Il fermo amministrativo: strumenti di tutela del cittadino dalle conseguenze di uno strano istituto

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1 Articolo scritto per Il fermo amministrativo: strumenti di tutela del cittadino dalle conseguenze di uno strano istituto Sommario 1. Cenni Preliminar i 2. La competenza 3. Motivi di illegittimità del fermo amministrativo 3.1 Illegittimità generale per mancanza d i regolamento attuativo 3.2 Fermo disposto in difetto dell invio dell intimazione ad adempiere (qualora l esecuzione non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento) 3.3 Fermo disposto in difetto della comunicazione della procedibilità del fermo per l ipotesi del mancato pagamento delle spettanze richieste 3.4 Fermo disposto in difetto dell invito a pagare le spettanze richieste 3.5 Fermo disposto per un importo sproporzionato rispetto a l valore del bene fermato 3.6 Fermo disposto per un credito vantato da un Amministrazione non Statale 4 Conclusioni a cura del dott. Mario Tocci Praticante avvocato del Foro di Cosenza

2 1. Cenni preliminari Il fermo amministrativo, regolato dal titolo secondo del Decreto del Presidente della Repubblica 25 settembre 1973 numero 602, è un istituto volto a bloccare uno o più beni del soggetto gravato di un debito nei confronti di un Amministrazione dello Stato fino all estinzione del medesimo. Esso realizza dunque la riscossione coattiva dei crediti che lo Stato vanta nei confronti dei privati cittadini. I soggetti che siano destinatari della misura del fermo amministrativo non restano privi di tutela. 2. La competenza La giurisprudenza maggioritaria ha introdotto il principio secondo cui il fermo amministrativo riveste natura rafforzativa di un obbligo di pagamento già accertato e quindi integra un atto attinente all esecuzione forzata tributaria. Le questioni che investano la legittima adozione dell istituto in questione sono pertanto devolute ex articolo 2 del Decreto Legislativo numero 546 del 1992 alla competenza dell Autorità Giudiziaria Ordinaria: Giudice di Pace del Mandamento di Cosenza, 12 giugno 2004; Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, sentenza numero 1620 del 26 maggio 2004; Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, sede di Catanzaro, sezione prima, sentenza numero 669 del 24 marzo 2004; Giudice di Pace del Mandamento di Roma, sentenza del 18 marzo 2004; Tribunale Civile di Novara, sentenza del 12 maggio 2003; Tribunale Civile di Sulmona, ordinanza numero 430 del 14 aprile 2003; Tribunale Civile di Napoli, sentenza del 25 marzo 2003; Tribunale Civile di Catanzaro, sentenza del 18 marzo 2003;

3 Tribunale Civile di Brindisi, sezione staccata di Francavilla Fontana, ordinanza del 04 marzo 2003; Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, sezione prima, sentenza numero 1371 del 14 febbraio 2003; Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, sezione prima, sentenza numero 886 del 30 gennaio 2003; Tribunale Civile di Reggio Calabria, sentenza del 14 gennaio 2003; Tribunale Amministrativo Regionale dell Emilia Romagna, sentenza numero 1774 del 2003; Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, sentenza numero 1577 del 05 ottobre Nondimeno la competenza del Giudice Ordinario è sancita dall articolo 2 della legge numero 2248 del 1865 allegato E che stabilisce che ogni atto che vada ad incidere su diritti soggettivi (vedasi nel paragrafo 3 la riportata tesi di Massimo Severo Giannini) ancorché compiuto dalla Pubblica Amministrazione sfugge alla competenza del Giudice Amministrativo per essere appunto devoluta a quella dell A.G.O. Dimostrata la competenza dell Autorità Giudiziaria Ordinaria, discende che ove l esecuzione non sia ancora iniziata e si discuta la legittimità dell azionando fermo amministrativo, potrà conoscere della relativa controversia anche il Giudice di Pace, ferme restando le regole sulla competenza per valore. 3. Motivi di illegittimità del fermo amministrativo 3.1 Illegittimità generale per mancanza di regolamento attuativo Il fermo amministrativo è sempre illegittimo perché adottato in mancanza del regolamento di attuazione previsto invero dall articolo 86 del citato Decreto del Presidente della Repubblica. Sul punto, con sentenza emessa in data 17 marzo 2003, il Giudice di Pace del Mandamento di Bari ha affermato che nessuna valenza possa riconoscersi ad

4 un attività che non sia espressione diretta di una norma di diritto positivo, donde deriva l inapplicabilità concreta e dunque l arbitrarietà e l illegittimità dell applicazione del fermo amministrativo, né possa assumersi come relativo regolamento attuativo il Decreto Interministeriale numero 503 del 1998 (esso infatti disciplina altra e diversa materia, consentendo il fermo solo in caso di negativo esperimento del pignoramento mobiliare). L orientamento del magistrato onorario pugliese si riscontra pure in altre sentenze: Giudice di Pace del Mandamento di Cosenza, 12 giugno 2004; Tribunale Civile di Caltanissetta, 12 febbraio 2004; Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, numero 392 del 04 febbraio 2004; Tribunale Civile di Bari, 07 maggio 2003 Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, sezione prima, numero 1764 del 16 aprile 2003; Tribunale Civile di Parma, numero 151 del La mancanza di un regolamento attuativo viola le disposizioni degli articoli 23 e 25 della Carta Costituzionale della Repubblica Italiana (a norma dei quali, rispettivamente, nessuna prestazione può essere imposta se non in base alla legge e nessun soggetto può essere punito se non in forza di una legge anteriormente vigente al tempo della commissione dell illecito contestato). 3.2 Fermo disposto in difetto dell invio dell intimazione ad adempiere (qualora l esecuzione non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento) L articolo 86 del citato D.P.R.602/1973 stabilisce che: dopo la scadenza del termine di cui all'articolo 50 comma primo (spirante nel sessantesimo giorno dalla notifica della cartella di pagamento) il concessionario della riscossione delle spettanze dello Stato ha il potere di sottoporre a fermo amministrativo i beni mobili registrati del debitore e dei coobbligati, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza;

5 il fermo amministrativo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede. In ogni caso, sempre l articolo 50 del citato Decreto, al secondo comma, dispone che, ove non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento, l'espropriazione debba essere preceduta dalla notifica di un avviso contenente l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni. Tale obbligo di intimazione è stato ritenuto dalla giurisprudenza (Giudice di Pace di Roma, sentenza del 18 marzo 2004; Commissione Tributaria Provinciale di Cosenza, sentenza numero 397 pronunciata dalla prima sezione in data del 28 maggio 2003) applicabile anche all istituto del fermo. L orientamento è condivisibile, in quanto tanto la ratio dell espropriazione quanto quella del fermo è la privazione della disponibilità del bene in capo al soggetto legittimamente titolare. Scrive Massimo Severo Giannini che il fermo amministrativo incide sul diritto di proprietà del bene e sulla facoltà di godimento e di disposizione, quindi su di un diritto soggettivo, rientrando esso in senso lato nel concetto generale degli atti ablatori, intesi come quelli con cui il pubblico potere, per un vantaggio della collettività, sacrifica un interesse ad un bene della vita di un privato cittadino. In base a quanto finora argomentato, si sarebbe portati a propendere per la competenza dell Autorità Giudiziaria Amministrativa in ordine alla valutazione della legittimità del fermo amministrativo. Ma, onde affermare il contrario, valga quanto già doviziosamente argomentato.

6 3.3 Fermo disposto in difetto della comunicazione della procedibilità del fermo per l ipotesi del mancato pagamento delle spettanze richieste. Con provvedimento del 31 marzo 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana numero 82 del 08 aprile 2003, l Agenzia delle Entrate ha sancito che nelle cartelle di pagamento relative ai ruoli consegnati ai concessionari del servizio nazionale della riscossione, a decorrere dal 1 maggio 2003, dovesse essere riportato l'avvertimento della procedibilità dell esecuzione forzata nonché del fermo amministrativo su beni mobili registrati e dell ipoteca su beni immobili in caso di mancato pagamento. Il fermo disposto in assenza di detta indicazione è allora illegittimo. 3.4 Fermo disposto in difetto dell invito a pagare le spettanze richieste Con nota numero del 09 aprile 2003, l Agenzia delle Entrate ha statuito che i concessionari della riscossione, dopo aver emesso il provvedimento di fermo, ma prima di iscriverlo presso il PRA (Pubblico Registro Automobilistico), devono inviare ai contribuenti una comunicazione con la quale invitino gli stessi ad effettuare il versamento. Ove il versamento avvenga entro venti giorni presso gli sportelli del concessionario, il contribuente potrà evitare il blocco del veicolo, corrispondendo le somme iscritte a ruolo, gli interessi di mora e le spese per l iscrizione del fermo. Anche il fermo disposto in difetto di detta comunicazione è quindi illegittimo. 3.5 Fermo disposto per un importo sproporzionato rispetto al valore del bene fermato Il fermo amministrativo non può essere adottato su un bene di valore notevolmente superiore rispetto al credito che con esso si intenda garantire. Ciò infatti viola il disposto dell articolo 64 del Decreto del Presidente della Repubblica 25 settembre 1973 numero 602, che vieta il pignoramento (quindi anche

7 il fermo, attesa la sua equiparazione al pignoramento, come da citata ordinanza pronunciata in data 04 marzo 2003 dal Giudice dell Esecuzione del Tribunale di Brindisi sezione staccata di Francavilla Fontana dottor Carlo Casarano) di beni il cui valore addirittura presunto sia superiore al doppio del debito. A simile conclusione è pervenuto sia il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio con ordinanza numero 1377 del 23 giugno 2004 sia il Consiglio di Stato con ordinanza numero 3259 del 13 luglio Numerose sono poi le pronunce determinate nel corso del 2004 in seno al Tribunale Civile di Roma dalle azioni esperite, tra gli altri, dall avvocato Loredana Bognanni. 3.6 Fermo disposto per un credito vantato da un Amministrazione non Statale Il fermo amministrativo non può essere disposto per un credito vantato da un Amministrazione non Statale. Ciò viola infatti la norma di cui all articolo 69 del Regio Decreto numero 2240 del 1923 (che assieme al Decreto del Presidente della Repubblica 25 settembre 1973 numero 602 ancora disciplina l istituto in questione) ed è dunque affetto da nullità radicale ed insanabile, come acclarato dalle sottoelencate sentenze della Suprema Corte di Cassazione della Repubblica Italiana: o Sezioni Unite, 04 novembre 2002, numero 15382; o numero 1673 del Conclusioni In conclusione, in che modo un cittadino può opporre un fermo amministrativo? Intanto attraverso l esperimento di un ricorso cautelare ai sensi dell articolo 700 del Codice di Procedura Civile.

8 Successivamente, nella fase di merito, attraverso un opposizione ai sensi dell articolo 615 del Codice di Procedura Civile (ove il fermo sia già stato adottato) oppure dell articolo 617 del Codice di Procedura Civile (ove il fermo non abbia ancora spiegato i propri effetti).