istituire meccanismi di controllo della produzione e disciplinare gli scambi con i Paesi terzi. 11

12 1962 avvio Organizzazione comune di mercato (Ocm) per i cereali, in cui si prevedeva un forte sostegno del prezzo del grano e degli altri cereali un prezzo obiettivo o di riferimento, idoneo per regolare i mercati europei e mantenerli in equilibrio prezzo di intervento, prezzo minimo garantito (PMG) al produttore al quale il prodotto veniva ritirato dal mercato a spese della Comunità prezzo soglia, prezzo di ingresso nell Unione per le importazioni agricole dal resto del mondo (regolamentare le importazioni) prelievi sulle importazioni agricole dal resto del mondo restituzioni alle esportazioni, pari alla differenza fra prezzo mondiale (generalmente più basso) e quello soglia (più alto)

13 P La logica del PMG Eccesso di offerta O 1 PMG P 1 D 0 Q D Q 1 Q PMG

14 LE ORGANIZZAZIONI COMUNI DI MERCATO (OCM) Con quali criteri sono state costruite le Organizzazioni Comuni di Mercato? PREZZO D ENTRATA Prezzi unici per tutta la CEE PREZZO INDICATIVO Prezzi alti Prezzi garantiti INTERVENTO (AGEA) PREZZO DI INTERVENTO Prezzi superiori al mercato mondiale Mercati protetti rispetto al mercato mondiale Solidarietà finanziaria FEOGA DAZI RESTITUZIONI

15 PMG: implicazioni in mercato chiuso L applicazione del PMG ad un mercato richiede, in pratica, l attivazione di un altro strumento. Insieme alla fissazione del prezzo, cioè, è necessario l acquisto diretto al PMG dell eccedenza di offerta che si forma. Se non ritirata dal mercato, tale eccedenza, provocherebbe la riduzione dei prezzi rendendo vano il PMG. Nella PAC e nelle varie OCM, tale ritiro dal mercato, è garantito dallo stoccaggio del prodotto mediante l ammasso o il magazzinaggio pubblico o privato, l esportazione sovvenzionata.

16 Funzione obiettivo dell imprenditore Max RN=R-sv-Q-[wL+iK+bT]±π S.t. R= Σ i p i X i X i =r i S i S i S Dove: X i sono le quantità prodotte date dalla sommatorie delle superfici destinate a ciascuna coltura i-ma S i (la cui somma deve essere inferiore alla superficie disponibile S) per le rispettiva resa r i Sv sono i costi di gestione; Q sono le quote di reintegrazione ecc.; L,K,T sono i fattori produttivi lavoro capitale e terra e w,i,b sono i corrispondenti prezzi (saggio di salario, interesse e beneficio fondiario) P i son i prezzi dei prodotti che risultano composti da pm+pp cioè dalla somma del prezzo del mercato internazionale più il premio di produzione previsto dalla PAC) RN è il reddito netto dell imprenditore concreto dato dalla differenza fra i ricavi R e i costi espliciti. Ovverosia da quelle remunerazioni dei fattori produttivi [wl+ik+bt] effettivamente pagate a terzi

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18 Insostenibilità della PAC per due ragioni principali: Aumento del costo sostenuto dalla UE per il PMG Aumento del costo dello smaltimento delle eccedenze a livelli insostenibili Inaccettabilità del sistema di aiuti e delle sovvenzioni alle esportazione in sede di negoziati GATT

19 Come è cambiata la composizione della PAC

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22 Seconda Fase: Dal deficit Alimentare alle eccedenze Le OCM cominciano a funzionare Effetti e risultati: I prezzi sono alti e garantiti I prezzi aumentano ogni anno indipendentemente dalla produzione e dal consumo I prezzi ed i redditi aumentano I prezzi ed i mercati sono stabili Il funzionamento delle OCM garantisce il raggiungimento degli obiettivi del trattato di Roma Gli scambi tra Paesi aumentano I dazi superano le restituzioni I costi della gestione del mercato sono bassi

23 Il piano Mansholt (1968) Il primo tentativo di riforma risale alla pubblicazione di un "Memorandum sulla riforma della PAC", comunemente detto "Piano Mansholt. Intendeva accrescere l efficienza del settore agricolo attraverso la riduzione della popolazione attiva impiegata in agricoltura, aumentando le dimensioni e l efficienza delle unità agricole e modificando le OCM (riduzione dei prezzi di sostegno). Proposta di riforma ambiziosa e purtroppo disattesa. Negli anni a seguire vengono applicate misure di contenimento dell eccesso produttivo a cui hanno fatto seguito risultati modesti.

24 Gli strumenti della vecchia Pac (Molta) Politica dei mercati a forte contenuto protezionistico: prezzi minimi garantiti, tariffe all importazione e sussidi (restituzioni) all esportazione (Poca) Politica delle strutture, cioè di aggiustamento strutturale delle aziende L enfasi produttivistica e l intervento sui prezzi fanno della vecchia PAC una versione esemplare del modello di sostegno accoppiato (alla quantità prodotta) Tale modello, allora dominante non solo in Europa, perseguiva obiettivi economici e sociali sostenendo il generico status di agricoltore

25 Il modello accoppiato della PAC Un modello che, sulla base della teoria economica tradizionale, è insoddisfacente sia sul versante dell efficienza che dell equità un sostegno indiscriminato e iniquo isolamento dal mercato internazionale incentivi alla produzione fuori mercato tassazione implicita dei consumatori (tassazione regressiva dei redditi)

26 Il vecchio modello accoppiato della Pac. ma un modello efficiente, e quindi vincente sul mercato politico, anche grazie al peso ed alla coesione della lobby agricola Capacità di accontentare una vasta platea di beneficiari Semplicità amministrativa (con una sola politica, facile da gestire, si perseguono obiettivi economici e sociali) Costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta Scarsa percezione da parte dei consumatori della tassazione dei loro redditi che deriva dal sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli

27 La crisi della Pac Fine anni 70: difficoltà crescenti della PAC Primi anni 80: inizia ufficialmente un processo di riforma La crisi della Pac ha due dimensioni, una interna, l altra internazionale

28 Crisi della PAC: la dimensione interna Eccedenze strutturali di produzione Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori controllo) Squilibri tra settori e contenziosi tra Paesi membri Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità degli alimenti Perdita di reputazione della PAC e progressivo tramonto della sua centralità nel processo di integrazione europea Allargamento dell UE

29 Crisi della PAC: la dimensione internazionale Crisi dei mercati agricoli mondiali (anni 80) CEE da importatrice a esportatrice netta per molti prodotti: maggior costo della PAC (restituzioni all esportazione) Maggiore percezione da parte dei Paesi Terzi delle distorsioni indotte dal protezionismo della PAC Uruguay round del Gatt ( ): pressioni e vincoli espliciti in direzione della liberalizzazione delle politiche agricole

30 (fine anni 70 inizio anni 80) Insostenibilità della PAC Sostegno accoppiato Esternalità negative (inquinamento, riduzione biodiversità) 30 Modello intensivo di agricoltura attraverso massiccio impiego di prodotti chimici Eccedenze strutturali dell offerta a fronte di una stagnazione della domanda > export sussidiate Crescita spesa di bilancio Gestione interventi di mercato Sussidi alle esportazioni Dumping Difficoltà relazioni commerciali

31 La riforma della PAC negli anni 80 Non si mette in discussione il tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC Più che un progetto di cambiamento a lungo termine, si attiva un azione di breve-medio periodo, per gestire i vincoli che via via emergono

32 La politica strutturale degli anni 80 (Reg. (CE) n. 797/85) Miglioramento dell efficienza delle strutture agrarie Si ampliano le tipologie aziendali ammesse ai finanziamenti (vengono ora privilegiate soprattutto le aziende con il reddito più basso) e si semplificano le procedure attraverso la diretta applicazione da parte degli Stati membri (adattabilità alle realtà locali). Favorire gli investimenti che aumentano la produttività e l efficienza ma non la produzione e quindi senza indurre la creazione di eccedenze (Reg. CE n. 2088/1985) Avvio ai Programmi Integrati Mediterranei (PIM), rivolti alle zone più svantaggiate inserite nell area mediterranea Superare la logica degli interventi settoriali in agricoltura e che si avvalga in più del coinvolgimento dei diversi Fondi strutturali europei, quindi non solo il FEOGA - Orientamento ma anche il Fondo Sociale Europeo (FSE), il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e i contributi della Banca Europea degli Investimenti (BEI).

33 risolvere il problema delle eccedenze Dal 1984 sono introdotte una serie di misure che vanno in controtendenza rispetto alla politica adottata fino a quel momento: politica dei prezzi ancora più restrittiva stabilizzatori di bilancio (fissazione delle quantità massime garantite a livello comunitario, superate le quali si riducono i prezzi di sostegno) prelievi di corresponsabilità quote set-aside volontario e riconversione ed estensivizzazione dalla produzione (Reg. (CE) n. 1094/88) forestazione produttiva su seminativi (Reg. 2080)

34 Con il libro verde (1985) sulle "Prospettive della politica agraria comune" continuano le misure per limitare le eccedenze. Si afferma il principio del sostegno diretto ai redditi agricoli e non ai prezzi dei prodotti. Le riforme introdotte non sortiscono ampi effetti.. Le produzioni continuano ad aumentare 1987 sottoscrizione dell Atto Unico Europeo, origine a due importanti linee d azione della CE: -lariforma dei Fondi Strutturali -lapolitica di sviluppo rurale.

35 La RIFORMA MAC SHARRY (1992) OBIETTIVI: Stabilizzazione dei redditi Riduzione graduale dei prezzi (-30%) per avvicinarsi a livello del mercato mondiale Integrazione al reddito (sostegno al produttore) Riduzione delle superfici coltivate (set-aside obbligatorio, forestazione) Riduzione delle esportazioni sovvenzionate Maggiore attenzione ai problemi ambientali Pagamenti compensativi per ettaro e per capo basati su rese storiche (parzialmente disaccoppiati ) LOGICA: ritorno progressivo alle regole di mercato sostegno diretto al produttore agricolo

36 La riforma, anche se limitata a seminativi e carne bovina, è una frattura con il passato Per la prima volta si mette in discussione il modello di sostegno accoppiato, riducendo i prezzi minimi garantiti e compensando gli agricoltori con pagamenti per ettaro (non legati a quanto producono, ma ancora legati a cosa producono) Ma i pagamenti sono calcolati come compensazione della riduzione dei prezzi, per cui è mantenuto lo status quo sul fronte distributivo: il 20% delle aziende continua a catturare l 80% del sostegno. In compenso i prezzi interni si avvicinano a quelli internazionali.

37 Problemi aperti dopo la riforma Mac Sharry Problemi di bilancio necessità di controllo della spesa agricola squilibri finanziari tra contribuzione ed entrate degli Stati membri Necessità di riequilibrio tra intervento sui mercati e misure di sviluppo rurale (Conferenza di Cork) Allargamento ai Paesi PECO Necessità di rispondere alla domanda di maggiore attenzione verso l ambiente, la salubrità e le qualità degli alimenti Più in generale, all inizio degli anni 90, si registra il tramonto della vecchia PAC e la necessità di definire un nuovo patto tra agricoltura e società

38 Agenda 2000 (luglio 1997) Un documento di riflessione di ampio respiro sulle sfide poste dal processo di allargamento ai PECO La riforma della Pac è inserita nel più generale contesto della revisione dell impianto complessivo delle politiche dell UE. Per l agricoltura, il documento ha un duplice scopo: definire la direttrice di bilancio ed il sistema di vincoli scrivere gli obiettivi ed i principi di fondo della nuova PAC, per incassare su di essi un consenso politico di massima

39 Agenda 2000: i nuovi obiettivi della Pac Obiettivo chiave Sviluppo delle Aree Rurali e valorizzazione della multifunzionalità dell agricoltura (Reg. 1260/99), attraverso: - OBIETTIVI FINALITÀ FONDI Obiettivo 1 Promuovere lo sviluppo e l adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo FESR, FSE, FEOGA, SFOP Obiettivo 2 Favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali FESR, FSE Obiettivo 3 Favorire l adeguamento e l ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione FSE - Incremento della competitività, a difesa delle quote di mercato mondiale dell agricoltura europea -Sostegno all occupazione ed al reddito nel quadro di strategie di Sviluppo Rurale -Interesse alle questione agroambientale -Interesse al ruolo di produzione di beni pubblici -Interesse alla qualità e salubrità degli alimenti

40 AGENDA 2000: giudizio d insieme Buona riforma in termini di obiettivi e principi; deludente sul versante degli strumenti: si mantengono intatti pezzi consistenti della vecchia PAC non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti non si attivano strumenti innovativi, se non a livello molto sperimentale scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto alle proposte iniziali asimmetria tra le diverse OCM E comunque una riforma provvisoria (in previsione di una Mid-term review)

41 POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA ( ) 1 PILASTRO 2 PILASTRO POLITICA DEI MERCATI (OCM) SVILUPPO RURALE E MULTIFUNZIONALITA Regolamento orizzontale Esigenza di correggere alcuni degli squilibri distributivi della PAC, tentando nel contempo di avviare un azione sul versante ambientale

42 Riforma Fischler 2003 Obiettivi della Revisione di Medio Termine CONTROLLO SANITARIO - Rafforzamento della competitività dell agricoltura; - Promozione di una migliore qualità dei prodotti e di protezione dell ambiente; - Promozione di standards obbligatori (ambiente, sicurezza alimentare, benessere degli animali, pratiche ecocompatibili) - Rafforzamento dello sviluppo rurale; - Semplificazione delle procedure gestionali ed amministrative.

43 Gli strumenti 43 - Reg. (CE) n. 1782/2003 introduce il regime di pagamento unico (RPU) - Reg. (CE) n. 1783/2003 integra e modifica il reg. 1257/99 Disaccoppiamento Il sostegno alle imprese viene svincolato dalla quantità prodotta (ovvero dalla superficie o dai capi di bestiame posseduti) e viene introdotto un pagamento unico per azienda concesso sotto forma di sostegno al reddito degli imprenditori Modulazione Una quota delle risorse destinate alla PAC mercati viene trasferita al secondo pilastro della PAC relativo agli strumenti di sviluppo rurale Condizionalità (cross-compliance) Il sostegno finanziario assicurato via PAC mercati è subordinato al rispetto di standards in materia agroambientale, salubrità degli alimenti e benessere degli animali

44 IL BUDGET A DISPOSIZIONE DELLA PAC 59,8 miliardi di euro all anno per la PAC (oltre il 40% del bilancio UE) 6,4 miliardi di euro all anno all Italia (11% del bilancio PAC) Il peso attuale degli strumenti della PAC Sviluppo rurale 22,4% Interventi di mercato 6,7% Altro 5,5% Pagamenti diretti 65,4% Primo pilastro 78% Secondo pilastro 22% Pagamenti diretti Altro Interventi di mercato Sviluppo rurale Fonte: elaborazione Confagricoltura su dati INEA e Commissione europea (DG Agri)

45 1 pilastro Pagamenti diretti e interventi di mercato 46 Mrd euro (78%) 13 Mrd euro (22%) 2 pilastro Sviluppo Rurale

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47 LA PAC OGGI Primo pilastro: 1. Pagamenti diretti ormai quasi completamente disaccoppiati + pagamenti specifici accoppiati (art. 68, ortofrutta, riso, ecc.) 2. Pagamenti soggetti al rispetto delle regole di condizionalità (crosscompliance) 3. Alcuni limitati interventi di mercato: intervento, restituzioni, programmi operativi (le quote latte finiscono nel 2015). Secondo pilastro: 1. Piani di sviluppo rurale (PSR) attuati in Italia dalle Regioni con il cofinanziamento pubblico (SM e Regioni) e dei privati 1. Modulazione dei pagamenti diretti superiori a 5 mila euro 2. Limite minimo dei pagamenti inferiori a 100 euro

48 OGGI.IL CONTESTO DI RIFERIMENTO Il contesto generale La crisi economica La volatilità dei prezzi e delle produzioni Il contesto istituzionale Parlamento europeo e Commissione: codecisione Nuove prospettive finanziarie (ogni euro speso dovrà seguire la logica costi-benefici) La nuova strategia Europa 2020 (crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva)

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