L INTEGRAZIONE DEI MERCATI DEL CREDITO IPOTECARIO DELL UE

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1 L INTEGRAZIONE DEI MERCATI DEL CREDITO IPOTECARIO DELL UE Relazione del gruppo di discussione sul credito ipotecario Commissione europea Direzione generale Mercato interno La presente relazione è pubblicata dalla Commissione europea. Le opinioni che vi sono espresse sono quelle del gruppo e dei suoi membri, non della Commissione europea. 1

2 Referenti Presidente e relatori del gruppo di discussione sul credito ipotecario Eric Ducoulombier: eric.ducoulombier@cec.eu.int, +32.(0) Harsha Shewaram: harsha.shewaram@cec.eu.int, +32.(0) Direzione generale Mercato interno Commissione europea 2

3 COMPENDIO 1. I mercati del credito ipotecario dell UE costituiscono una parte sostanziale dell economia dell UE. A fine 2002 i mutui ipotecari, concessi per case di abitazione, che erano ancora da rimborsare ammontavano a 4 miliardi di euro, pari a circa il 40% del PIL dell UE 15. Sui mercati del credito ipotecario vi è margine di manovra per accrescere l integrazione, ma le opinioni divergono riguardo alla natura precisa del suddetto margine di manovra e ai costi e ai vantaggi di una simile integrazione. Tuttora, tali mercati non sono regolamentati da una specifica normativa settoriale a livello UE. Sinora l unico intervento a tale livello è stata un azione di sostegno, in forma di raccomandazione della Commissione intesa a stabilire un codice deontologico, su base volontaria, per l informativa precontrattuale relativa ai mutui per la casa d abitazione (in appresso, il codice deontologico ). 2. Nel marzo 2003 la Commissione ha costituito il gruppo di discussione ( Forum Group ) sul credito ipotecario, affidandogli un triplice mandato: individuare le barriere che ostacolano il buon funzionamento del mercato interno del credito ipotecario; valutare l incidenza di tali barriere sul funzionamento del mercato interno; presentare alla Commissione raccomandazioni intese ad eliminare tali barriere. 3. Nella presente relazione sono riportate le conclusioni e raccomandazioni del gruppo di discussione. La Commissione ha riunito i risultati dei lavori del gruppo nella presente relazione, nella quale si riflette l opinione del gruppo di discussione e non della Commissione stessa. La Commissione presenterà la sua posizione, includendovi specificamente le sue risposte alle raccomandazioni del gruppo di discussione, in una comunicazione che adotterà nel I membri del gruppo di discussione sono esperti appartenenti a tutti i gruppi di operatori sul mercato del credito ipotecario, tra cui il settore bancario, le organizzazioni di consumatori, le imprese di assicurazione, i periti fondiari ed i notai. I membri sono stati scelti in modo da rispecchiare l estensione geografica dell UE all epoca del costituirsi del gruppo, ossia l UE 15, alla quale si riferisce la presente relazione. Il gruppo di discussione ha basato i suoi lavori su un ampio esame del piano d azione per i servizi finanziari, allo scopo d individuare le future priorità della Commissione in tale settore. 3

4 5. Il gruppo di discussione si è incentrato su cinque aspetti principali, ai quali i suoi membri attribuiscono importanza cruciale per valutare lo stato d integrazione dei mercati del credito ipotecario nell UE: la fiducia da parte dei consumatori, le questioni giuridiche, le questioni relative alle garanzie, le questioni relative alla distribuzione, le questioni finanziarie. La Commissione ha tenuto conto dei diversi pareri espressi dai membri del gruppo di discussione e ha redatto una relazione che presenta una ricca varietà e anche una profonda comprensività. I suddetti pareri non riflettono necessariamente quelli delle federazioni o associazioni di cui fanno parte gli esperti membri del gruppo di discussione. 6. Il fulcro principale dei dibattiti sulla fiducia da parte dei consumatori era la questione di una normativa di protezione dei consumatori (ancor più) vincolante, nonché i costi ed i vantaggi di una simile normativa. Le raccomandazioni al riguardo insistono sull esigenza di proseguire il lavoro di analisi e trovare nuovi orientamenti nel settore del credito ipotecario UE, di favorire la trasmissione delle informazioni previste dal codice deontologico e di armonizzare gli elementi d importanza cruciale, quali il tasso annuo effettivo globale applicato sui mutui ipotecari e gli oneri imputabili in caso di rimborso anticipato. Vi è stata divergenza di opinioni sulla natura precisa di una tale armonizzazione e delle questioni ad essa correlate, il che ha portato, da un lato, a raccomandazioni specifiche formulate dai rappresentanti rispettivamente del settore e dei consumatori e dall altro a raccomandazioni comuni formulate dal gruppo di discussione. Nei dibattiti relativi alle questioni giuridiche, uno dei temi principali è stata la revisione della Convenzione di Roma, che è stata proposta allo scopo di consentire la libera scelta del diritto da applicare ai contratti di mutuo ipotecario. Tale proposta è stata vivacemente contestata dai rappresentanti dei consumatori facenti parte del gruppo di discussione, poiché a loro parere essa avrebbe effetti nefasti sulla fiducia da parte dei consumatori e sulla loro protezione. Altre raccomandazioni in tale settore riguardano questioni quali le basi di dati relativi ai crediti, gli standard di valutazione e le procedure di vendita forzata. Il capitolo sulle questioni relative alle garanzie comprende una valutazione particolareggiata delle difficoltà che sperimentano i mutuanti stranieri per accedere ai catasti nazionali, e le conseguenti raccomandazioni. Sono incluse in questo capitolo anche raccomandazioni intese a facilitare la trasferibilità delle ipoteche, proponendo tra l altro che la Commissione esamini l idea dell euroipoteca. Nel capitolo sulle questioni relative alla distribuzione vengono esaminati quattro canali di distribuzione, incluso il canale Internet, che è ancora relativamente non testato e, secondo il gruppo di discussione, presenta un potenziale limitato di espansione, richiedendo salvaguardie intese ad assicurare sufficiente protezione dei consumatori e sufficiente fiducia da parte loro. Nell ultimo capitolo, riguardante le questioni finanziarie, si è 4

5 proceduto a un analisi approfondita del potenziale di un mercato secondario dotato di maggiore liquidità, esaminando inoltre come si possano utilizzare con maggiore efficacia gli attuali dispositivi di finanziamento. Questi due aspetti sono considerati entrambi d importanza vitale per creare le condizioni di mercato ritenute atte ad accrescere l integrazione dei mercati UE del credito ipotecario. 7. Dai dibattiti del gruppo di discussione sono risultate quarantotto raccomandazioni di ampia portata. Si chiede alla Commissione di esaminare tali raccomandazioni a titolo di pacchetto globale, poiché si ritiene che un azione relativa soltanto a una singola raccomandazione non potrà conseguire una maggiore integrazione del mercato del credito ipotecario. 5

6 RACCOMANDAZIONI DEL GRUPPO DI DISCUSSIONE INTRODUZIONE 1 La Commissione dovrebbe adottare una definizione dei mutui transfrontalieri, controllandone la validità mediante i dati statistici. LA FIDUCIA DA PARTE DEI CONSUMATORI Raccomandazioni comuni 2 La Commissione dovrebbe finanziare uno studio sui costi e sui vantaggi di una maggiore integrazione del mercato del credito ipotecario. 3 Attualmente si devono trasmettere informazioni servendosi del prospetto informativo europeo standardizzato. La Commissione dovrebbe incoraggiare tale prassi, provvedendo perché le informazioni siano trasmesse in una fase atta a facilitarne l impiego e la comparazione. 4 I rappresentanti dei consumatori e la maggioranza dei rappresentanti del settore sono favorevoli all armonizzazione, da parte della Commissione, degli oneri imputabili in caso di rimborso anticipato. Vi è divergenza sulla natura di una simile armonizzazione. Per più ampi ragguagli, vedere le raccomandazioni 10 e La Commissione dovrebbe armonizzare il tasso annuo effettivo globale, per quanto riguarda nel contempo il metodo e la base di calcolo. Vi è divergenza sulla natura di una simile armonizzazione. Per più ampi ragguagli, vedere le raccomandazioni 11 e La Commissione dovrebbe finanziare uno studio sul valore che ha per i consumatori l informativa precontrattuale fornita mediante il prospetto informativo europeo standardizzato previsto dal codice deontologico. 7 La Commissione dovrebbe provvedere e tenere aggiornata una guida on line sulle principali questioni giuridiche e di altra natura relative ai mutui ipotecari transfrontalieri. Raccomandazioni specifiche dei rappresentanti dei consumatori 8 La Commissione dovrebbe incoraggiare le iniziative intese a standardizzare la formulazione dei contratti di mutuo ipotecario. 6

7 9 La Commissione dovrebbe introdurre norme vincolanti, stabilite al massimo livello, per la protezione dei consumatori che concludono contratti di mutuo ipotecario, in modo da avere una base minima di armonizzazione. Tali norme dovrebbero disciplinare i seguenti aspetti: il dovere di fornire il miglior consiglio possibile. Devono essere ben precisate le richieste ed esigenze dei consumatori, nonché la ragione alla base del consiglio che è stato loro fornito in materia di credito ipotecario, indipendentemente dalla fonte (comprese le succursali e gli intermediari), e tali dati si dovrebbero trasmettere ai consumatori su un supporto durevole; il diritto dei consumatori di ottenere il risarcimento danni (per via giudiziaria o extragiudiziaria); l obbligo di fornire informazioni precontrattuali sintetiche già nella primissima fase dei contatti tra il consumatore e il mutuante o intermediario, servendosi di un modulo analogo al prospetto informativo europeo standardizzato, sul quale si dovranno indicare: l importo delle commissioni e delle spese amministrative o di trattamento della pratica, l importo totale del mutuo che sarà concesso e dovrà essere rimborsato (inclusi il tasso annuo effettivo globale, il saggio d interesse utilizzato per il calcolo, il periodo di capitalizzazione, l applicazione di tassi d interesse variabili e l importo totale degli interessi da pagare), il costo dei prodotti combinati (costo diretto e incidenza sugli interessi), la forma del prodotto, la durata del rischio e gli oneri imputabili in caso di rimborso anticipato (compresi esempi pratici di tali oneri), accludendo tabelle di ammortamento. 10 La Commissione dovrebbe assicurare che ai consumatori sia conferito il diritto di porre fine a un contratto ipotecario in qualsiasi momento e in qualsiasi circostanza. Gli oneri imputabili al consumatore che intenda avvalersi di tale diritto devono essere: a) commisurati alla durata del rischio (non si dovrebbe consentire d imporre oneri se il rimborso anticipato viene effettuato nei primissimi anni di validità del contratto); b) calcolati secondo un metodo equo ed obiettivo, in modo da riflettere i costi (eventualmente) sostenuti dal mutuante sui mercati all ingrosso, rispettando un massimale regolamentare; c) chiaramente indicati nel documento sintetico precontrattuale, servendosi di esempi pratici. 7

8 11 La Commissione dovrebbe armonizzare il tasso annuo effettivo globale, per quanto riguarda nel contempo il metodo e la base di calcolo. I rappresentanti dei consumatori sono favorevoli a una definizione ampia, comprendente tutti gli oneri correlati, e ad un armonizzazione minima. 12 La Commissione dovrebbe assicurare che i dispositivi/norme vincolanti in materia di riparazione dei danni e di applicazione effettiva della normativa offrano ai consumatori una protezione minima equivalente in tutta l UE, situandola come minimo al livello massimo riscontrabile attualmente. Raccomandazioni specifiche dei rappresentanti del settore 13 Si chiede alla Commissione di escludere dalla proposta di direttiva in materia di credito ai consumatori tutti i mutui garantiti, come suggerito in prima lettura dal Parlamento europeo, per evitare che le ipoteche siano assoggettate a due regimi giuridici distinti. 14 Nelle giurisdizioni che prevedono norme vincolanti per l informativa precontrattuale riguardante le offerte di credito ipotecario, la Commissione dovrebbe assicurare che tali norme corrispondano a quelle del prospetto informativo europeo standardizzato, cosicché possa applicarsi un unico complesso di norme. 15 La Commissione dovrebbe assicurare che il codice deontologico relativo ai mutui per la casa d abitazione rimanga nella sua forma attuale di autoregolamentazione. In ogni caso, prima di procedere di nuovo a valutarne l applicazione, la metodologia di tale valutazione dovrebbe essere discussa da tutte le parti interessate. 16 La Commissione dovrebbe armonizzare il tasso annuo effettivo globale, per quanto riguarda nel contempo il metodo e la base di calcolo. I rappresentanti del settore sono favorevoli a una definizione ristretta, limitata ai costi imputati dal mutuante a suo profitto al momento della concessione del mutuo, e perseguono l armonizzazione totale. 17 La Commissione dovrebbe assicurare che siano soppressi i massimali applicabili per legge ai tassi d interesse e alle loro variazioni. 18 La Commissione dovrebbe assicurare che siano soppressi i massimali applicabili per legge agli oneri imputabili al mutuatario in caso di rimborso anticipato. Alcuni rappresentanti del settore vorrebbero proporre l armonizzazione totale delle condizioni di esercizio del 8

9 diritto di rimborso anticipato, in particolare per i mutui a tasso d interesse fisso, limitando tale diritto ai casi di vendita del bene immobile, disoccupazione o decesso. Tutti i rappresentanti del settore sostengono che i mutuanti devono avere il diritto di chiedere il risarcimento integrale delle perdite subite (specialmente quelli relative al finanziamento) e dei costi causati dal rimborso anticipato. QUESTIONI GIURIDICHE 19 La Commissione dovrebbe assicurare che il diritto (sostanziale) da applicare ai contratti ipotecari e ad ogni altro accordo correlato relativo alla garanzia sia il diritto nazionale dello Stato membro dove è sito il bene immobile (lex rei sitae). 20 I rappresentanti del settore sostengono che la Commissione dovrebbe assicurare che il diritto da applicare ai contratti di mutuo ipotecario sia definito mediante una regola generale relativa al conflitto di leggi, da basare sul principio della libera scelta. Si dovrebbe modificare di conseguenza la Convenzione di Roma, rispettando tuttavia alcuni standard essenziali. Non si dovrebbe più consentire che gli Stati membri cerchino d imporre, per i contratti transnazionali di mutuo ipotecario, norme nazionali supplementari per la protezione dei consumatori. Per più ampi ragguagli, vedere le raccomandazioni dei rappresentanti del settore. 21 I rappresentanti dei consumatori non concordano con la raccomandazione 20, secondo la quale il diritto da applicare ai contratti di mutuo ipotecario dovrebbe esser definito mediante una regola generale relativa al conflitto di leggi, da basare sul principio della libera scelta, e di conseguenza respingono la proposta di un simile emendamento della Convenzione di Roma. Essi raccomandano invece di mantenere in vigore le norme specifiche per la protezione dei consumatori figuranti in tale Convenzione e sono favorevoli alla protezione supplementare descritta nelle raccomandazioni 8-12 relative alla fiducia d parte dei consumatori. 22 La Commissione dovrebbe procedere a una soluzione di breve periodo, che consisterebbe: nel raccogliere le informazioni sulle basi di dati riguardanti i crediti ipotecari in tutti gli Stati membri; nel promuovere la stipulazione di un memorandum d intesa tra i proprietari / verificatori di queste basi di dati, per facilitare ai mutuanti stranieri l accesso alle basi nazionali di dati alle 9

10 medesime condizioni di accesso offerte ai mutuanti del paese in questione, e per agevolare la comparabilità tra i dati; nell elaborare un progetto per valutare l efficacia del memorandum d intesa, per un periodo sperimentale di 3-5 anni. 23 La Commissione dovrebbe esaminare le modalità per incoraggiare gli Stati membri a sviluppare basi di dati positivi (debiti dei clienti) e negativi (livelli d inadempienze), tenendo conto dei costi e dei vantaggi di tali basi di dati. 24 I rappresentanti del settore sostengono che la Commissione dovrebbe assicurare che un istituto finanziario il quale concede mutui transfrontalieri sia autorizzato: ad accettare valutazioni preparate in base a standard di valutazione di sua scelta, riconosciuti a livello internazionale, senza essere soggetto a condizioni nazionali supplementari; ad affidare la valutazione a un valutatore, membro di un organismo di valutazione riconosciuto a livello internazionale, senza essere soggetto a condizioni nazionali supplementari. 25 I rappresentanti del settore sostengono che la Commissione dovrebbe assicurare che l'istituto finanziario il quale concede mutui transfrontalieri e il valutatore residente nel paese in cui è sito il bene immobile possano accettare regolamenti vincolanti, relativi agli standard o ai valutatori, in vigore nell uno o nell altro dei rispettivi paesi (riconoscimento reciproco dei regolamenti). 26 I rappresentanti dei consumatori sostengono invece che la Commissione dovrebbe assicurare che per la valutazione siano applicati standard internazionali neutrali, oppure che vi sia un unico standard di valutazione, per consentire la comparabilità. 27 La Commissione dovrebbe raccomandare che siano resi obbligatori standard elevati di valutazione e che in tutte le relazioni valutative si tenga conto dei criteri correlati ai rischi maggiori, del tipo, eventualmente, di quelli raccomandati dalla Federazione ipotecaria europea (indicati nell allegato IV). 28 La Commissione dovrebbe anzitutto: effettuare entro un anno la valutazione delle procedure di vendita forzata; 10

11 successivamente, seguire l applicazione delle procedure di vendita forzata e valutarne i risultati ogni tre anni. Tali risultati dovrebbero essere presentati in forma di quadro ufficiale di valutazione UE, riguardante la durata e il costo delle procedure di vendita forzata in ciascuno Stato membro, e dovrebbero dar luogo a una comunicazione/azione della Commissione, intesa a migliorare tali procedure. 29 In seguito, se necessario, la Commissione dovrebbe promuovere misure atte a garantire che la durata di una procedura di vendita forzata non superi un determinato lasso di tempo, per esempio due anni dalla data del suo inizio. QUESTIONI RELATIVE ALLE GARANZIE 30 La Commissione dovrebbe assicurare che: tutti gli oneri gravanti su un bene immobile, indipendentemente dalla loro natura, siano iscritti in un registro pubblico, in modo che siano vincolanti e possano esser fatti valere nei confronti di terzi; il sorgere, la modifica o l estinzione di un onere gravante su un bene immobile possano esser fatti valere nei confronti di terzi soltanto dal momento in cui sono stati iscritti nel registro pubblico; in caso di più oneri gravanti sul medesimo bene immobile, il loro ordine di precedenza sia quello indicato nel registro pubblico. 31 Per quanto riguarda la presentazione di domande di registrazione/notifica, la Commissione dovrebbe consentire agli Stati membri di decidere che l ordine di precedenza sia determinato secondo la data alla quale è stata ricevuta la domanda (e non la data di registrazione effettiva). In questo scenario, lo Stato membro dovrebbe assicurare che le domande siano iscritte nel registro pubblico o respinte nell ordine in cui sono state ricevute. 32 La Commissione dovrebbe assicurare che i conservatori dei registri pubblici mettano a disposizione di tutte le parti interessate o dei loro rappresentanti tutte le informazioni pertinenti. 33 La Commissione dovrebbe assicurare che gli Stati membri provvedano perché la responsabilità dell autorità di certificazione dei registri pubblici sia coperta da garanzia statale. Se tale responsabilità 11

12 viene delegata a un terzo, questi sarà coperto da un adeguata assicurazione professionale, per un importo anch esso adeguato. 34 La Commissione dovrebbe assicurare che gli Stati membri non tengano in vigore né introducano obblighi supplementari di legalizzazione / omologazione per strumenti autentici redatti in altri Stati membri. 35 Più in generale, la Commissione dovrebbe fornire sostegno finanziario all iniziativa EULIS (Servizio europeo d informazione fondiaria), per consentirne e promuoverne la diffusione in tutta l UE. 36 La Commissione dovrebbe assicurare che siano resi più flessibili i nessi tra il debito ipotecario e la garanzia collaterale. Negli Stati in cui è prevista una forte rispondenza tra il mutuo e la garanzia, tale norma dovrebbe essere sostituita da un accordo a tale riguardo, in forma di accordo privato tra il mutuante e il proprietario del bene immobile ipotecato. Il nesso tra il mutuo e la garanzia può essere configurato in modo da poterlo adattare in funzione delle precise esigenze delle parti. 37 La Commissione dovrebbe assicurare che gli Stati membri consentano al mutuante, o ad ogni altro beneficiario di un onere gravante su un bene immobile, di nominare un suo rappresentante nei confronti del pubblico registro (rappresentante presso il registro delle ipoteche). Tale rappresentante dovrebbe essere indicato nel registro in questa sua qualità, senza che essa abbia effetti sul quadro giuridico del registro. Il rappresentante dovrebbe essere abilitato a: redigere un estratto del titolo di proprietà; consentire una modifica dell ordine di precedenza degli oneri gravanti sul bene immobile in questione e accordare diritti preferenziali tra i beneficiari, secondo quanto ritenga opportuno; consentire, chiedere e depositare ogni iscrizione e notifica; consentire la modifica o il trasferimento di un onere per conto (e in nome) del proprietario di tale onere; agire per conto del proprietario dell onere in caso di estinzione o cancellazione dell onere stesso. 12

13 38 La Commissione dovrebbe esaminare l idea dell euroipoteca, per esempio nell ambito di uno studio, per valutare se abbia il potenziale di promuovere l integrazione dei mercati UE del credito ipotecario. 39 La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri ad accrescere la trasferibilità delle ipoteche, introducendo strumenti di garanzia fiduciaria paneuropea. QUESTIONI RELATIVE ALLA DISTRIBUZIONE 40 La Commissione dovrebbe valutare e assicurare la parità di trattamento delle banche locali ed estere in base al principio stessa attività, stessi rischi, stesse regole. 41 La Commissione dovrebbe riesaminare la normativa riguardante i servizi transfrontalieri e l apertura di filiali, per includervi l apertura di uffici di rappresentanza, così da evitare che all apertura di simili uffici si oppongano ostacoli sproporzionati. 42 La Commissione dovrebbe introdurre un sistema di vigilanza sugli intermediari indipendenti, secondo i seguenti principi: registrazione presso un autorità competente nello Stato membro dell interessato; possesso di adeguate competenze e abilità professionali (che dovranno essere determinate dal rispettivo Stato membro, inclusi i requisiti di idoneità e correttezza ); copertura assicurativa per la responsabilità professionale e mediante un regime di ricorsi/risarcimenti corrispondente, ai fini della coerenza, a quanto previsto per gli altri intermediari. Inoltre, i rappresentanti dei consumatori hanno fatto valere che, in un simile sistema, sin all inizio del rapporto tra il consumatore e l intermediario si dovrebbero dichiarare tutti i pagamenti, comprese le commissioni / gli onorari, e conservare la prova di ogni informazione / consiglio fornito al consumatore. Nel contesto della presente raccomandazione, i rappresentanti dei consumatori hanno segnalato che è necessario tener conto della raccomandazione 9 da essi formulata, e in particolare del riferimento allo standard del miglior consiglio possibile. 43 La Commissione dovrebbe esaminare, in generale, quali operazioni ipotecarie richiedano documentazione scritta e/o la presenza fisica e, in particolare, riesaminare la normativa sul riciclaggio del denaro sporco, allo scopo di eliminare gli attuali ostacoli che la legge oppone ad un maggiore utilizzo d Internet. 13

14 44 La Commissione dovrebbe assicurare la coerenza tra le diverse direttive in materia di prodotti dei servizi finanziari, specialmente per quanto riguarda le informazioni richieste. 14

15 LE QUESTIONI FINANZIARIE 45 La Commissione dovrebbe armonizzare la normativa riguardante la separazione degli attivi, per assicurare la parità di accesso alla mobiliarizzazione per i creditori dipendenti da giurisdizioni diverse. 46 La Commissione dovrebbe adottare un testo di legge che riconosca la separazione giuridica di un dispositivo di mobiliarizzazione attivato da un creditore, in caso di sua insolvenza/fallimento, anche se tale dispositivo appartenga al medesimo gruppo societario del creditore. 47 La Commissione dovrebbe occuparsi della questione delle distorsioni fiscali, per assicurare che siano eliminate le differenze di trattamento tributario tra mutuanti locali e stranieri. 48 La Commissione dovrebbe esaminare e chiedere di modificare le leggi nazionali che impediscono od ostacolano il cumulo di garanzie ipotecarie di emittenti diversi, dipendenti da giurisdizioni diverse. 15