Le fusioni dei comuni in Italia: un fenomeno in crescita

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1 Le fusioni dei comuni in Italia: un fenomeno in crescita Dario Cirillo (Consorzio MIPA) Marcello Degni (Scuola Nazionale dell amministrazione, SNA) Fabio Massimo Lanzoni (Consorzio MIPA) Concetta Rau (Nomisma) Abstract Il paper analizza il fenomeno della fusione dei comuni in Italia con particolare riferimento alle recenti innovazioni normative che si propongono di incoraggiare il fenomeno attraverso la corresponsione di rilevanti contributi. Il lavoro approfondisce le motivazioni economiche alla base della fusione (dimensione ottima ed economie di scala), e si sofferma sul confronto tra la fusione e il livello di aggregazione sub-ottimale rappresentato dall Unione. La dimensione quantitativa del fenomeno è ricostruita in termini generali e attraverso uno studio di caso (il progetto fattibilità realizzato relativo ad alcuni comuni dell Unione Terre dei Castelli e al comune di Montese). L analisi di caso consente la ricostruzione delle criticità che si riscontrano in processi di questa natura (la partecipazione, la resistenza delle strutture politicoamministrative, le difficoltà di misurare ex-ante i possibili guadagni di efficienza), che bilanciano gli indubbi vantaggi che l approssimazione di una dimensione ottima rende possibili nella gestione di molte funzioni. Parole chiave: fusioni di comuni, unioni di comuni, dimensione ottima, economie di scala, servizi di prossimità, area vasta. JEL: H73, H77, R50 1

2 Sommario Introduzione... 3 Le fusioni di comuni: un fenomeno in crescita... 5 Vantaggi, criticità e la questione della partecipazione... 6 Le economie di scala nella gestione dei servizi... 7 Vantaggi e criticità delle fusioni Il caso dell Unione delle terre di Castelli L analisi socio-economica La consultazione degli stakeholders Mappatura dell assetto organizzativo: servizi e funzioni I dati di bilancio Il riassetto organizzativo La stima delle possibili variazione della spesa corrente nelle ipotesi di fusione Conclusioni Riferimenti bibliografici

3 Introduzione La tendenza al cosiddetto rescaling amministrativo appare ineluttabile. Dal livello sovra-nazionale a quelli di maggiore prossimità la dimensione minima tende ad aumentare; maggiori possibilità di collegamento, connessioni digitali impensabili, crescente integrazione dei mercati, in una parola la globalizzazione, tende ad allargare la dimensione territoriale minima ottimale per la gestione di sistemi complessi. Una scala più grande rende possibili decisioni più difficili, seguire l evoluzione normativa, cogliere le occasioni d investimento. Sotto il profilo economico si realizzano efficaci economie di scala al superamento di una certa soglia (la dimensione ottimale sembra collocarsi tra i 20 e i 30 mila abitanti, con significative diseconomie sotto i abitanti e sopra i ). Una grande frammentazionesolo questo dato dovrebbe indurre una profonda riorganizzazione dell assetto esistente. La tabella, tratta da uno studio dell IRES (IRES, 2015) è eloquente. Regione Comuni Popolazione residente (Istat 2015) Totale Comuni Piccoli Comuni % Piccoli Comuni Popolazione Comuni Popolazione Comuni % Piccoli Comuni 5000 ab ab. Valle d'aosta , ,89 Molise , ,44 Piemonte , ,15 Trentino-Alto Adige , ,02 Sardegna , ,38 Abruzzo , ,21 Calabria , ,96 Liguria , ,43 Basilicata , ,14 Marche , ,54 Friuli-Venezia Giulia , ,44 Lombardia , Lazio , ,61 Umbria , ,36 Campania , ,71 Veneto , ,63 Sicilia , ,86 Toscana , ,07 Emilia-Romagna , ,4 Puglia , ,34 Italia , Regione Comuni Popolazione residente (Istat 2015) Totale Comuni Piccoli Comuni % Piccoli Comuni Popolazione Comuni Popolazione Comuni % Piccoli Comuni 3

4 5000 ab ab. Valle d'aosta , ,89 Molise , ,44 Piemonte , ,15 Trentino-Alto Adige , ,02 Sardegna , ,38 Abruzzo , ,21 Calabria , ,96 Liguria , ,43 Basilicata , ,14 Marche , ,54 Friuli-Venezia Giulia , ,44 Lombardia , Lazio , ,61 Umbria , ,36 Campania , ,71 Veneto , ,63 Sicilia , ,86 Toscana , ,07 Emilia-Romagna , ,4 Puglia , ,34 Italia , Fonte: elaborazioni su dati ISTAT 2015 Dei circa comuni italiani, ben 5.574, pari al 70 per cento, con una consistente articolazione regionale) si collocano al di sotto della soglia minima. Potrebbero essere oggetto di un rilevante progetto di raggruppamento (tra di loro e con comuni di maggiori dimensioni) e produrre importanti guadagni di efficienza. Da uno studio dell IRPET (IRPET, 2015) si evince che, simulando un esercizio di raggruppamento (per aree omogenee) dei comuni si otterrebbe un risparmio di 5,2 miliardi, pari al 30 per cento delle risorse destinate al comparto, che potrebbero essere riallocate verso i servizi alla popolazione. Gli ambiti di aggregazione possibile possono essere organizzati ciascuno intorno a un centro urbano principale (Piemonte), con cui si svolgono la gran parte dei flussi casa-lavoro e dei flussi per studio, per acquisti commerciali, per cure e assistenza, per il tempo libero. Oppure sulla base dei sistemi locali del lavoro indicati dall Istat (Toscana), che rappresentano dei luoghi (precisamente identificati e simultaneamente delimitati su tutto il territorio nazionale) dove la popolazione risiede e lavora e dove quindi indirettamente tende a esercitare la maggior parte delle proprie relazioni sociali ed economiche 1. L'aspetto concernente l'individuazione di aree omogenee attorno ad un centro forte è considerato rilevante ai fini della ridefinizione della geografia amministrativa, ad esempio, anche nel caso delle città metropolitane. 2 1 I sistemi locali del lavoro indicati dall Istat sono 611, con alcune sovrapposizioni regionali. Vedi ISTAT, La nuova geografia dei sistemi locali, Per approfondimenti si veda: I Dossier delle Città Metropolitane a cura del Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie della Presidenza del consiglio dei Ministri in collaborazione con Istat, Invitalia e Consorzio MIPA. 4

5 Le fusioni di comuni: un fenomeno in crescita Il fenomeno della fusione dei comuni è in crescita. Nel corso del 2016 le fusioni di comuni approvate da leggi regionali sono state 29, di cui due per incorporazione, per un totale di 75 comuni soppressi. Dal dicembre 2013 a oggi il numero dei comuni italiani è passato da a e dal 1 luglio 2016, con l'aggregazione di Ivano Fracena nel comune di Castel Ivano, diventeranno Una riduzione complessiva di 94 comuni. Le regioni finora interessate ai processi di fusione di comuni nel 2016 sono Emilia-Romagna (4), Lombardia (2), Piemonte (3), Trentino-Alto Adige (18) e Veneto (2). Nel corso del 2015 le fusioni di comuni approvate da leggi regionali sono state 7, di cui una per incorporazione, per un totale di 17 comuni soppressi. Nel 2014, anno di svolta, sono stati istituiti 24 nuovi comuni a seguito di fusioni di territorio che hanno portato alla soppressione di un totale di 57 comuni. In Toscana dal 2012 ad oggi si sono svolti 21 referendum per le fusioni (che hanno interessato 60 comuni); di questi 11 hanno avuto esito positivo. Tuttavia è stato notato che (IRPET, 2015) solo pochi comuni, rispetto ai potenziali beneficiari (200 comuni sotto i abitanti) hanno avviato i processi ; hanno ottenuto esito positivo le proposte tra coppie di comuni, appartenenti allo stesso sistema locale del lavoro, simili per dimensione demografica ; e infine i processi di fusione impegnano rilevanti risorse umane e finanziarie per produrre risultati modesti, se lasciati alla sola iniziativa locale. La possibilità di fusione dei comuni, prevista dall art. 11 della legge 242 del 1990, era rimasta per molti anni, inattuata. La formulazione originaria inquadrava l unione (gestione comune di servizi) come propedeutica alla fusione, da realizzare entro dieci anni, pena lo scioglimento). Con la legge 265 del 1999 il processo di fusione in seguito all unione è considerato solo eventuale, e ciò è alla base della crescita di questa forma associativa, che passa dalle 12 esperienze del 1999 alle 222 del La svolta si registra con il decreto-legge 95 del 2012 (cosiddetta spending review) che, all art. 20, prevede, a decorrere dall'anno 2013, un contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione, commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5 milioni di euro, per la durata di 10 anni. La legge di stabilità per il 2016 (art.1, comma 18 della legge 208 del 2015), porta il contributo al 40 per cento dei trasferimenti erariali ricevuti da ciascun ente nel La legge di bilancio per il 2017 aumenta il contributo ai Comuni frutto di fusioni: dal 40% al 50% dei trasferimenti 2010 e conferma le risorse destinate alle Unioni e alle Fusioni di comuni (nel complesso 60 mln), che saranno erogati secondo i criteri ora vigenti. Le leggi di stabilità successive al decreto- legge 95 del 2012 hanno previsto ulteriori facilitazioni per assecondare il processo di fusione. La LS 2014 (legge 147 del 2013, art.1, comma 730) ha destinato, al fine di incentivare il processo di riordino e semplificazione degli enti territoriali, una quota del fondo di solidarietà comunale, non inferiore a 30 milioni di euro, ai comuni istituiti a seguito di fusione. La LS 2015 (legge 190 del 2014, art. 1, comma 450) ha previsto, per i comuni istituiti a seguito di fusione che abbiano un rapporto tra spesa di personale e spesa corrente inferiore al 30 per cento, la non applicazione, per i primi 5 anni, dei vincoli e delle limitazioni alle assunzioni a tempo determinato. Link: 5

6 La legge Delrio (legge 56 del 2014, art. 1, comma 130) prevede una nuova forma di fusione, per incorporazione, possibile tra comuni contigui. In tale caso il comune incorporante conserva la propria personalità, succede in tutti i rapporti giuridici al comune incorporato e gli organi di quest'ultimo decadono alla data di entrata in vigore della legge regionale di incorporazione. Lo statuto del comune incorporante prevede che alle comunità del comune cessato siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. Nel caso di aggregazioni di comuni mediante incorporazione è data facoltà di modificare anche la denominazione del comune. Tale fattispecie si aggiunge a quella generale prevista dal TUEL (art.15), sulla cui base, i comuni che hanno dato avvio al procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di un testo conforme da parte di tutti i consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. Vantaggi, criticità e la questione della partecipazione Molti Comuni per governare il processo di fusione hanno realizzato degli studi di fattibilità che, oltre ad analizzare il contesto socio economico dei territori interessati, identificano gli ambiti ottimali di aggregazione, i modelli organizzativi più efficaci ed efficienti, e più in generale i vantaggi e le criticità che si potrebbero manifestare a seguito di tali processi. Tali studi in generale hanno evidenziato importanti vantaggi per i territori a seguito dei processi di fusione, anche al di là dell indiscutibile beneficio derivante dagli incentivi finanziari di cui il Comune Unico può usufruire per un decennio. In particolare, i processi di fusione determinano un miglioramento dell efficienza delle macchine comunali e della qualità dei servizi per i cittadini, grazie alla possibilità di dedicare risorse a specifiche funzioni difficilmente implementabili in piccoli contesti, consentono una più efficace programmazione degli investimenti e rappresentano, in molti territori, uno stimolo alla semplificazione dei processi amministrativi, grazie alla ridefinizione ex-novo del quadro regolatorio. A fronte di tali vantaggi, però, i processi di fusione non sempre vengono vissuti positivamente dalla cittadinanza e le cause attengono spesso a ragioni identitarie e non di rado vi è il timore da parte dei cittadini di sentirsi meno rappresentati e di vedere ridotti i servizi nei loro territori. Quindi un tema centrale è quello della partecipazione dei municipi ex-comuni alle scelte del comune risultato della fusione, per quanto concerne gli affari che interessano i rispettivi territori. In altre parole come far recuperare al comune, che non esiste più come entità autonoma, un certo grado di autonomia decisionale che, con la fusione, ha devoluto in cambio di una maggiore efficacia ed efficienza dell azione pubblica. Per favorire ciò si possono adattare alcuni strumenti metodologici sviluppati nell ambito dei processi partecipativi, al rapporto tra comune risultato della fusione ed ex-comuni trasformati in municipi. Si tratta di una forzatura poiché entrambi gli organismi appartengono al circuito istituzionale, ma la maggiore prossimità dei municipi con i cittadini la rende ipotizzabile. La prima questione da affrontare è una forte esigenza d informazione ; senza il suo soddisfacimento non si dà possibilità di reale ed efficace partecipazione. L informazione non va confusa con la partecipazione, ma ne è un presupposto ineliminabile e la sua traduzione più importante è un obbligo delle istituzioni di fornire quanto è in loro possesso cognitivo. Il principio va applicato alla relazione tra comune risultato della fusione e municipi. Tra le due istituzioni va inoltre sviluppato un atteggiamento di dialogo (che può essere 6

7 regolamentato) alla Habermas (verità proposizionale, correttezza normativa e autenticità, la prima riguardante le asserzioni fattuali, la seconda implicante una nozione quanto meno minimale di imparzialità nelle assunzioni di valore, la terza consistente nella sincerità e in un certo grado di coerenza). Ciò può essere favorito da un processo partecipativo bottom-up (dal municipio al comune risultato della fusione). Altro punto capitale è la buona strutturazione delle procedure, con tutta la loro variabilità e la loro adattabilità alle singole fattispecie di partecipazione. Esse dovranno essere molto articolate. Il caso di procedura più articolata ed esigente è certamente quella del bilancio, a causa dell elevato grado di complessità e di articolazione che la gestione finanziaria possiede negli ordinamenti tradizionali. Questi principi possono essere tradotti in una disposizione regolamentare adattando i cinque principi di coinvolgimento fissati dall International Association of Public Partecipation. (involve.org.uk). La partecipazione dei municipi si fonda sui seguenti cinque livelli di coinvolgimento: a. Il comune risultato della fusione fornisce informazioni ai municipi. Con specifico regolamento sono indicate materie, tempi e modalità di trasmissione delle informazioni; non possono essere approvati atti del comune che riguardano il municipio, senza il rispetto delle suddette procedure, salvo i casi di necessità e urgenza. b. Il comune risultato della fusione è tenuto a rispondere, entro 30 giorni, alle richieste, interrogazioni e proposte dei municipi. c. Il comune risultato della fusione deve coinvolgere in forma diretta i municipi nell impostazione dei progetti e delle questioni che li riguardano. d. Il comune risultato della fusione collabora con i municipi in ogni aspetto concernente le decisioni che li riguardano, compresa la definizione del problema. e. Il comune risultato della fusione tende a collocare nella sfera del municipio la decisione finale sulle questioni che lo riguardano. Le economie di scala nella gestione dei servizi I dati della spesa lorda per abitante a livello nazionale e per singole funzioni, forniscono un primo quadro conoscitivo su quelle dove è possibile sfruttare le economie di scala. I dati di spesa utilizzati sono quelli dei Certificati di Conto Consuntivo (CCC) trasmessi dai Comuni al Ministero dell Interno per la certificazione della spesa annuale relativa all anno 2013 (i più recenti a disposizione, disponibili alla data di stesura del report per dei Comuni delle Regioni a Statuto ordinario). Tali dati, che riportano la spesa lorda annua dei Comuni per singola funzione, sono riclassificati da SOSE in maniera omogenea per tutti i Comuni d Italia per determinare la spesa corrente per ciascun servizio/funzione attraverso la somma algebrica di voci specifiche del questionario FC10U. La base dati utilizzata per le proiezioni che seguono è quindi la spesa annua riclassificata per singolo servizio/funzione. Si è riportata la spesa così riclassificata per tutti i Comuni d Italia a un livello pro capite, con individuazione della spesa media annua dei Comuni italiani e di alcune regioni del Centro Nord per fasce di popolazione (10 fasce di popolazione, da meno di 500 abitanti a più di abitanti). Come si può vedere nel grafico, i dati evidenziato margini di recupero di efficienza per i Comuni molto piccoli fino ad una dimensione di abitanti e sembra invece, a esaurirsi nelle soglie dimensionali più ampie e a rialzarsi sensibilmente una volta superati i abitanti. Questi dati attraverso la metodologia di calcolo dei fabbisogni standard comunali tengono conto del livello altimetrico del municipio (Fonte Istat 2013) e zona climatica E o F (Fonte Enea 2007), in 7

8 quanto queste variabili incidono sulla spesa di cinque servizi: amministrazione generale, istruzione pubblica, viabilità, trasporto pubblico locale, e servizi ambientali e tutela del verde pubblico. Per ogni metro in più sul livello del mare al comune sono attribuiti circa 5 centesimi in più per abitante, mentre la presenza del comune in una zona climatica fredda (classe E-F) riceve circa 3,64 euro in più di fabbisogno per abitante. Tali dati di spesa invece non incorporano il livello di servizi offerti, le caratteristiche territoriali e degli aspetti sociali, economici e demografici della popolazione residente (es. estensione territoriale, costo del lavoro, costo degli immobili, appartenenza ad una zona a rischio sismico). Pertanto non possono essere presi come una precisa determinazione della spesa, ma come parametri di massima. Spesa lorda totale (Euro per abitante) 1.300,00 975,00 650,00 325,00 - R² = 0,94836 Fascia di popolazione Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno (anno 2013) riclassificati da SOSE Analizzando i dati per singole funzioni, emergono però sostanziali differenze. Le economie di scala sono molto ampie nei servizi di carattere amministrativo come quelli dell anagrafe, dei servizi generali, dell ufficio tributi, dell ufficio tecnico e del territorio e della viabilità, che si configurano come funzioni che hanno un livello di costo decrescente al crescere della numerosità della popolazione servita. 8

9 Spesa lorda totale (Euro per abitante) ,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 - Anagrafe Tributi Uff. Tecnico Servizi generali Viabilita Territorio Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno (anno 2013) riclassificati da SOSE Si registrano, invece, diseconomie di scala nel caso del servizio di: TPL, Polizia, Istruzione, rifiuti, dei servizi sociali e del servizio di asilo nido. Questi servizi sono, infatti, di costo medio crescente al crescere della quantità di servizio offerto, ma tale incremento di spesa è dovuto principalmente alla maggiore numerosità dei servizi erogati. Ad esempio nei Comuni di piccole dimensioni i servizi di TPL non sono presenti, diversamente da quelli di grandi dimensioni e alla maggiore complessità gestionale (numerosità del personale, servizi amministrativi associati, ecc.. In altri termini per Comuni più grandi si può ipotizzare una maggiore complessità gestionale e un maggior numero di servizi che gli enti devono erogare, con un conseguente aumento dei costi. Spesa lorda totale (Euro per abitante) Polizia Istruzione TPL Sociale Nido Ri[iuti Fonte: elaborazioni su dati Ministero dell Interno (anno 2013) riclassificati da SOSE L Unione, anche se consente ai comuni che ne fanno parte di beneficiare di economie di scala nell erogazione dei servizi, aumentando l efficienza e l efficacia, può presentare alcune criticità strutturali. In primo luogo, va evidenziata l elevata complessità dei processi decisionali (la Giunta dell Unione è composta dai Sindaci che fanno parte dell Unione); gli organi dell Unione devono 9

10 approvare, con decisioni condivise, i provvedimenti concernenti alle funzioni/servizi demandati all Unione in cui, inevitabilmente, il singolo Comune perde potere decisionale. Nei casi in cui viene a mancare una visione unitaria, sono quindi rallentate le decisioni e l azione di governo dell Unione diventa meno efficace. Tale fattore è insito nelle caratteristiche dell ente di secondo grado, ed è uno dei limiti che maggiormente è menzionato da chi ha sperimentato tali forme di organizzazione istituzionale. L elevata complessità della governance influenza inoltre le strutture organizzative; in particolare per quelle funzioni che, nonostante siano state devolute all Unione, sono oggetto di delega a organi politici (assessori) nelle giunte comunali (es. polizia locale). Vantaggi e criticità delle fusioni I vantaggi delle fusioni sono riscontrabili, in primo luogo, nel miglioramento dell efficienza nei servizi delle funzioni fondamentali. L analisi dei dati di spesa riclassificati per tutti i Comuni d Italia pro capite, utilizzati come indicazione rispetto alla correlazione tra efficienza di spesa e dimensione, ha evidenziato margini di recupero di efficienza sui costi delle funzioni. In secondo luogo va considerato il miglioramento della qualità dei servizi. La disponibilità di maggiori risorse finanziarie consentirebbe di poter realizzare maggiori investimenti e destinare più risorse in servizi per cittadini e territorio. Inoltre il raggiungimento di economie di scala consentirebbe una maggiore qualità dei servizi erogati soprattutto in quelle funzioni che richiedono elevata specializzazione e competenze elevate per far fronte a norme sempre più complesse (es. ufficio tecnico). Infine la dimensione territoriale più ampia consentirebbe una più efficace programmazione degli investimenti. In terzo luogo va rilevata una semplificazione amministrativa e una governance più efficace. L esigenza di ridefinire ex-novo il quadro normativo rappresenta un occasione importante di razionalizzazione e sistematizzazione dei regolamenti. Inoltre la fusione, accentrando le decisioni in capo al Sindaco e alla sua Giunta, semplifica la governance e riduce le criticità organizzative nelle funzioni gestite in parte a livello di Unione. Il principale punto critico è sicuramente la perdita d identità e di autonomia da parte delle comunità locali, che possono sentirsi meno rappresentate dagli organi del nuovo Ente. Nel caso si decida di intraprendere il percorso delle fusioni vi è la necessità di approvare regolamenti che consentano la rappresentanza (valorizzare la partecipazione dei «municipi» al nuovo comune) e di definire azioni specifiche volte ad integrare le varie comunità anche attraverso costanti azioni di Informazione e sensibilizzazione della cittadinanza e degli stakeholder e la messa in atto di strumenti per garantire trasparenza delle scelte e promuovere la partecipazione dei cittadini. Va inoltre considerato il timore da parte dei cittadini di sentirsi meno rappresentati e di vedere ridotti i servizi nei loro territori; la difficoltà, da affrontare con il piano industriale, di coniugare un incremento quali-quantitativo dei servizi, con un ottimale copertura territoriale. Non tutti i Comuni compresi nell Unione saranno oggetto della fusione; pertanto dovrà rimanere (o essere istituita) l Unione che, sebbene semplificata, riduce gli effetti del processo di semplificazione, in quanto il nuovo Ente non potrà avere in capo tutte le funzioni. Le difficoltà della transizione, infine, devono essere adeguatamente considerate. Il caso dell Unione delle terre di Castelli e il comune di Montese Il case study presentato riguarda l analisi preliminare per trasformare una unione di comuni esistente in una fusione. Oltre alle considerazioni generali esposte nei precedenti paragrafi è utile una sintesi degli aspetti particolari per comprendere se, rispetto alla situazione di second best 10

11 rappresentata dall Unione, la fusione in un unico comune, rappresenti quel salto qualitativo sufficiente per superare le criticità che pur si registrano nella sua prospettazione. L analisi socio-economica Non si può prescindere da un analisi fine del tessuto sociale, che ci mostra le intersezioni strutturali (e le fratture) tra territori limitrofi e deve essere sempre preliminarmente effettuata prima di proporre nuove articolazioni istituzionali. Tra il 2002 e il 2015 la popolazione residente nei comuni dell'unione Terre di Castelli e nel comune di Montese è cresciuta del 16,58%, ad un ritmo maggiore rispetto a quello medio della provincia di Modena (10,61%), della provincia di Bologna (9,75%) e della regione (11,19%). I comuni dell'unione Terre di Castelli insieme al comune di Montese in valori assoluti hanno incrementato la popolazione di unità, passando da abitanti nel 2002 a nel Tuttavia i comuni appartenenti all Unione Terre di Castelli e il comune di Montese sono eterogenei, sia per le caratteristiche morfologiche che per la dimensione. Guiglia, Zocca e Montese sono comuni di montagna, mentre Marano è parzialmente montano, mentre gli altri di pianura. Vignola è il comune più grande, con residenti nel 2015, e ha un peso relativo di quasi il 28% sugli abitanti dell intero territorio. Al contrario i comuni con il numero di residenti più basso risultano Guiglia e Montese (rispettivamente e 3.361) con un peso pari rispettivamente a 4,4% e 3,7%. 11

12 Zocca 5% Vignola 28% Montese Castelvetro 4% Castelnuovo 13% Rangone 16% Spilamberto 14% Savignano 10% Guiglia 4% Marano 6% Anche a proposito dei tassi di crescita si evidenziano differenze tra i comuni. In particolare, la maggiore crescita si registra nel comune di Marano, che però ha un peso relativo di solo il 6% sugli abitanti dell intero territorio, dove comunque la variazione della popolazione nel 2015 rispetto al 2012, registra una crescita del 32,9%. Un andamento positivo di crescita si registra anche nei Comuni di Castelnuovo Rangone (22,9%), Vignola (18,64%), Castelvetro (17,7%) e Spilamberto (14,7%) che si dispone sopra la media sia delle province di Modena e Bologna, che della regione; il comune di Savignano registra una crescita attorno alla media provinciale e regionale. Al contrario nei Comuni di Zocca, Montese e Guia la crescita della popolazione si dispone attorno al 5,5%, nettamente inferiore rispetto alla media provinciale e regionale. 35,0% 32,9% 30,0% 25,0% 22,9% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 5,6% 17,7% 6,3% 18,6% 14,7% 10,7% 10,6% 11,2% 9,8% 5,8% 0,0% Montese Castelnuovo Rangone Castelvetro Guiglia Marano Savignano Spilamberto Vignola Zocca Provincia di Modena Provincia di Bologna Regione Emilia Romagna Analizzando il tassi di crescita negli ultimi 5 anni, si evidenzia che nei comuni di Zocca, Savignano, Guiglia, Montese e Castelvetro, il tasso è in evidente calo, registrando il picco maggiore negli ultimi 12

13 anni 2014, 2015, Questo dato si può interpretare come un ulteriore segno del persistere della crisi economica ed occupazionale ed emigrazione della popolazione verso altri comuni della provincia e fuori provincia. Invece per i comuni di Castelnuovo Rangone, Marano, Spilamberto e Vignola, il trend è inverso, ovvero questi comuni registrano nel periodo di osservazione un aumento di popolazione, in particolare il tasso di variazione tra 2016 e 2011 più alto è stato registrato nel comune di Marano (8,2%) 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% -2,0% -4,0% -6,0% Zocca Savignano Guiglia Montese Castelvetro -8,0% ,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% Castelnuovo Rangone Marano Spilamberto Vignola 1,0% 0,0% Il peso relativo degli stranieri sulla popolazione è superiore nell'area dell'unione Terre di Castelli e nel comune di Montese rispetto al valore medio delle Province di Modena e di Bologna e della media regionale. Nel 2002, l'incidenza degli stranieri residenti nell'area dell'unione Terre di Castelli e nel comune di Montese sul totale della popolazione era pari al 4,76%, superiore al valore medio della Provincia di Modena (4,42%), di Bologna (3,58%) e della Regione (3,45%). Nel 2015, questo valore rimane sopra la media (14,58%), rispetto a quello di Modena (13,24%), Bologna (11,53%) e della media regionale (12,06%). 13

14 La più alta incidenza della popolazione straniera sul totale della popolazione si registra nel 2015 nei comuni di Spilamberto e Vignola (circa 17,5%) e nel comune di Zocca, sopra il valore medio delle provincia e della regione. Al contrario i comuni di Guglia, Marano e Montese registrano l incidenza meno elevata, rispettivamente pari a 10,32%, 11% e 11,87%. 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 11,87% 12,39% 12,00% Montese Castelnuovo Rangone Castelvetro 10,32% Guiglia 11,00% Marano 17,64% 17,51% 13,74% Savignano Spilamberto Vignola 14,81% 13,24% 11,53% 12,06% Zocca Provincia di Modena Provincia di Bologna Regione Emilia Romagna Relativamente ai tassi di crescita della popolazione straniera nel periodo , si registra il trend in crescita nei comuni di Marano, Spilamberto e Vignola, tra cui nei comuni di Spilamberto e Vignola c è la più altra incidenza dei stranieri sul totale della popolazione. In altri comuni dell Unione, il trend è variabile, ovvero registrano quasi tutti la crescita fino al 2014, seguita da un calo fino al 2016, più marcato a Zocca e Guiglia. 14

15 120,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% Montese Castelnuovo Rangone Castelvetro Guiglia Savignano Zocca -20,0% ,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% Marano Spilamberto Vignola 20,0% 0,0% Nel comune di Montese, si registra la più alta incidenza degli anziani sul totale della popolazione con il 17,88% ben al di sopra la media provinciale e regionale, seguito dai comuni di Zocca (13,86%), Guiglia (12,91%), Savignano (11,69%), Spilamberto (11,99%), Vignola (11,67%), Castelvetro (9,68%) e Castelnuovo (9,47%). 15

16 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 17,88% Montese Castelnuovo Rangone 12,91% 11,69% 11,99% 13,86% 13,05% 11,67% 12,43% 11,48% 9,47% 9,68% 10,45% Castelvetro Guiglia Marano Savignano Spilamberto Vignola Zocca Provincia di Modena Provincia di Bologna Regione Emilia Romagna La tabella mostra in termini assoluti il numero delle persone che giornalmente si spostano per motivi di studio o per il lavoro. Per la maggior parte dei comuni, possiamo vedere come la percentuale di coloro che si spostano per lavoro sul numero di occupati, sia tra il 45 % e il 60%, con una percentuale particolarmente elevata nel comune di Savignano sul Panaro, dove supera il 60 per cento. Tali valori sono nettamente più elevati rispetto alla media provinciale e a quella regionale. Al contrario il comune di Montese registra una quota nettamente inferiore rispetto alla media provinciale e regionale di popolazione residente sugli occupati che si sposta per motivo di lavoro (27,5% a fronte del 39,1% della media provinciale e del 37,5% di quella regionale. Territorio Studio Lavoro Totale % di coloro che si spostano per lavoro sugli occupa6 Castelnuovo Rangone ,7% Castelvetro di Modena ,6% Guiglia ,7% Marano sul Panaro ,0% Montese ,5% Savignano sul Panaro ,9% Spilamberto ,2% Vignola ,6% Zocca ,0% Totale ,9% Modena ,1% Bologna ,8% Emilia-Romagna ,5% I dati evidenziano che le persone che giornalmente si spostano per motivi di lavoro, lo fanno prevalentemente nella stessa provincia di residenza, ovvero nella Provincia di Modena, registrando una quota superiore all 80% (solo Zocca registra una quota più bassa). Fa eccezione il comune di Montese, dove è superiore la quota di quelli che si spostano nella provincia di Bologna (il 57%) rispetto alla provincia di Modena (il 41%). 16

17 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 92% 92% 85% 89% 41% 57% 66% 88% 82% 53% 45% 13% 16% 9% 9% 4% 4% 4% 4% 2% 3% 1% 2% 3% 3% 2% Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese 32% Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca Provincia di Modena Provincia di Bologna Altre province Nel maggiore dettaglio vengono evidenziati gli spostamenti per lavoro delle persone nell ambito della Unione Terre di Castelli-Montese e negli altri comuni della provincia di Modena. Solo le persone dei comuni di Castelnuovo, Castelvetro e Spilamberto vanno a lavorare nei comuni della provincia, mentre negli altri comuni sono più elevate le percentuali di quelli che vanno a lavorare nei comuni oggetto della nostra analisi. 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 82,7% 64,0% 79,8% 72,6% 61,5% 73,6% 54,2% 58,6% 71,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 17,3% 36,0% 20,2% 27,4% 38,5% 26,4% 45,8% 41,4% 29,0% 10,0% 0,0% Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca Unione Comuni Terre di Castelli e Montese Altri comuni della Provincia di Modena Popolazione residente che si sposta giornalmente per mo3vi di lavoro nei comuni di Terre di Castelli Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca Totale Comuni Terre di Castelli Altri comuni della Provincia Totale Provincia di Modena Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca

18 Si evidenzia lo stesso trend di spostamenti per motivi di studio, la maggior parte si sposta nella provincia di Modena, mentre le persone del comune di Montese si spostano maggiormente nei comuni della provincia di Bologna. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 93% 92% 95% 88% 52% 48% 11% 2% 4% 4% 4% 5% 0% 1% 0% 1% Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese 71% 28% Savignano sul Panaro 89% 69% 61% 37% 27% 7% 4% 4% 2% Spilamberto Vignola Zocca Provincia di Modena Provincia di Bologna Altre province Nel dettaglio, gli studenti dei comuni di Castelnuovo, Castelvetro, Spilamberto e Vignola vanno maggiormente a studiare negli altri comuni della Provincia di Modena, in particolare al comune di Modena, mentre gli altri si spostano nell ambito dei comuni dell Unione. In particolare, il maggior numero si sposta nel comune di Vignola. 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 11,6% 88,4% 51,2% 48,8% 69,0% 31,0% 73,4% 26,6% 59,7% 40,3% 79,0% 21,0% 41,4% 58,6% 18,9% 81,1% 88,7% 11,3% 0,0% Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Montese Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca Unione Comuni Terre di Castelli e Montese Altri comuni della Provincia di Modena Gli spostamenti per i motivi di studio all interno dei comuni oggetto dell analisi sono maggiormente indirizzati verso il comune di Vignola (l 82%) quale possiede un offerta scolastica delle scuole medie superiori e degli istituti tecnici e professionali in genere. Le competenze tecniche offerte dal distretto scolastico di Vignola 3 si collocano più facilmente sul mercato del 3 Istituti superiori dell ambito scolastico di Vignola: A. Paradisi - Istruzione liceale: classico. Istruzione tecnica commerciale. P. Levi - Istruzione tecnica industriale: industriale (biennio), elettrotecnica e automazione, meccanica, informatica. Istruzione professionale industriale: meccanico-termico (biennio), meccanico. Istruzione 18

19 lavoro del territorio dell Unione e di conseguenza vi è scarsa propensione a conseguire un titolo di studio universitario. Altri comuni dell'unione e di Montese 18% Vignola 82% Anche per quanto riguarda il reddito medio pro-dichiarante, tenute conto le dichiarazioni del 2013 sulle imposte del 2012, si evidenziano rilevanti differenze tra i comuni. Il comune che registra il reddito medio più elevato è quello di Castelnuovo Rangone, mentre i redditi medi più bassi sono quelli dei comuni di Zocca, Montese e Guiglia. Comune Reddito medio pro-dichiarante 2012 % contribuen7/ residen7 Montese ,0% Castelnuovo Rangone ,6% Castelvetro di Modena ,3% Guiglia ,6% Marano sul Panaro ,8% Savignano ,9% Spilamberto ,3% Vignola ,9% Zocca ,3% L Unione Terre di Castelli e il comune di Montese ha una percentuale di popolazione in età compresa tra 0 e 14 anni del 14,34%, in linea con quelle della provincia di Modena (14,23%) ma più elevata rispetto alla provincia di Bologna (12,87%) e alla media regionale (13,34%). Tra i professionale commerciale: economico aziendale e turistico (biennio), economico aziendale, turistico. Spallanzani - Indirizzi di studio professionale: agrario, agrario-ambientale, agrario-industriale. L. 19

20 comuni sono Montese e Zocca che hanno il peso relativo di popolazione in età 0-14 anni più basso, mentre il comune di Castelnuovo Rangone ha il valore più elevato. Per quanto riguarda la quota delle forze lavoro sul totale della popolazione il range tra i comuni si attesta tra il 43 % e il 52%, con le percentuali più basse nei comuni di Montese (43%) e di Zocca (45%). Questi sono anche i comuni con il peso relativo inferiore degli occupati sulla popolazione: 42% Zocca e Montese, a fronte di una media di poco inferiore al 46% dell Unione Terre di Castelli e del comune di Montese. Per quanto riguarda invece le non forze di lavoro le percentuali variano tra il 33% e il 39 % per la maggior parte dei comuni, fatta eccezione per quelli di Montese (circa 45%) e di Zocca (circa 43%). Popolazione in età 0-14 FORZE DI LAVORO NON FORZE DI LAVORO Totale Totale Fdl Occupa. In cerca di occupazione Totale NFdl Di cui studentessa Popolazione Castelnuovo Rangone 15,61% 50,10% 47,24% 2,86% 34,29% 5,19% 100,00% Castelvetro di Modena 14,96% 49,74% 47,48% 2,26% 35,30% 5,11% 100,00% Guiglia 13,58% 48,31% 45,47% 2,85% 38,10% 4,17% 100,00% Marano sul Panaro 14,51% 51,81% 48,97% 2,85% 33,68% 4,24% 100,00% Montese 12,16% 43,22% 42,18% 1,04% 44,62% 3,75% 100,00% Savignano sul Panaro 14,32% 49,08% 45,58% 3,50% 36,60% 4,48% 100,00% Spilamberto 13,27% 48,59% 46,34% 2,25% 38,14% 4,66% 100,00% Vignola 14,63% 47,86% 44,55% 3,31% 37,51% 5,38% 100,00% Zocca 12,39% 44,78% 41,91% 2,87% 42,83% 4,68% 100,00% Unione Terre di Castelli + Comune di Montese 14,34% 48,57% 45,75% 2,82% 37,09% 4,90% 100,00% Provincia di Modena 14,23% 48,41% 45,14% 3,27% 37,36% 5,39% 100,00% Provincia di Bologna 12,87% 48,41% 45,36% 3,05% 38,72% 5,13% 100,00% Regione Emilia-Romagna 13,34% 47,95% 44,75% 3,21% 38,71% 5,17% 100,00% Il tasso di occupazione, ovvero il rapporto tra gli occupati (15 anni in più) e il totale della popolazione nel 2011 è stato superiore in 7 comuni dell Unione Terre di Castelli e nel comune di Montese, rispetto alla media regionale. Tra i comuni quelli che registrano un tasso di occupazione più basso sono quelli di Zocca e Montese (rispettivamente 47,83% e 48,02%), mentre i comuni di Castelvetro di Modena, Marano sul Panaro e Castelnuovo Rangone segnano i valori più elevati (rispettivamente 55,83%, 57,28% e 55,98%). 57, ,83 55, ,43 53,2 52,18 52,61 52,63 52,06 51, ,83 48, Spilamberto Vignola Zocca Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Castelnuovo Rangone Montese Savignano sul Panaro Provincia di Bologna Provincia di Modena Regione Emilia-Romagna 20

21 Il tasso di disoccupazione nel 2011 è stato inferiore in quasi tutti i comuni dell Unione Terre di Castelli e nel comune di Montese, rispetto alla media delle provincie di Modena e di Bologna e alla media regionale. Solo i Comuni di Vignola e Savignano registrano il tasso più altro rispetto alla medie provinciali e regionale (rispettivamente 6,92% e 7,13%). I comuni che registrano un tasso di disoccupazione più basso sono quelli di Montese (2,41%), Spilamberto e Castelvetro (rispettivamente 4,63% e 4,55%). Il comune di Montese però è anche quello con il tasso di attività più basso ,63 Spilamberto 6,92 Vignola Tasso di disoccupazione totale 6,41 Zocca 4,55 Castelvetro di 5,89 5,49 5,71 Guiglia Marano sul Panaro Castelnuovo 2,41 Montese Savignano sul Panaro 7,13 6,75 6,3 6,69 Provincia di Bologna Provincia di Modena Regione Emilia Spilamberto Tasso di a3vità totale 56,02 56,06 51,11 58,49 55,91 60,61 59,37 Vignola Zocca Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Castelnuovo Rangone 49,2 Montese Savignano sul Panaro 57,29 56,44 55,56 55,33 Provincia di Bologna Provincia di Modena Regione Emilia-Romagna I dati aggiornati sulle forze lavoro al livello comunale si fermano all'ultimo censimento ISTAT, l'anno Tuttavia, vi sono le stime sulle forze di lavoro dei Sistemi Locali del Lavoro, le medie del I comuni dell'unione Terre di Castelli e comune di Montese appartengono ai 3 sistemi di lavoro diversi. La tabella mostra i dati sui tassi di attività, occupazione e disoccupazione di tutti i comuni appartenenti ai SSL di Modena, Vignola e Gaggio Montano. 21

22 Stime sulle forze di lavoro (media 2014) per SLL 2011 Sistemi locali del Comuni dell'unione Terre di Castelli e lavoro (SLL) comune di Montese MODENA Bas-glia Bomporto Campogalliano Castelfranco Emilia Castelnuovo Rangone Modena Nonantola Ravarino San Cesario sul Panaro VIGNOLA Valsamoggia Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca GAGGIO MONTANO Alto Reno Terme Camugnano Castel d'aiano Castel di Casio Gaggio Montano Grizzana Morandi Lizzano in Belvedere Vergato Montese Sambuca Pistoiese Tasso di a9vità Tasso di occupazione Tasso di disoccupazione 56,2 51,3 8,7 52,6 48,1 8,6 53,3 48,5 9,0 Il settore con una percentuale maggiore di occupati è quello dell industria per ogni comune considerato, che si attesta in un intervallo tra il 33 % e il 44%, seguono gli occupati nel settore del commercio, degli alberghi e dei ristoranti (tra il 17% e il 20%), le attività finanziarie, assicurative e attività immobiliari tra il 7 % e il 14% e infine le attività legate all agricoltura, silvicoltura e pesca, dove tutti i comuni registrano una quota sotto il 10%, fatta eccezione per il comune di Montese che ha oltre il 14% degli occupati in questo settore. Le «altre attività» registrano un peso relativo compreso tra il 16% e il 23%. 22

23 Territorio/se)ore di a-vità economica Agricoltura, silvicoltura e pesca Industria Commercio, alberghi e ristoran= Trasporto, magazzinaggio servizi di informazione A-vità finanziarie e assicura=ve, a-vità immobiliari e altro Altre a-vità Castelnuovo Rangone 5,47% 36,31% 19,90% 4,37% 13,07% 20,87% 100,00% Castelvetro di Modena 7,95% 43,14% 18,07% 4,62% 9,56% 16,67% 100,00% Guiglia 7,69% 36,57% 19,82% 4,12% 8,73% 23,06% 100,00% Marano sul Panaro 7,02% 42,94% 18,09% 5,64% 9,69% 16,62% 100,00% Montese 14,09% 33,62% 18,39% 4,79% 7,05% 22,06% 100,00% Savignano sul Panaro 8,03% 41,51% 18,41% 5,95% 8,88% 17,22% 100,00% Spilamberto 9,09% 40,40% 17,12% 5,00% 9,81% 18,58% 100,00% Vignola 6,80% 37,50% 18,50% 5,70% 11,0% 20,40% 100,00% Zocca 8,22% 37,69% 19,73% 4,99% 8,47% 20,90% 100,00% Totale Unione Terre di Castelli + Comune di Montese 7,56% 39,02% 18,58% 5,13% 10,32% 19,40% 100,00% Provincia di Modena 4,73% 38,02% 17,26% 5,21% 11,83% 22,96% 100,00% Provincia di Bologna 3,47% 27,50% 18,07% 7,57% 15,14% 28,25% 100,00% Regione Emilia-Romagna 5,86% 31,76% 18,81% 6,07% 12,32% 25,18% 100,00% TOTALE Negli anni nei comuni dell unione Terre di Castelli e nel comune di Montese si registra una perdita di 2,56% di imprese attive, in termini assoluti 223. La maggiore tenuta hanno le imprese nei settori turismo, commercio e servizi, dove si registra un trend crescente negli anni. Un incremento sostanziale si è registrato negli altri servizi con 27 aziende in più all attivo (corrispondente a un incremento percentuale di circa il 5%), e, sebbene leggermente inferiore nel settore del turismo (8 aziende in più nel 2013 rispetto al 2009) e nel settore del commercio (1,04% di incremento che corrisponde all aumento di 6 imprese). I settori che hanno invece registrato una contrazione sostanziale sono quelli del trasporto e magazzinaggio, costruzioni e agricoltura (rispettivamente 8,38%, 6,61% e 6% e in numeri assoluti 15, 24 e 18 imprese attive). Il settore dell industria in senso stretto invece conta 3 aziende in meno, con una perdita pari al 1,04%. 23

24 Variazione del fatturato delle prime 250 aziende, 2015/ Comuni dell'unione Terre di Castelli Settori N. società Ricavi vendite migl EUR 2015 Ricavi vendite migl EUR 2014 Ricavi vendite migl EUR 2013 Ricavi vendite migl EUR 2012 Ricavi vendite migl EUR 2011 Var. % 2015/2011 Agricoltura , , , , ,63 239,6% Industria in senso stretto , , , , ,15 12,0% Costruzioni , , , , ,07 26,3% Commercio , , , , ,04 4,1% Altri servizi , , , , ,76 25,6% Totale , , , , ,65 13,7% Fonte: Elaborazione Nomisma su dati AIDA Variazione del fatturato delle prime 250 aziende, 2015/ Comuni della Provincia di Modena Settori N. società Ricavi vendite migl EUR 2015 Ricavi vendite migl EUR 2014 Ricavi vendite migl EUR 2013 Ricavi vendite migl EUR 2012 Ricavi vendite migl EUR 2011 Var. % 2015/2011 Agricoltura , , , , ,00 242,7% Industria in senso stretto , , , , ,43 29,9% Costruzioni , , , , ,38 35,0% Commercio , , , , ,40 15,0% Altri servizi , , , , ,50 23,8% Totale , , , , ,71 26,5% Fonte: Elaborazione Nomisma su dati AIDA La consultazione degli stakeholders È stata realizzata l attività di consultazione e concertazione, attraverso il coinvolgimento e partecipazione diretta di alcuni stakeholder del territorio, secondo i principi del PCM (project cycle management). In particolare sono stati organizzati dei focus group con i referenti tecnici delle diverse funzioni dei Comuni oggetto dello studio. A tal fine è stato inviato precedentemente il Piano di consultazione, concordato con la committenza. I focus group oltre ad approfondire le posizioni dei partecipanti, sono stati utili per la condivisone della propria esperienza attraverso lo scambio di opinioni in gruppo, e per giungere ad una maggior comprensione della tematica oggetto d interesse in alcuni suoi aspetti, sia in termini di potenzialità, sia in termini di problematicità. I punti di forza e di debolezza, opportunità, minacce (analisi SWOT) sono stati arricchiti attraverso tali confronti tra questi attori territoriali. Inoltre sono stati organizzati dei momenti di incontro con i sindaci dei Comuni, con la commissione consiliare e sono stati intervistati telefonicamente alcuni testimoni privilegiati indicati dai sindaci. Nei focus group sono state approfondite con i referenti tecnici delle diverse funzioni dei Comuni oggetto dello studio: 1. Il quadro regolatorio attuale dei comuni e dell Unione: eventuali criticità ed esigenze di semplificazione 2. La governance attuale dell Unione: vantaggi, criticità e ambiti di miglioramento 3. I servizi attualmente gestiti in forma associata (welfare, polizia municipale ecc.): cosa è cambiato rispetto alla situazione ex ante e quali sono i vantaggi e le criticità 4. Rapporti con i soggetti sovracomunali (es.: ATERSIR e Distretto SS/Auls) e con le società partecipate: valutazione sullo stato dell arte 5. Vocazioni del territorio: esistenza di una dimensione sovra comunale da valorizzare 24

25 6. Valutazioni (vantaggi e svantaggi) correlate all ipotesi di fusione e al potenziamento dell Unione comunale: per i cittadini; per l amministrazione comunale. Nelle interviste con gli altri testimoni privilegiati sono stati discussi gli elementi di vantaggio e svantaggio correlate all ipotesi di fusione e al potenziamento dell Unione comunale, relativamente all ambito di interesse. Sul quadro regolatorio sono emersi diversi ambiti di miglioramento in particolare nella direzione della semplificazione. Infatti, da una ricognizione effettuata nei siti delle amministrazioni, come evidenziato in tabella, sono ca. 400 i regolamenti complessivamente emanati dai vari comuni, anche se alcuni non risulterebbero, di fatto, più applicati. Gli ambiti di maggiore criticità sono: comuni che disciplinano sulle funzioni delegate all Unione; nuovi regolamenti emanati senza abrogare i precedenti. Comuni/Macro-aree AFFARI GENERALI - SERVIZI TECNICI AMMINISTRAZIONE SERVIZI ECONOMICI E (ufficio tecnico,territorio, (Anagrafe, servizi generali, FINANZIARI/TRIBUTI viabilità, lavori pubblici, prom. e sviluppo territoriale, commercio, SUAP, ecc.) cultura, ecc) Totale Castelnuovo Rangone Castelvetro di Modena Guiglia Marano sul Panaro Savignano sul Panaro Spilamberto Vignola Zocca Montese Totale Fonte: siti istituzionali dei comuni (sezione sui regolamenti). Anno 2016 Alcuni Comuni stanno rivedendo i propri regolamenti per verificare quelli superati, ma è un lavoro in itinere. Sono emerse due questioni: la difficoltà di eseguire una ricognizione della cospicua massa regolamentare (è emersa la convenienza a tralasciare quelli inapplicati, anziché imbarcarsi in un lungo lavoro di razionalizzazione); la veloce obsolescenza delle norme regolamentari che, rispetto al tempo e alla concertazione richiesta per essere messi a punto, invecchiano rapidamente per le numerose innovazioni normative prodotte dal livello nazionale e regionale. Esempio positivo di semplificazione si è avuto dove la funzione è stata completamente trasferita all Unione, come nei servizi alla persona (istruzione, politiche sociali e socio assistenziali), mentre problematiche maggiori si avvertono nelle funzioni che sono solo in parte gestite dall Unione (sovrapposizione nei ruoli e nelle responsabilità). La cogestione delle funzioni amplifica la produzione di norme regolamentari, che risulta complesso coordinare. Altra criticità sono i programmi informatici e sistemi informativi differenti tra i Comuni, nonostante sia stata una delle prime convenzioni dell Unione; questo ostacola l uniformità delle procedure e dei regolamenti; inoltre comporta maggiori spese di assistenza. La differenza tra sistemi informativi e banche dati si registra anche nello stesso comune; banche dati non comunicanti che richiedono aggiornamenti distinti con rischi di disallineamento e di errori. È stato inoltre segnalato un problema di accesso internet nei comuni più piccoli (esigenza di una banda larga). 25

26 Quindi gli ambiti di miglioramento riguardano: Armonizzazione dei regolamenti che porti anche a una loro riduzione. Un processo di semplificazione dovrebbe essere la conseguenza della razionalizzazione dei procedimenti operativi interni; in questo modo si potrebbero eliminare duplicazioni e segmenti procedurali superflui (ottimizzazione dei processi, aumento dell efficienza). Particolare rilievo assume la semplificazione e omogeneizzazione dei regolamenti che disciplinano rapporti tra l ente e i soggetti esterni che altrimenti devono investire energie per articolare risposte differenziate per la medesima richiesta. Avere maggiore omogeneità nei regolamenti sarebbe molto apprezzato dai cittadini e dalle imprese, soprattutto in alcuni ambiti dove non ci sono specificità territoriali o «scelte politiche» dei singoli Comuni (per esempio le insegne, i tributi, le acquisizioni di beni e servizi). Disporre, dove possibile testi unici e/o abrogare i regolamenti superati e di fatto non più applicati. Sarebbe utile svolgere questa funzione a livello centralizzato per fare massa critica delle competenze necessarie e spingere al massimo l uniformità delle scelte. Anche la risposta alle sollecitazioni normative esterne sarebbe più celere ed efficace in caso di gestione unificata. Uniformare i sistemi informativi e software per aumentare l integrazione e i sistemi di protezione offerti dalle attuali tecnologie. L ideale sarebbe sistemi e software omogenei in tutti gli Enti comunali. La valutazione sulla governance è stata considerata da molti estremamente complessa. Vi è soprattutto confusione nelle funzioni che, nonostante siano state delegate all Unione, sono oggetto di delega ad organi politici (assessori) nelle giunte comunali (es. welfare, polizia municipale, politiche giovanili) e questo rende più complessi i meccanismi decisionali. Bisognerebbe evitare che siano conferite deleghe «politiche» nei singoli Comuni su funzioni trasferite all Unione. Un aspetto positivo nell ambito della funzione socio sanitaria è che l ambito territoriale dell Unione coincide con quello del Distretto socio sanitario; è però problematico che i membri del Comitato di Distretto socio sanitario non coincidano con quelli dell Unione di comuni, e questo complica la governance e i processi decisionali. E stata evidenziata in alcuni casi la difficoltà a prendere decisioni all interno della giunta dell Unione per la numerosità dei sindaci che la compongono che spesso hanno una diversa visione. Rispetto ai servizi in questo momento gestiti in forma associata (welfare, polizia municipale ecc.), rispetto alla situazione ex ante, si riscontrano i seguenti vantaggi e criticità: Il vantaggio si riscontra per alcuni servizi, ed in particolare per i servizi generali, tributi, ecc., in cui il processo di integrazione e di gestione in forma associata ha migliorato l efficienza. Per altri servizi, in alcuni Comuni, il passaggio all Unione ha comportato invece un incremento dei costi (diseconomie di scala). E il caso del servizio mensa, in particolare nei comuni, dove le mense erano interne alle scuole, mentre con la gestione associata il servizio è stato decentrato esternamente (probabilmente i costi maggiori sono anche dovuti ai maggiori oneri per la distribuzione dei pasti in un territorio così vasto). E stato anche citato il caso dei rifiuti, dove la concentrazione dell offerta (monopolio di Hera), non ha determinato benefici nei prezzi. Si tratta di due aspetti distinti; nel primo (mensa) va approfondita l analisi del rapporto prezzo/qualità dei servizi in economia, che può essere conveniente rispetto a una gestione di mercato. La questione pone un tema rilevante rispetto alla possibilità di mantenere (e implementare) nei singoli comuni strutture 26

27 tecniche in grado di eseguire piccole manutenzioni, riparazioni, servizi particolarmente legati al territorio, dove una gestione in economia consente un più puntuale controllo e una maggiore qualità. Il secondo aspetto investe invece la questione della cattura da parte dell agente (il monopolista) del principale (l ente), incapace di competere nella definizione dei prezzi e delle modalità di gestione con un soggetto molto più strutturato. In questo senso la gestione integrata a livello di area vasta può dare risultati positivi. Inoltre per i Comuni di piccola dimensione, soprattutto quelli montani l adesione all Unione ha comportato una spesa maggiore, dovuta principalmente al fatto che si sono adeguati agli standard dei comuni della pianura; in altre parole i servizi sono migliorati (es. sul trasporto scolastico non c era a bordo il personale di assistenza) ma questo ha comportato un aumento della spesa del Comune e la necessità di aumentare le aliquote fiscali (attualmente le aliquote sono al massimo livello). In questo caso l aumento del costo corrisponde a un incremento dell output fornito, con vantaggi per il fruitore, che è adeguato a standard più elevati (le gestione accentrata fornisce quindi un vantaggio). Inoltre anche la quota di partecipazione ai costi di struttura dell Unione è molto elevata per questa tipologia di Comuni (devono partecipare pro quota a retribuire un dirigente della funzione decentrata all Unione, mentre quando la funzione era gestita dal Comune, non era presente una figura dirigenziale). Secondo uno dei partecipanti alla consultazione per questa tipologia di comuni sono più convenienti forme di associazioni leggere (convenzioni) che non hanno bisogno di nuove strutture. Il problema in questo caso è di una perequazione tra situazioni che presentano differenze strutturali (montagna e pianura). Poiché si tratta di servizi fondamentali tale principio dovrebbe essere assunto nella definizione della ripartizione dei costi (i rappresentanti dei comuni di montagna hanno evidenziato che questa peculiarità può essere meglio considerata mantenendo la separazione degli enti). Per quanto concerne i rapporti con i soggetti sovracomunali (es.: Artesir e Distretto SS/Auls) e con le società partecipate, la valutazione sullo stato dell arte fa emergere che Artesir dovrebbe essere potenziato, perché così è poco utile; non riesce a svolgere la funzione per assenza di personale, ma la funzione se svolta in maniera adeguata sarebbe strategica. Rispetto ai rapporti nell ambito del Distretto socio-sanitario sussistono le già citate problematiche nei meccanismi decisionali (i membri del Comitato di distretto non coincidono con quelli dell Unione). Una struttura unificata più grande ha maggiori possibilità di rapportarsi in modo paritario con questo tipo di soggetti. Le vocazioni del territorio mostrano l esistenza di una dimensione sovra comunale da valorizzare. Inoltre, è stato evidenziato soprattutto il problema delle peculiarità identitarie dei comuni della montagna, che si trovano a dover affrontare problematiche differenti rispetto ai comuni della pianura (es. forestazione, rischio idrogeologico). Anche nel caso in cui si scegliesse l ipotesi della fusione è stata sottolineata l importanza di mantenere l identità dei comuni. Inoltre è emersa l esigenza di tutela delle «produzioni tipiche» che in alcuni casi sono denominate con il nome del Paese. Per molti partecipanti alla consultazione la fusione semplificherebbe la governance e ridurrebbe le criticità organizzative nelle funzioni gestite in parte a livello di Unione. Rilevano anche i vantaggi in termini di semplificazione del quadro regolatorio e procedurale. Considerando le caratteristiche del territorio non sarebbe però fattibile un unica Unione (es. la montagna ha le sue specificità) e difficilmente potrebbe comprendere il territorio di Montese, che è comunque molto distante dagli altri comuni. Inoltre, un altro importante vantaggio è che la fusione potrebbe consentire una maggiore specializzazione del personale in alcune funzioni, 27

28 migliorando la qualità del servizio, e minori costi. Questo è un problema molto sentito dai dipendenti comunali perché c è sempre maggiore necessità di specializzazione e di competenze elevate per affrontare norme sempre più complesse; inoltre i Comuni, anche quelli piccoli, si devono confrontare per alcuni servizi con società molto strutturate (es. Hera), e per poter controllare il loro operato sarebbe necessario avere competenze interne molto elevate e specializzate; le dimensioni di scala sarebbero molto utili a questo fine. Altro vantaggio della fusione, sarebbe la possibilità di poter riorganizzare i servizi in maniera più efficace e avere una dimensione territoriale più ampia per la programmazione degli investimenti. Invece, secondo altri, prima della fusione sarebbe necessario rafforzare l attuale Unione che comunque ancora non esprime tutte le sue potenzialità. Esistono numerose convenzioni, tra l Unione e i Comuni, rimaste inattuate. Inoltre secondo numerosi partecipanti alla consultazione l Unione potrebbe gestire altri servizi, e in particolare quelli che non presentano nessuna specificità locale e/o servizi di funzioni che sono già parzialmente gestiti dall Unione, es. Turismo, cultura e sport, ufficio tecnico (dove si richiede una sempre maggiore specializzazione per riuscire a risolvere problemi complessi, e nei piccoli comuni non è possibile raggiungere tali livelli perché il personale è dedicato a più funzioni), urbanistica (i Comuni hanno ancora delle competenze), sportello unico attività produttive (SUAP), pratiche edilizie. Si potrebbe anche gestire a livello di Unione temi quali le emergenze ambientali, la manutenzione delle scuole con una squadra di operai. Secondo molti partecipanti questa modalità organizzativa (personale assunto dall Unione) potrebbe portare ingenti risparmi sulla spesa rispetto alla situazione attuale in cui ogni singolo Comune gestisce tali problematiche attraverso l attivazione di ditte esterne. Nel caso in cui ci si orientasse per intraprendere il percorso della fusione è stata sottolineata l esigenza di non penalizzare i cittadini e quindi di lasciare inalterati i servizi di prossimità. Inoltre riguardo alla fusione sono state espresse perplessità legate alla difficoltà di conoscenza dei problemi locali dei singoli centri. Da parte di alcune imprese artigiane la criticità è legata alla burocrazia; in particolare hanno il timore che i cambiamenti nell assetto istituzionale possano rallentare i processi autorizzativi (secondo la loro esperienza nella fusione della Valsamoggia, la fusione ha reso più complessi i processi burocratici). L Unione sotto il profilo del confronto tra personale di vari enti è vissuta come un aspetto molto positivo. Mappatura dell assetto organizzativo: servizi e funzioni L analisi della situazione attuale in termini di servizi, assetti organizzativi, e personale è un presupposto necessario per definire sia percorsi di rafforzamento dell Unione sia possibili proposte di macrostruttura nel caso di fusione. Da un punto di vista metodologico, l approfondimento ha riguardato: gli organigrammi, il personale (piante organiche) i dati di bilancio, con particolare riferimento all analisi della spesa corrente per funzione e del valore pro-capite. Per l analisi della struttura organizzativa e del personale e si è fatto riferimento alle dotazioni organiche dei comuni. L analisi degli organigrammi ha tenuto conto dei seguenti fattori: due aree importanti come il welfare/istruzione e la polizia locale sono gestite a livello di Unione; lo smaltimento dei rifiuti, ora demandato all Unione, sarà eseguito a livello di ambito previo affidamento da parte di Artesir; il servizio di Tpl non è presente nei centri di piccole dimensioni. 28

29 A livello di organigrammi, emergono articolazioni differenti, che in parte dipendono dalla dimensione demografica. Complessivamente (dati piante organiche 2015), gli otto comuni dell Unione e il comune di Montese hanno 350 dipendenti. Inoltre, occorre considerare anche il personale dell Unione (262 dipendenti). L indicatore totale della popolazione residente sul totale numero personale dell ente varia tra circa 189 di Guiglia e circa 297 di Vignola, raggiungendo circa 313 nel caso di Marano sul Panaro. Considerando il personale degli 8 comuni più quello dell Unione lo stesso indicatore risulta pari a 149,8. Categorie/ Comuni Castelnuovo Castelvetro Guiglia Marano sul Panaro Montese* Savignano Spilamberto Vignola Zocca Unione Terre di Castelli Totale per categoria Personale non dirigente Categoria D Categoria C Categoria B Categoria A Dirigen Totale per ente (2015) % Personale/totale 8,2% 6,5% 3,4% 2,6% 4,7% 6,0% 8,0% 14,1% 3,6% 42,8% 100,0% Popolazione Popol./Tot. Pers. 303,1 282,7 189,2 312,9 115,9 250,2 256,3 297,0 220,0 332,2 Totale** Totale** Totale** Fonte dati: Archivio amministrativo Unione Terre dei Castelli - dati Piante Organiche (PO) 2015 ** Conto Annuale del personale delle aa.pp. (MEF-RGS, dati 2014) Al netto dei servizi gestiti dall Unione, sono stati individuate tre macro-aree principali entro le quali sono stati ricondotti i singoli servizi/uffici dei comuni. Le tre macro-aree sono: affari generali e amministrazione; servizi economici e finanziari; servizi tecnici. Dalla tabella emerge come alcuni comuni hanno un articolazione più leggera (Zocca, Castelnuovo Rangone, Castelvetro di Modena rispettivamente 11, 17 e 16 servizi/uffici), altri come Spilamberto e Vignola presentano una struttura più complessa con 27 e 28 servizi/uffici. Comune Castelnuovo Castelvetro di Guiglia Marano sul Savignano sul Spilamberto Vignola Zocca Montese Rangone Modena Panaro Panaro Aree/Settori Amministrazione Affari e Serv. 1) Amm.ivo 1) Amm.ivo; Affari Generali - 1) AA.GG. Affari Generali AA.GG., 1) Amm.iva; Generali - Prom. 2) Serv. Demogr.; 2) Cultura e Servizi al 2) Rapporti con e Rapporti con Istituzionali, 2) socio Affari Generali - e sviluppo territ. 3)Bibliot., Sport e Sport cittadino il Cittadino; la città Socio - Culturali, assistenziale; Amministrazione - Cultura Tempo Libero, Cultura ecc. 3) Cultura Turismo Sport e Biblioteca Turismo e Serv. Demografici 3) Turismo Cultura Scuola Formazione Servizi Economici e Finanziari Finanze Servizi Finanziari ed economici 1) Tributi; 2) Ragioneria Economicofinanziario Servizi Finanziari Finanze Ragioneria e Bilancio Servizi Finanziari Contabile Economico Finanziaria Servizi tecnici (territorio, lavori pubblici, att. produttive) Territorio Area Tecnica - SUAP 1) Urbanistica e Ambiente; 2) LL.PP e Serv. Tecnol., Patrim. e Demanio; 1) LL.PP. 2) Urbanistica, Edilizia Privata; 3) Protezione civile 1) Urbanistica- Edilizia privata, Att. produttive; 2) Ambiente; 3) LL.PP 1) Pian. Territoriale; 2) LL.PP. Patrimonio e Ambiente Area tecnica unificata Tecnico, Attività Produttive, Sport ed Informatica 1) Tecnica e Lavori Pubblici; 2) Urbanistica ed Edilizia Privata; Servizi/Uffici Fonte dati: siti web istituzionali dei comuni (sezione organigramma) 29

30 Anche il personale di ogni comune è stato ricondotto all'interno delle tre macro-aree sopraindicate definite convenzionalmente per facilitare il confronto tra organigrammi differenti (si veda tabella seguente). Le unità di personale in servizio presso l Unione Terre dei Castelli (262 unità), rappresentano, da sole, il 44,3% del totale delle unità di personale (591 unità) in servizio negli 8 comuni (escluso Guiglia e incluso Montese) più l Unione stessa. A livello di Unione sono gestite quasi integralmente le funzioni di welfare/istruzione e polizia locale (oltre il 96% del personale risulta in servizio presso l Unione). Le funzioni concernenti i servizi economici e finanziari/tributi e ai servizi tecnici sono gestite alcune in forma singola e altre in associazione dall Unione mediante convenzioni. Da questa situazione di partenza sono stati qualificati gli scenari d intervento rispetto alle varie opzioni (potenziamento Unione Comunale e ipotesi fusione). L attuazione delle varie ipotesi di fusione potrebbe consentire la realizzazione, a regime, di risparmi sul personale, connessi principalmente all aumento dell efficienza nell impiego delle risorse umane e in misura residuale alla sua riduzione attraverso la leva del turnover, sulla base delle economie di scala prodotte dalla fusione stessa. Fonte dati: Archivio amministrativo Unione Terre dei Castelli - dati Piante Organiche (PO) 2015 I dati di bilancio L analisi dei consuntivi di bilancio dei comuni (incluso Montese) e dell Unione ha considerato i valori medi relativi al periodo Il totale della spesa corrente (circa 121,5 milioni) per circa il 41% è già a carico all Unione comunale (circa 50 milioni). Rispetto alla spesa corrente tra i singoli enti: Vignola ha il peso maggiore con il 15%; seguono Castelnuovo Rangone, Castelvetro di Modena e Spilamberto con valori compresi tra il 10% e il 7,3%; Savignano sul Panaro e Montese oltre il 5%; Tutti gli altri si collocano sotto il 3,5%. Le funzioni che assorbono la maggior parte della spesa sono quelle del sociale, della gestione di territorio e ambiente, le funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo e quelle per istruzione pubblica, tutte tra i 20 e i 31 milioni circa. Considerando la spesa corrente pro-capite, l'unione consegue il valore più basso (ca. 570 euro). I valori più elevati vengono mostrati dai comuni di montagna, Zocca e Guiglia (mediamente ca. 850 euro), probabilmente dovuti ad diseconomie di scala (hanno un piccolo budget e sono scarsamente popolati). Gli altri comuni dell'unione possiedono valori di molto inferiori, i più bassi Vignola e Spilamberto (ca. 700 euro). Invece, considerando la spesa pro-capite di Unione+8 comuni il valore è pari a euro. 30