FINANZIAMENTI PUBBLICI E RAPPORTI TRA SCUOLE AUTONOME E MINISTERI: NECESSARIO UN PROFONDO RIPENSAMENTO (Maggio 2013)

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1 FINANZIAMENTI PUBBLICI E RAPPORTI TRA SCUOLE AUTONOME E MINISTERI: NECESSARIO UN PROFONDO RIPENSAMENTO (Maggio 2013) Premessa L autonomia scolastica è di fatto diventata un pretesto dei Governi per scaricare sulle scuole più responsabilità con meno risorse. Questa è anche l opinione della FLC CGIL che, in buona compagnia di studiosi di sistemi scolastici, sostiene che con l autonomia molti Paesi, compreso il nostro, hanno trovato il modo di allontanare da sé le responsabilità di una gestione ormai diventata difficile, per consegnarla direttamente agli operatori scolastici. Anche nel nostro Paese molti atti politici e amministrativi hanno scaricato sulle scuole tutte le difficoltà, anche quelle sorte fuori dalla scuola (lo smarrimento di fronte alla globalizzazione, la crisi economica, la perdita dei tradizionali valori). Con una costante: la sottrazione di risorse al sistema di istruzione italiano, sia in termini di personale ( unità in meno in tre anni), sia in termini di risorse finanziarie. La FLC CGIL si è battuta in questi tristi anni di tristi governi della cosa pubblica, talora da sola, per denunciare questo fatto e per salvaguardare e sviluppare la scuola pubblica. La scuola è una istituzione di cultura, non è un istituzione economica I poteri forti istituzionali (Stato e Regioni) e i poteri forti della politica (principalmente i partiti di destra al governo per 11 anni su 13 dal varo dell autonomia scolastica) non hanno considerato le scuole autonome come le sedi dove si elabora e si trasmette cultura, ma come entità, che, in quanto autonome, dovevano concepirsi come autoreggentisi soprattutto in campo economico. Ma la scuola è un istituzione che ha autonomia didattica, organizzativa, di ricerca sperimentazione e sviluppo (art 21 Legge 59/97 e DPR 275/99). Ogni altra autonomia (finanziaria ad esempio, ma anche, per certi versi, amministrativa) è pura invenzione, escogitata per deprivare le scuole di risorse economiche. La scuola non deve autonomamente reperire risorse per assolvere alla sua missione culturale. Essa deve vivere di trasferimenti certi e stabili, programmabili, da parte del potere pubblico. Altre risorse possono ben venire, ma devono essere aggiuntive e volte unicamente ad ampliare le prestazioni di base che devono essere garantite dallo Stato su tutto il territorio nazionale. I tempi della scuola, i tempi dei Ministeri: si impone una cronoarmonizzazione da sempre mancante Non si va lontano dalla verità se si tiene in debito conto che l autonomia di per sé sia stata pensata come risolutrice anche di quel particolare problema che è peculiare del nostro sistema scolastico: la disarmonia fra le scadenze delle amministrazioni (che rispondono a logiche interne e talora distanti da quelle scolastiche) e i tempi della didattica e i ritmi della vita scolastica. Già a partire dalla sfasatura fra anno scolastico e anno finanziario per finire ai normali ritmi di trasferimento delle risorse, si è registrata e tuttora si registra una indicibile sofferenza di funzionalità che le scuole sono costrette a subire ad ogni processo o innovazione che esse debbono seguire o portare avanti. Emblematico è l ultimo fatto relativo alla gestione delle economie delle scuole in regime di cedolino unico, in forza del quale esse subiscono un sequestro immediato e un dissequestro differito delle stesse seminando incertezza e occlusione dei processi operativi nella decisionalità e libertà delle istituzioni. 1

2 Le funzioni improprie In ossequio ad una falsa concezione dell autonomia, alle scuole sono stati trasferiti negli anni gravami finanziari che nulla hanno a che vedere con le funzioni di istituto: costi per la sicurezza, pagamento dei pasti del personale impegnato nelle mense, delle visite fiscali, della tassa sui rifiuti, degli stipendi ai supplenti, delle ore eccedenti in sostituzione dei docenti assenti, degli esami di stato. Ultimamente si sono aggiunti i costi per le reti intranet e per l accesso al web, in molti casi per le mense autogestite e, addirittura in molti comuni in dissesto finanziario, per l acqua, la luce e il riscaldamento. Ciò è avvenuto sempre in presenza di scarsi corrispondenti trasferimenti. Alcune di queste funzioni improprie sono state poi eliminate grazie alle nostre lotte. Sul piano amministrativo sono state scaricate incombenze in precedenza assolte da altri uffici, quali le ricostruzioni di carriera, il trattamento pensionistico, la compilazione delle graduatorie, l incessante compilazione di monitoraggi sui più svariati argomenti (finanziamenti, edilizia, voti quadrimestrali e finali, voti di esame, iscrizioni ecc). Supplenze, sostituzione colleghi assenti, indennità di funzioni superiori, esami di maturità. Le scuole sono in credito Nel corso di un decennio il Governo, una volta assegnato il budget alle scuole, ha poi omesso di trasferire le risorse aggiuntive per pagare i supplenti, i rimborsi degli esami di maturità e le indennità di funzioni superiori. Questo ha inciso in maniera assai negativa sulla qualità dell offerta formativa. Le scuole, infatti spesso non hanno potuto conferire incarichi di supplenza o hanno pagato i precari e le altre prestazioni con risorse della cassa scolastica (talora utilizzando il fondo d istituto, talora utilizzando il contributo volontario delle famiglie). Ne è risultata una deprivazione didattica che una generazione di studenti sta ancora pagando. Lo stesso fenomeno si è verificato (e tuttora si verifica) con il pagamento delle ore prestate per sostituire i colleghi assenti: esaurito il budget assegnato, occorrerebbe chiamare il supplente (operazione pressoché impossibile per pochi giorni), per cui le classi si dividono fra le altre classi con conseguenze nefaste sulla qualità della didattica. Al danno economico-didattico che ne è derivato si è aggiunto un disordine amministrativo che perdura tuttora. Rimane a carico del MIUR e a danno delle scuole un ingente somma (di circa 1 miliardo di euro di residui attivi) che le scuole hanno anticipato. Saranno mai restituite? Per due anni Miur e Mef hanno ricordato alle scuole di collocare tali crediti in una voce di bilancio sterilizzata denominata Z01. Tale suggerimento, corretto sul piano contabile, ma inaccettabile sul piano politico e fattuale, anche a seguito di una ferma posizione assunta dal nostro Sindacato, non è stato seguito dalle scuole per il timore che ciò aprisse la strada alla cancellazione del credito vantato. Il contributo delle famiglie Le scuole, pressate da esigenze di sopravvivenza, hanno chiesto ausilio alle famiglie che con grande generosità hanno contribuito a sopperire ai tagli finanziari per l ordinario funzionamento amministrativo e didattico. Questa situazione non è più sostenibile e deve finire. Il contributo delle famiglie deve essere esclusivamente volontario (tranne la compartecipazione alle gite scolastiche e alla copertura assicurativa), rendicontato e di modesta entità, e non deve essere sostitutivo. 2

3 Il finanziamento alle istituzioni scolastiche statali. Capitolone e fondo ordinario In questi tredici anni di autonomia scolastica i finanziamenti per il funzionamento alla scuola statale si sono drasticamente ridotti: nel 2001 erano circa 331 milioni di euro, mentre nel 2012 sono diventati circa 110 milioni di euro. Stessa sorte è toccata ai fondi per l autonomia scolastica (L.440/97): in 12 anni sono passati da 259 milioni di euro a 87 milioni di euro. La quadratura del cerchio arriva con il taglio del 25% dei fondi per il miglioramento dell offerta formativa operato con l operazione scatti di anzianità. Alle scuole private, invece, nonostante la crisi e il divieto costituzionale, sono stati elargiti generosi rifinanziamenti di circa 258 milioni di euro. Siamo al paradosso che viene omesso un obbligo per lo Stato (finanziamento delle scuole pubbliche) e si eroga il finanziamento alla scuola privata, finanziamento che secondo una larga interpretazione potrebbe essere, tutt al più, una facoltà da esercitare semmai solo dopo aver adempiuto integralmente all obbligo nei confronti della scuola pubblica statale. Negli anni 2010 e 2011 alle scuole statali sono stati negati i finanziamenti per il normale funzionamento amministrativo e didattico (fondi finalizzati alle più elementari necessità, dalla carta per fotocopie ai materiali per le pulizie). In questo caso la FLC CGIL non ha mancato di avanzare un ricorso al TAR per denunciare l inquietante comportamento del Governo che privava le scuole pubbliche di quanto necessario, peraltro previsto dalla legge, per il funzionamento amministrativo e didattico di sussistenza. Dal 2007 con l introduzione del capitolone è stato reso trasparente il finanziamento delle scuole, eliminando l inutile passaggio di molte risorse dai centri di costo (Uffici regionali). Anche se va detto che ciò è avvenuto non senza disfunzioni, quale ad esempio il trasferimento della dotazione finanziaria in maniera indistinta, tale da creare confusione e difficoltà di individuazione tra somme per spese obbligatorie (supplenze esami ecc) e somme senza vincolo di destinazione. Anche in questo caso il nostro intervento è stato decisivo nella risoluzione di tali disfunzioni che sono state causa di seri imbarazzi amministrativi e contabili alle scuole. Rimangono tuttavia alcuni ostacoli che potrebbero essere rimossi, prima di tutto, fissando per legge, una volta per tutte, la dotazione ordinaria alle scuole, sottraendola così ai capricci finanziario/clientelari dei governi, e poi riconducendo a un unico canale di finanziamento i fondi diretti alla scuola dell autonomia. Le nostre battaglie, i nostri risultati Scioperi, sit in, manifestazioni, simbolici incatenamenti di Dirigenti scolastici e DSGA, lettere, petizioni, mobilitazioni, raccolte di firme di tutte le componenti scolastiche (RSU, docenti, Ata, genitori, studenti) e molto altro organizzati dalla FLC CGIL hanno punteggiato questi dieci anni per protestare contro questo vero e proprio attacco alla scuola pubblica; scuola pubblica che rimane lo strumento fondativo del diritto sociale dell istruzione previsto in molti articoli della nostra Costituzione. E i risultati, tutti nella direzione di restituire alle scuole il loro compito primario e fondamentale di assicurare l istruzione e la formazione delle nuove generazioni, sono stati importanti e significativi. Ne facciamo un rapido riassunto. Supplenze: con il programma annuale 2011 è stato stabilito che i supplenti vanno chiamati quando ne ricorrono le condizioni di legge; le retribuzioni (programma annuale 2013) saranno erogate direttamente dal Ministero 3

4 dell Economia (nostra storica rivendicazione finalmente accolta dopo una decennale battaglia). Finanziamento ordinario: è stato ripristinato integralmente. Tassa sui rifiuti: non più a carico delle scuole. Visite fiscali: non più a carico delle scuole. Indennità di funzioni superiori: onere non a carico delle casse scolastiche. Restituzione residui attivi: sono stati restituiti negli ultimi tre anni circa 160 milioni di euro alle scuole con maggiore sofferenza finanziaria. Pagamento buoni pasto a docenti e Ata impegnati durante il servizio mensa: dal 1 settembre 2012 non è più un incombenza delle scuole. Fondi per l autonomia scolastica (Legge 440/97): direttamente accreditate alle scuole senza passare attraverso le verifiche delle Commissioni parlamentari che ne ritardavano l invio di oltre due anni. Fondi piano programmatico del Ministro Moratti: direttamente accreditati alle scuole senza passare attraverso le verifiche delle Commissioni parlamentari che ne ritardavano l invio di oltre due anni. Economie fondi contrattuali: dal 2008 tutti i fondi contrattali non distribuiti alle scuole per il tagli degli organici e la variazione dei punti di erogazione del servizio ritornano, sulla base di un accordo nazionale, alle scuole. Le nostre proposte Ma molto rimane ancora da fare. Per riorganizzare il finanziamento della scuola pubblica bisogna invertire questa triste tendenza che rischia di portare al collasso il sistema di istruzione in Italia e, con esso, vista la sua crucialità, l intero sistema economico e civile del Paese. Queste in breve le nostre proposte. Investimenti per l istruzione 17 miliardi in cinque anni. È quanto abbiamo chiesto alle forze politiche con le seguenti destinazioni: generalizzazione della scuola dell infanzia; stabilizzazione del personale precario e continuità didattica (indice primo di qualità del servizio); scuole belle e sicure; laboratori all avanguardia; garanzia del tempo pieno e prolungato; istruzione obbligatoria per almeno 13 anni; scuole dimensionate secondo un modello europeo con DS e DSGA stabili; formazione permanente; valutazione di sistema finalizzato al superamento delle aree di inefficienza. 17 miliardi corrispondono esattamente a un punto di PIL che è precisamente il differenziale che ci separa dall investimento in istruzione dei Paesi OCSE. Dotazione ordinaria e dotazione perequativa. Occorre rivedere gli attuali parametri di calcolo per l attribuzione delle somme del cosiddetto capitolone (DM 21/2007). Occorrono criteri più adeguati e trasparenti anche in considerazione dei continui processi di dimensionamento delle scuole e dei radicali cambiamenti che si stanno verificando nel sociale e nella didattica. In questo quadro occorre applicare quanto stabilito dalla legge sull autonomia, peraltro ripreso dal disegno originario del capitolone, che prevede una dotazione ordinaria e una dotazione perequativa. La dotazione perequativa, infatti, non ha trovato attuazione. Infine tutti i fondi statali destinati alle scuole debbono avere un unico canale di finanziamento. Adeguamento dei tempi dei Ministeri ai tempi della didattica E ora di risolvere in via definitiva il problema della sfasatura dei tempi della contabilità generale dello Stato con quella delle istituzioni scolastiche. Va superata la cultura di stampo amministrativista, dura a morire, che incrosta le 4

5 vene concettuali del pensiero ministeriale, prendendo atto che la scuola ha tempi diversi i tempi della didattica e del loro connesso calendario che non devono seguire ma semmai essere seguiti dai tempi dell amministrazione. Ogni misura amministrativa e contabile che venga presa dagli organi governativi centrali debbono passare attraverso un commutatore dei tempi normali ai tempi scolastici. Ore eccedenti per la sostituzione dei docenti assenti a carico del Mef. Come per le supplenze va assicurato a piè di lista quanto è necessario per sostituire i docenti assenti. Anche le ore eccedenti e gli esami di stato devono essere calcolati dal MEF. Tavolo di confronto sui residui attivi tra Miur, sindacati e associazioni genitoriali e studentesche.. Il miliardo di euro di crediti vantati dalle scuole sul sistema centrale deve essere restituito. Quel miliardo può essere investito, ad esempio, in laboratori e dotazioni tecnologiche di cui c è grande il bisogno nelle nostre scuole. Contributi delle famiglie e loro detraibilità fiscale (Legge 40/2007 art 13 comma 3). Al di là delle emergenze tamponate con l ausilio delle famiglie, la questione del contributo dei genitori va regolata. Sono da escludere in ogni caso imposizioni. I contributi hanno carattere volontario e non devono superare una certa soglia. Le famiglie devono conoscere l allocazione dei contributi che vanno poi rendicontati. Sarebbe opportuno che tali contributi fossero fiscalmente detraibili e, pertanto, che la causale del corrispondente versamento (tramite bollettino postale o bonifico bancario) fosse in linea con il dettato della norma che già ora ne consente la detraibilità (innovazione tecnologica, ampliamento dell offerta formativa, edilizia scolastica). Trasparenza, semplicità e risorse nei processi di dematerializzazione. Non vi è dubbio che l efficienza di una pubblica amministrazione si realizza, oggi, nella velocizzazione e nella dematerializzazione dei procedimenti. Ma l uso delle tecnologie per il trattamento informatico dei provvedimenti amministrativi si è finora tradotto in un doppio lavoro per le segreterie e gli utenti interni ed esterni della scuola (docenti, ata, genitori) dal momento che l inserimento dei dati ha comportato la duplicazione (on line e cartacea) delle pratiche amministrative. L introduzione affrettata e a costo zero dei procedimenti on line ne è stata la causa che va rimossa con investimenti e formazione mirati. Revisione del regolamento di contabilità.anche la revisione del regolamento di contabilità (tempistica da adeguare ai ritmi della scuola, riqualificazione dei revisori, semplificazione del piano dei conti, inserimento controllo interno di gestione sociale), ormai vecchio di 12 anni, è da fare quanto prima. Linee guida nazionali e non minuziose circolari. Evitare di produrre ogni anno la consueta mole di Note e Circolari alle scuole su tutti gli aspetti amministrativi e contabili. Ciò si può realizzare ricorrendo alla elaborazione di Linee guida o vademecum riguardanti ogni materia sensibile con il concorso dei referenti regionali dei servizi amministrativi del MIUR e di qualificati Dirigenti Scolastici e Direttori dei servizi chiamati dai territori, ad esempio in ordine a: supplenze, ipagamento delle indennità di funzioni superiori, quinquennale ricognizione dei beni e decennale rinnovo degli inventari e rivalutazione dei beni, rapporto con le banche, programma annuale e conto consuntivo, attività negoziale, contributi delle famiglie, aziende agrarie, gestione per conto terzi (mense e altri servizi scolastici). Le novità che dovessero riproporsi per le materie sopra elencate diventerebbero semplici integrazioni o aggiornamenti alle suddette 5

6 Linee guida/vademecum evitando così la periodica ripetizione delle Note o Circolari che costituiscono un aggravio di lavoro per chi le confeziona e per chi le riceve. Rilevamento solo per i nuovi dati. Alle Istituzioni Scolastiche Autonome (ISA) vengono continuamente richiesti dati e rilevamenti ai fini del controllo dell obbligo, della rilevazione degli esiti degli scrutini e degli esami, della sicurezza, del pensionamento, dei trasferimenti ecc. Per alleggerire il carico di lavoro che si riversa sulle segreterie, occorre predisporre una modalità di rilevazione delle informazioni che riguardano esclusivamente i nuovi rilevamenti, nel senso che ogni informazione già in possesso dell Amministrazione non deve essere richiesta dalla stessa amministrazione o da altri Enti perché trasferibili attraverso il dialogo di interattività fra le amministrazioni centrali (MIUR, Inps, Mef ecc.) Sede regionale di esame delle problematiche finanziarie. È oggi del tutto evidente che un interazione diretta MIUR-ISA spesso non è in grado di rispondere alle richieste di circa scuole. Senza ripristinare i centri di costo, una semplice misura di coordinamento territoriale può risolvere tanti problemi di fluidità e funzionalità che oggi assillano la macchina scolastica (informazione, consulenza, coordinamento di esigenze e problemi). Rappresentanza istituzionale delle Scuole Autonome. Pur salvaguardando le libere associazioni delle scuole in Reti di scopo, che (come previsto dal DPR 275/1999) hanno finalità ben definite dallo stesso Regolamento, occorre costruire Associazioni di scuole autonome a livello zonale, regionale, nazionale. Esse, rappresentative delle varie componenti scolastiche (Docenti Ata Dirigenti Studenti, Genitori) con rappresentanza di secondo livello, avranno lo scopo di esprimersi su ogni questione riguardante la vita delle Istituzioni scolastiche: finanziamenti, dimensionamento, edilizia, servizi, ecc. Formazione. Prevedere un piano di formazione, che finora è mancato, serve a dare gambe alle innovazioni e a favorire la partecipazione e la collaborazione degli operatori. Mettere a punto misure per una buona amministrazione, favorire la partecipazione del personale, rendere gli organici stabili e funzionali ai POF di istituto (misura prevista dal decreto semplificazione (DL 5/2012) e mai attuata) è un modo concreto di far camminare l autonomia scolastica - oggi in grave sofferenza per mancanza di sostegno - e di dare prospettiva alla realizzazione di una scuola migliore. 6