Perché l armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio??

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1 Perché l armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio?? di Paolino Guerriero M5S Lissone Gdl Bilancio In Italia dal 2009 è iniziato un processo di riforma della amministrazioni pubbliche specialmente nell ambito della contabilità pubblica secondo due logiche: il perseguimento dell efficienza del settore pubblico e l esigenza di coordinamento e di controllo dei diversi attori del sistema. Questo cambiamento è stato dettato principalmente da due ragioni: il nuovo contesto europeo a cui l Italia fa riferimento e le modifiche dell assetto economico mondiale dovute alla grave crisi economica iniziata nel E pertanto iniziato un importante processo di armonizzazioni delle amministrazioni pubbliche che vuole rispondere a tre esigenze. a) La prima è la necessità di uniformare i sistemi contabili, strutture e schemi di classificazione della pubblica amministrazione. b) La seconda necessità è consistita nel rendere prontamente disponibili e comparabili i dati utili al calcolo degli indicatori del Trattato di Maastricht; c) La terza necessità consiste nella verifica della sostenibilità finanziaria dello Stato e un maggior controllo sulla sostenibilità economica dei servizi offerti al cittadino. L avvento della crisi economica del debito pubblico negli ultimi anni ha sicuramente acuito queste problematiche. L Italia si è accorta di non essere in grado di valutare la virtuosità dei propri enti pubblici e di monitorare il loro operato,a causa della mancanza di strumenti tecnici adeguati. Per questa ragione l ottica del legislatore è quella di avviare un processo di armonizzazione del sistema contabile in modo da utilizzare il Bilancio Pubblico come strumento di informazione fondamentale, sia per gli stakeholder esterni, come i cittadini, sia per lo Stato stesso. Quindi, gli obiettivi principali sono: maggiore trasparenza, chiarezza e leggibilità dei dati contabili, una maggiore facilità nel monitoraggio da parte dello Stato della situazione finanziaria e migliore individuazione delle responsabilità politiche delle scelte adottate. Elasticità ed efficienza nell utilizzo delle risorse. In breve, un migliore monitoraggio di finanza pubblica dello stato di sostenibilità finanziaria e consentire la comparabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio con quelli adottati in ambito europeo. Aspetti normativi del processo di armonizzazione contabile. La delega per l armonizzazione dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, diverse dagli enti territoriali che compongono il settore istituzionale delle Pubbliche Amministrazioni, è contenuta nell articolo 2, comma 1, della Legge 31 dicembre 2009, n. 196 Legge di contabilità e finanza pubblica ed è stata attuata con il decreto legislativo 31 maggio 2011, n.91. La delega per l armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali è contenuta nell articolo 2, comma 1 e 2, lettera h), della legge 5 maggio

2 2009, n. 42 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell art. 119 della Costituzione ed è stata attuata con il Decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118. Sono stati tracciati, dunque, due percorsi normativi autonomi ispirati però ai medesimi principi e criteri direttivi, e la validità dell intera operazione di armonizzazione, infatti, dipende in gran parte dal coordinamento tra la legge delega sul federalismo fiscale e la legge delega di contabilità e finanza pubblica. Il Decreto Legislativo n.118 del 2011 definisce le modalità per l attuazione dell armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti Locali e dei loro enti ed organismi strumentali secondo i principi recati dal Titolo I. In particolare, regole contabili uniformi, piano dei conti integrato e schemi di bilancio comuni sono gli strumenti individuati dal decreto per la realizzazione delle operazioni di armonizzazione. Tra le regole contabili uniformi particolare rilevanza assume il nuovo principio di competenza finanziaria secondo cui tutte le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono imputate all esercizio in cui vengono a scadenza ( competenza di cassa). Il principio, nella sua nuova declinazione, determina una profonda innovazione nel sistema del bilancio, la coincidenza, infatti, tra la scadenza di un obbligazione giuridicamente perfezionata e l esercizio finanziario in cui accertamento e impegno sono rilevati contabilmente garantisce l avvicinamento tra contabilità finanziaria e contabilità economicapatrimoniale e rende possibile ed incisiva riduzione dell entità dei residui. Altro strumento nuovo e rilevante ai fini dell armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali è il Piano dei conti integrato la cui funzione principale è quella di consentire il consolidamento dei conti pubblici attraverso comuni regole contabili e comuni rappresentazioni. Il documento è costituito dall elenco delle unità elementari di bilancio finanziario gestionale e dei conti economico patrimoniali al fine di garantire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali in termini di impatto finanziario ed economico nonché in termini di contabilità patrimoniale registrando le variazioni patrimoniali e il raccordo con i flussi finanziari che le hanno prodotte. Per quanto riguarda gli schemi di bilancio la riforma prevede di abbandonare gli attuali schemi adottati con il DPR n.194 del 1996 in favore di una classificazione basata su missioni e programmi coerente con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari ( classificazione COFOG ). Le MISSIONI rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti. Mentre i PROGRAMMI rappresentano gli aggregati omogenei di attività volti a perseguire gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni. I programmi rappresentano l unità di voto del bilancio di previsione autorizzatorio e la realizzazione di essi, in analogia a quanto previsto dal bilancio statale, è attribuita ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

3 Il Bilancio Armonizzato Con il termine bilancio armonizzato si fa riferimento al bilancio redatto utilizzando i nuovi schemi di bilancio, come definiti dell artico 9 del DPCM 28 dicembre 2011 ( pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2011) nell ambito della disciplina sull armonizzazione. Mentre per vecchio bilancio si intende quello redatto secondo le norme antecedenti l armonizzazione, che fanno riferimento ai modelli approvati con DPR 194 del 1996, secondo la struttura definita dal Dlgs 267/2000. L adozione di schemi di bilancio comuni alle amministrazioni pubbliche, rappresenta uno degli strumenti di armonizzazione contabile, insieme all adozione di regole uniformi e al piano integrato dei conti. Fra i principi base in tema di bilanci di previsione si ricorda che il bilancio di previsione annuale e il bilancio di previsione pluriennale mantengono il loro carattere autorizzatorio ( si fissano gli stanziamenti, l imposizione di tariffe e tributi e le spese che si possono effettuare); inoltre è previsto l obbligo delle previsioni di cassa. - La classificazioni delle entrate. Nel bilancio di previsione annuale e pluriennale le entrate sono aggregate in titoli, tipologie e categorie: - I titoli rappresentano la fonte di provenienza delle entrate; - Le tipologie individuano la natura dell entrate, nell ambito di ciascuna fonte; - Le categorie dettagliano l oggetto dell entrata; nell ambito di ciascuna categoria è data separata evidenza delle entrate non ricorrenti, eventualmente anche per quote. Ai fini della gestione (peg) e rendicontazione le categorie possono interiormente essere articolate in capitoli e articoli. L unità elementare ai fini del voto sul bilancio è la tipologia. Autorizzazione del Autorizzazione del Consiglio Consiglio TITOLI TIPOLOGIE Categorie Capitoli/Articoli Relativamente al bilancio approvato dal consiglio, le differenze rispetto allo schema previsto dall ordinamento previgente sono rappresentate nella figura che segue: BILANCIO ARMONIZZATO VECCHIO BILANCIO Titoli Fonte delle risorse finanziarie Titoli Fonte delle risorse finanziarie Tipologia Natura delle entrate Categoria Tipologia di entrata Risorse Specifico oggetto di entrata.

4 La classificazione delle spese Le spese sono classificate secondo criteri omogenei individuati dai regolamenti comunitari allo scopo di assicurare maggiore trasparenza delle informazioni riguardanti la destinazione delle risorse pubbliche, agevolare la lettura, consentire pertanto la più ampia comparabilità dei dati di bilancio e permetterne l aggregazione. A tal fine, la parte Spesa del bilancio è articolata in missioni e programmi, dove: - Le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni pubbliche utilizzando risorse finanziarie, umane e strumentali a ciò destinate; esse sono definite anche tenendo conto di quelle individuate per il bilancio dello Stato; - I programmi esprimono gli aggregati omogenei di attività svolte a perseguire gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni; il programma è raccordato con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari COFOG. Nel bilancio di previsione armonizzato l unità elementare di voto è il programma ( non più l intervento). La realizzazione del programma è attribuita ad un unico centro di responsabilità amministrativa; ciò vuol dire che la responsabilità inizia già con il bilancio politico. Nel bilancio di previsione le spese per missioni e programmi sono distinte ulteriormente in titoli. I titoli ( dal primo al quarto ) sono rappresentati anche per macroaggregati, secondo la natura economica della spesa, individuata sulla base del titolo giuridico. Ai fini della gestione e rendicontazione i macroaggregati sono ripartiti in capitoli e articoli, approvati dai dirigenti/responsabile finanziari. La struttura delle spese nel bilancio armonizzato: AUTORIZZAZIONE DEL CONSIGLIO Missioni Programmi Titoli Macroaggregati Capitoli/Articoli Relativamente al bilancio approvato dal consiglio, le differenze rispetto allo schema previsto dall ordinamento previgente sono rappresentate nella tabella che segue: BILANCIO ARMONIZZATO MISSIONI Funzioni principali e obiettivi strategici PROGRAMMI Aggregati omogenei di attività VECCHIO BILANCIO TITOLI Principali aggregati FUNZIONI Tipologia di attività svolta SERVIZI Singoli uffici chiamati a gestire le risorse finanziarie per conseguire gli obiettivi assegnati. INTERVENTI Natura economica dei

5 fattori produttivi di ciascun servizio

6 Nel bilancio di previsione annuale e pluriennale le spese per missioni e programmi sono disaggregate in titoli. Rispetto al vecchio bilancio soso stati aggiunti il titolo per incremento attività finanziaria e il titolo relativo alle anticipazioni di tesoreria. Titoli delle spese: confronto tra bilancio armonizzato e vecchio bilancio. BILANCIO ARMONIZZATO VECCHIO BILANCIO TITOLO 1 TITOLO 1 Spese correnti Spese correnti TITOLO 2 Spese in conto capitale TITOLO 2 TITOLO 3 Spese in conto capitale Spese per incremento attività finanziarie TITOLO 4 Rimborso prestiti TITOLO 3 TITOLO 5 Spese per rimborso prestiti Chiusura anticipazioni ricevute da istituto tesoriere/cassiere TITOLO 7 TITOLO 4 Spese per conto terzi e partite di giro Spese per servizi per conto terzi Ad esempio, la struttura del bilancio di previsione ( competenza e cassa ) del Comune, consente, osservando le Politiche sociali (MISSIONE), a quanto ammonta l onere e i pagamenti previsti per l infanzia e i minori (PROGRAMMA), distinto fra spese correnti, in conto capitale e per incremento attività finanziarie. Per quanto riguarda l unità elementare del bilancio approvato dal Consiglio le differenze con l ordinamento previgente sono rappresentate come segue: BILANCIO ARMONIZZATO MISSIONI Funzioni principali e obiettivi strategici PROGRAMMI Aggregati omogenei di attività svolte a perseguire gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni VECCHIO BILANCIO TITOLI Principali aggregati FUNZIONI Tipologie di attività svolte dagli enti locali SERVIZI INTERVENTI Singoli uffici Natura economica dei fattori produttivi di ciascun servizio

7 Per evidenziare le differenze fra bilancio politico e gestionale, nello schema successivo si evidenzia il bilancio previsto ai sensi del Dpr. 421 del 1979: Bilancio Armonizzato Vecchio Bilancio Bilancio 421/1979 MISSIONI Funzioni TITOLI Principali TITOLI Principali principali e aggregati aggregati obiettivi strategici PROGRAMMI Aggregati FUNZIONI Tipologie di SEZIONI Funzioni omogenei di attività svolte svolte dagli attività svolte dagli enti enti locali a perseguire locali gli obiettivi definiti nell ambito delle missioni TITOLI Principali aggregati SERVIZI Singoli uffici RUBRICHE Servizi INTERVENTI Natura economica dei fattori produttivi ciascun servizio di CATEGORIE CAPITOLI Natura economica della spesa Oggetto

8 Le variazioni di bilancio Nello schema successivo viene riassunto la disciplina delle variazioni di bilancio dove l affidamento delle variazioni fra capitoli ai dirigenti rappresenta una novità rispetto alla disciplina previgente; tale competenza è del responsabile del servizio finanziario dell ente, a meno che l ente non preveda espressamente una diversa regolamentazione. La disciplina delle variazioni delle Entrate CONSIGLIO GIUNTA DIRIGENTI Variazioni di titoli, tipologie Variazioni compensative fra categorie all interno della medesima tipologia di entrata Variazioni relative agli stanziamenti di cassa La disciplina per le variazioni per la parte Spesa CONSIGLIO GIUNTA DIRIGENTI Variazioni di missioni e programmi Variazioni compensative fra macroaggregati all interno del medesimo programma Variazioni relative agli stanziamenti di cassa Variazioni al fondo di riserva per spese impreviste Variazioni compensative fra le dotazioni delle missioni e dei programmi limitatamente alle spese del personale conseguenti a provvedimenti di trasferimento del personale all interno dell amministrazione (art.16, comma 1, decreto legislativo 118/2011 ) Variazioni agli stanziamenti del fondo pluriennale vincolato Variazioni su capitoli di entrata interni alla stessa categoria Variazioni dei capitoli di spesa interni allo stesso macroaggregato. Il nuovo principio generale della competenza Finanziaria Accanto alla definizione secondo la quale la competenza finanziaria costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate si attive e passive ( accertamenti e impegni ) e al carattere autorizzatorio degli stanziamenti del bilancio di previsione, è previsto che tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili imputandole all esercizio in cui l obbligazione viene a scadenza. Per quanto riguarda l entrata, non è più possibile accertare somme che scadono in esercizi futuri. Parallelamente, non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica. La contabilità finanziaria non anticipa più la registrazione dei fatti gestionali, ma contabilizza i fatti gestionali stessi in un periodo più prossimo alla fase finale del processo, ossia alla movimentazione di cassa.

9 La nuova modalità di imputazione delle spese, implica una nuova modalità do gestione degli investimenti per il periodo necessario alla loro realizzazione. Le opere e i lavori pubblici, ancorché comportino impegni di spesa con scadenze oltre l esercizio finanziario, devono, al momenti dell attivazione del loro primo impegno, avere adeguata copertura finanziaria. Lo sfasamento temporale tra l acquisizione delle risorse e sel conseguente loro impiego è evidenziato in bilancio attraverso il FINDO PLURIENNALE VINCOLATO che vedremo di seguito. Inoltre, in sede di provvedimento di salvaguardia degli equilibri di bilancio e anche di provvedimento di assestamento generale di bilancio, è necessario dare atto del rispetto degli equilibri di bilancio, è necessario dare atto del rispetto degli equilibri di bilancio non solo per la gestione di competenza e la gestione dei residui, ma altresì dell equilibrio delle successive annualità contemplate nel bilancio pluriennale. Gli incassi ed i pagamenti sono imputati allo stesso esercizio in cui il cassiere/tesoriere li ha effettuati. Il fondo pluriennale vincolato. La novità di maggior rilievo contenuta nel DPCM 28 dicembre 2011 e nei principi contabili allegati è costituita senza dubbio dall iscrizione in bilancio ( e successiva gestione) del fondo pluriennale vincolato. L art.7 del DPCM stesso specifica che, per poter attuare il principio contabile generale della competenza finanziaria, gli enti devono obbligatoriamente nel proprio bilancio il fondo pluriennale vincolato. La prima difficoltà che gli enti devono affrontare riguarda la determinazione del fondo pluriennale vincolato il primo anno della sua applicazione al bilancio. Durante il primo anno di sperimentazione, gli enti, prima di inserire in bilancio i residui attivi e passivi nel rendiconto, devono procedere al loro riaccertamento. Rispetto al passato le poste che potranno essere mantenute nel conto del bilancio saranno molto inferiori rispetto alle poste rimaste iscritte negli esercizi precedenti. Con il principio generale della competenza finanziaria, infatti, possono essere conservati tra i residui attivi le entrate accertate esigibili nell esercizio di riferimento, ma non incassate. Parallelamente, non possono essere conservate tra i residui passivi le spese impegnate la cui esigigibilità è riferibile agli esercizi successivi. Il saldo che ne scaturisce ( se positivo) deve essere imputato a titolo di fondo plutirennale vincolato nel bilancio di previsione per consentire la re-imputazione delle obbligazioni giuridiche passive. Per garantire l immediata re-iscrizione delle somme eliminate in conto residui, il legislatore ha previsto la possibilità di variare il fondo pluriennale in corso di esercizio attraverso apposite variazioni di bilancio approvate dalla Giunta entro i termini di approvazione del rendiconto dell esercizio precedente. La possibile variazione al bilancio dell esercizio precedente rappresenta per gli enti locali, ad una prima lettura, una possibile lesione del carattere autorizzatorio degli stanziamenti di bilancio. In realtà, il legislatore ha inteso, con questa espressione, concedere la possibilità agli enti locali di rendere il più veloce e flessibile il re-impiego di risorse accertate e non ancora utilizzate, consentendo la variazione del fondo pluriennale vincolato in relazione agli effettivi impegni contabilizzati nell anno. Solo il riaccertamento dei residui individua definitivamente la consistenza del fondo pluriennale vincolato e la sua effettiva e necessaria applicazione al bilancio di previsione dell anno successivo per consentire la copertura finanziaria delle obbligazioni giuridiche passive non liquidate o liquidabili entro l esercizio precedente.