Lo sviluppo normativo della programmazione. Dott. Patrizio Monfardini

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1 Lo sviluppo normativo della programmazione Dott. Patrizio Monfardini

2 Brevi richiami normativi L armonizzazione contabile (AC) è un esigenza tanto avvertita e rilevante da essere prevista nella Costituzione. La disarmonia contabile, evidentemente, è considerata come un elemento di debolezza intrinseca anche per la futura "Repubblica delle autonomie". La AC è un traguardo da conseguire e mantenere nel tempo giacché il Paese va indirizzandosi rapidamente verso un assetto federale il quale potrebbe anche portare a rafforzare la tendenza, specie degli enti territoriali dotati di autonomia legislativa, al proliferare di sistemi di contabilità e bilancio fra loro diversi.

3 Brevi richiami normativi Con la riforma del Titolo V della Costituzione (L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) si era previsto che armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario fossero, fra le molte, materie di legislazione concorrente fra Stato e Regioni (art. 117, terzo comma). Con la successiva riforma costituzionale (L. Cost. 1/2012), la materia è tornata di competenza esclusiva dello Stato.

4 Brevi richiami normativi La significatività dell AC discende dal legame che la Costituzione instaura fra bilanci pubblici (il dettato costituzionale non si riferisce specificatamente alla contabilità dettaglio non trascurabile) finanza pubblica e sistema tributario. Il bilancio delle AP, considerate a sistema, è interpretato come uno strumento per la definizione, la comunicazione, l'attuazione e il controllo della politica economica del Paese unitariamente inteso. Perciò resta in capo allo Stato l obbligo di definire principi del disegno della finanza pubblica e del sistema tributario atti a garantire, fra l altro, il perseguimento e il mantenimento degli equilibri finanziari ed economici complessivi.

5 Brevi richiami normativi Il governo, conseguimento e controllo degli equilibri finanziari ed economici complessivi delle AP dipendono in misura considerevole dalla capacità dei sistemi contabili e di bilancio di permetterne la corretta ed armonica determinazione e rappresentazione. Decisivi, in tal senso, il peso e la influenza dei vincoli posti dalla UE.

6 Brevi richiami normativi Nella prospettiva costituzionale, l armonizzazione dei bilanci è condizione necessaria (e certamente non sufficiente) affinché lo Stato sia in grado di garantire che le scelte fiscali e finanziarie degli altri livelli di governo non siano incompatibili con il conseguimento degli obiettivi macroeconomici del Paese. Tali obiettivi, per un verso, discendono in misura sempre più diretta e stringente dai vincoli posti al governo nazionale in sede europea e, per l'altro verso, si conseguono solo se i comportamenti fiscali, finanziari e economici assunti da R ed EL sono coerenti fra loro e rispetto agli impegni assunti in Europa.

7 Brevi richiami normativi Muovendo dalla cornice del dettato costituzionale, l armonizzazione contabile ha seguito nella legislazione ordinaria un percorso riconducibile, in una prima fase, a due leggi fondamentali: la legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al governo in materia di federalismo fiscale) e la legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica). Ulteriori provvedimenti sono stati approvati con riferimento a R ed EL, Sanità, Università e per le altre AP. L armonizzazione riguarda, quindi, tutte le AP.

8 Brevi richiami normativi È appena il caso di ricordare che, grazie a una modifica introdotta dalla legge 196/2009, con l articolo 2, comma 1, della legge 42/2009 si delega il Governo ad adottare decreti legislativi ANCHE al fine di armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio di comuni, province, ci à metropolitane e regioni.

9 ENTI TERRITORIALI Costituzione L. 42/2009 D. Lgs. 118/2011 L. 196/2009 D.Lgs 91/2011 DPCM 28 dicembre 2011 Decreto 102/2013 ALTRE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

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11 Dal sito ARCONET PER ARMONIZZAZIONE CONTABILE SI INTENDE IL PROCESSO DI RIFORMA DEGLI ORDINAMENTI CONTABILI PUBBLICI DIRETTO A RENDERE I BILANCI DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE OMOGENEI, CONFRONTABILI E AGGREGABILI.

12 Dal sito ARCONET consentire il controllo dei conti pubblici nazionali (coordinamento della finanza pubblica nazionale ); verificare la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni dell articolo 104 del Trattato istitutivo UE); favorire l attuazione del federalismo fiscale.

13 Regole contabili uniformi Il D. Lgs. 118/2011 prevede che le amministrazioni pubbliche territoriali e i loro enti strumentali devono adeguarsi a regole contabili uniformi (art.3) definite attraverso: 1. principi contabili generali, (competenza, annualità, di universalità, integrità, specificazione, ecc.) riportati all allegato n. 1 del decreto;

14 Regole contabili uniformi 2. principi applicati, da norme tecniche di dettaglio la cui definizione sarà oggetto di successivi decreti legislativi, da emanarsi sulla base dei risultati della sperimentazione prevista dall articolo 36.

15 Funzione autorizzatoria Il bilancio di previsione annuale e il bilancio di previsione pluriennale (ormai compresi in un unico bilancio di previsione finanziaria) hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, fatta eccezione per le partite di giro/servizi per conto di terzi e per i rimborsi delle anticipazioni di cassa. La funzione autorizzatoria fa riferimento anche alle entrate per accensione di prestiti.

16 Funzione autorizzatoria obbligo copertura finanziaria, a prescindere dall esercizio di imputazione della spesa; incassi e pagamenti imputati allo stesso esercizio in cui il tesoriere li ha effettuati.

17 Introduzione bilancio di cassa L integrazione nel BPF delle previsioni di cassa, limitatamente al primo esercizio considerato. Immediata conseguenza Se utilizzato in modo consapevole il bilancio di cassa diventa uno strumento operativo molto potente in quanto consente una gestione consapevole ed equilibrata del cash flow e favorisce il contenimento dei ritardi nei pagamenti e il formarsi di debiti pregressi, fermi restando i vincoli definiti con il Patto di stabilità interno.

18 Estensione funzione autorizzatoria L estensione della funzione autorizzatoria alle previsioni di impegno di spesa ultra-annuali contenute nel BPF, agli accertamenti e agli incassi riguardanti le accensioni di prestiti e ai pagamenti di spesa con l eccezione delle partite di giro e dei rimborsi delle anticipazioni di cassa. Immediata conseguenza Aumenterà la valenza informativa di tutte le previsioni finanziarie (specie quelle concernenti le spese in conto capitale) e non solo, come spesso accadeva in passato, di quelle annuali.

19 BPF unico per il triennio L integrazione nell unico BPF di tutte le previsioni finanziarie annuali e pluriennali con un estensione temporale minima di tre anni. Immediata conseguenza Di fatto, non esistono più il bilancio di previsione finanziaria annuale e il bilancio di previsione finanziaria pluriennale come documenti contabili distinti, se pur collegati. Il documento pluriennale non è più, quindi, un allegato al bilancio di previsione annuale. L orizzonte temporale minimo della gestione è unico, unitario e almeno triennale tanto nel BPF che nel Piano Esecutivo di Gestione (PEG).

20 Il programma come unità di voto L individuazione del programma come unità di voto del BPF con una conseguente chiara distinzione fra bilancio politico e bilancio gestionale che, nel caso degli enti locali, resta il PEG. Immediata conseguenza Tale scelta rafforza e sostanzia il contenuto della funzione d indirizzo e controllo assegnata dalla legge al Consiglio e concentra il dibattito politico sulle strategie e i programmi dell ente.

21 Riduzione numero documenti di programmazione La rilevante riduzione del numero dei documenti a valenza programmatica posti a monte del BPF (di fatto, solo le linee programmatiche di mandato) con l obbligo di redigere il Documento Unico di Programmazione (DUP). Immediata conseguenza Dare maggiore sistematicità e coerenza al complesso delle decisioni che accompagnano, sostengono e spiegano strategicamente i valori finanziari posti nel BPF e poi nel PEG.

22 Programmazione strategica, operativa ed esecutiva La copertura e l integrazione di tutti gli ambiti di programmazione (strategica, operativa ed esecutiva) tramite i documenti di programmazione (DUP e PEG) che le amministrazioni devono predisporre con una semplificazione per gli enti con popolazione fino a abitanti Immediata conseguenza Il processo di programmazione è integrale ed integrato,facilmente monitorabile e, se necessario, modificabile.

23 Inammissibilità deliberazioni La previsione nel regolamento di contabilità dei casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta che non sono coerenti con le previsioni del DUP. Immediata conseguenza Il processo di programmazione è serio, deve essere attendibile, deve guidare effettivamente l attività degli enti.

24 Programmazione e controllo La chiara correlazione, posta nel principio contabile applicato sulla programmazione, fra obiettivi e risultati di medio e breve termine e rispettivi strumenti di programmazione e rendicontazione. I primi (risultati di medio termine) dovranno espressi in termini di impatto atteso sui bisogni esterni quale effetto dell attuazione di politiche, programmi ed eventuali progetti ed essere rilevati, essenzialmente, con il bilancio di mandato. I secondi (risultati di breve termine) espressi in termini di efficienza, efficacia, qualità, soddisfazione dell utenza ed equità, saranno oggetto delle tecniche del controllo di gestione. Immediata conseguenza Il processo di programmazione è saldamente ancorato a quello di controllo dei risultati.

25 I Titoli del bilancio Fondo di cassa presunto all'inizio dell'esercizio Utilizzo avanzo presunto di amministrazione Disavanzo di amministrazione Fondo pluriennale vincolato Titolo 1 - Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa Titolo 1 - Spese correnti Titolo 2 - Trasferimenti correnti - di cui fondo pluriennale vincolato Titolo 3 - Entrate extratributarie Titolo 4 - Entrate in conto capitale Titolo 2 - Spese in conto capitale - di cui fondo pluriennale vincolato Titolo 5 - Entrate da riduzione di attività finanziarie Titolo 3 - Spese per incremento di attività finanziarie Totale entrate finali. Totale spese finali. Titolo 6 - Accensione di prestiti Titolo 4 - Rimborso di prestiti Titolo 5 - Chiusura Anticipazioni da istituto Titolo 7 - Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere tesoriere/cassiere Titolo 9 - Entrate per conto di terzi e partite di giro Titolo 7 - Spese per conto terzi e partite di giro Totale titoli Totale titoli TOTALE COMPLESSIVO ENTRATE TOTALE COMPLESSIVO SPESE

26 Le missioni di bilancio

27 Le missioni di bilancio

28 Le missioni di bilancio

29 Le missioni di bilancio

30 Le missioni di bilancio

31 Le missioni di bilancio

32 Le missioni di bilancio

33 Le missioni di bilancio

34 Struttura del Bilancio: entrate AUTORIZZAZIONE DEL CONSIGLIO

35 Struttura del Bilancio: entrate titoli, definiti secondo la fonte di provenienza delle entrate; tipologie, definite in base alla natura delle entrate, nell ambito di ciascuna fonte di provenienza, ai fini dell approvazione in termini di unità di voto; categorie, definite in base all'oggetto dell'entrata nell'ambito della tipologia di appartenenza. Nell'ambito delle categorie è data separata evidenza delle eventuali quote di entrata non ricorrente.

36 Struttura del Bilancio: entrate Ai fini della gestione (PEG) e della rendicontazione le tipologie sono ripartite in categorie, capitoli ed eventualmente articoli secondo il rispettivo oggetto. I capitoli e gli articoli si raccordano con il quarto livello di articolazione del piano dei conti integrato

37 Struttura del Bilancio: uscite AUTORIZZAZIONE DEL CONSIGLIO

38 Struttura del Bilancio: uscite La parte Spesa del bilancio è articolata in missioni e programmi (art. 13 del Dlgs 118/2011), la cui elencazione è obbligatoria per tutti gli enti: le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni utilizzando risorse finanziarie, umane e strumentali ad esse destinate; i programmi rappresentano gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni.

39 Struttura del Bilancio: uscite La parte Spesa del bilancio è articolata in missioni e programmi (art. 13 del Dlgs 118/2011), la cui elencazione è obbligatoria per tutti gli enti: le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni utilizzando risorse finanziarie, umane e strumentali ad esse destinate; i programmi rappresentano gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni. L unità di voto per l approvazione dei bilancio di previsione e del rendiconto è costituita dai programmi/titoli.

40 Struttura del Bilancio: uscite Alle missioni e ai programmi, si aggiungono, come sopra evidenziato, i macroaggregati che, sulla base di quanto stabilito dall art. 14 del D.lgs n. 118/2011 costituiscono un'articolazione dei programmi, secondo la natura economica della spesa; I programmi si articolano in titoli e, ai fini della gestione, sono ripartiti in macroaggregati, capitoli ed articoli. I capitoli e gli articoli si raccordano con il IV livello di articolazione del piano integrato dei conti; Anche per quanto riguarda la spesa, nell ambito dei macroaggregati, è data separata evidenza delle eventuali quote di spesa non ricorrente.

41 Il piano dei conti finanziario La lettura del piano dei conti finanziario ha una diversa chiave a seconda dei titoli dell entrata; Si ricorda che la lettura della tipologia e categoria nel piano dei conti finanziario si diversifica a seconda dei titoli. Per i primi due titoli delle entrate la tipologia e la categoria sono identificate rispettivamente nel terzo e quarto livello, mentre per i titoli successivi le medesime possono essere dedotte dai livelli secondo e terzo. Per quanto attiene la spesa la lettura del bilancio attraverso il codice parlante del piano finanziario è limitata all individuazione del titolo e del macroaggregato, in quanto ogni singola tipologia di spesa classificata secondo la natura è poi trasversale ad ogni missione e programma

42 Il piano dei conti finanziario E I Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa E II Tributi E III Imposte, tasse e proventi assimilati E IV Imposta sostitutiva dell'irpef e dell'imposta di registro e di bollo sulle TITOLI locazioni di immobili per finalità abitative (cedolare secca) E V Imposta sostitutiva dell'irpef e dell'imposta. di registro e di bollo sulle locazioni di immobili per finalità abitative (cedolare secca) riscossa a seguito dell'attività ordinaria di gestione TIPOLOGIE E V Imposta sostitutiva dell'irpef e dell'imposta di registro e di bollo sulle locazioni di immobili per finalità abitative (cedolare secca) riscossa a seguito di attività di verifica e controllo E IV Imposta municipale propria E V Imposta municipale propria riscossa a seguito CATEGORIE dell'attività ordinaria di gestione

43 Il piano dei conti finanziario E I Entrate extratributarie E II Vendita di beni e servizi e proventi derivanti dalla gestione dei beni E III Vendita di beni E IV Vendita di beni TITOLI E V Proventi dalla vendita di beni di consumo TIPOLOGIE E V Proventi dalla vendita di medicinali e altri beni di consumo sanitario E V Proventi dalla vendita di flora e fauna CATEGORIE E V Proventi da energia, acqua, gas e riscaldamento E V Proventi da vendita di beni n.a.c.

44 Il piano dei conti finanziario U I Spese correnti TITOLI U II Redditi da lavoro dipendente U III Retribuzioni lorde U IV Retribuzioni in denaro. MACRO-AGGREGATO CAPITOLO/ART U V Arretrati per anni precedenti corrisposti al personale a tempo indeterminato U V Voci stipendiali corrisposte al personale a tempo indeterminato U V Straordinario per il personale a tempo indeterminato U V Indennità ed altri compensi, esclusi i rimborsi spesa per missione, corrisposti al personale a tempo indeterminato U V Arretrati per anni precedenti corrisposti al personale a tempo determinato