POTERI DI INTERVENTO SULL ECONOMIA E GOVERNO DELLA FINANZA PUBBLICA

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1 PROGRAMMAZIONI ECONOMICHE E FINANZIARIE PROF. MARIA ROSARIA NADDEO

2 Indice 1 POTERI DI INTERVENTO SULL ECONOMIA E GOVERNO DELLA FINANZA PUBBLICA IL MINISTERO DELL ECONOMIA E DELLE FINANZE E L INADEGUATEZZA DI POLITICHE FINANZIARIE COERENTI PER LE ENTRATE E PER LE SPESE PUBBLICHE LA NOZIONE DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA LA PROGRAMMAZIONE IN ITALIA : DAI MINISTERI ECONOMICI ALL ATTUALE MINISTERO UNICO LE PROGRAMMAZIONI FINANZIARIE: IL BILANCIO PLURIENNALE LA LEGGE FINANZIARIA GLI ALTRI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA (DPEF, COLLEGATO, RELAZIONE PREVISIONALE, STIME DI CASSA) LA C.D. PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA di 11

3 1 Poteri di intervento sull economia e governo della finanza pubblica Due sono da sempre le fondamentali politiche di diretto intervento pubblico a correzione dell economia. La più classica è la politica monetaria, mediante la quale le autorità monetarie possono controllare l espansione della circolazione monetaria regolando esplicitamente la quantità della base monetaria ovvero direttamente variando il tasso di interesse. 3 di 11

4 2 Il Ministero dell Economia e delle Finanze e l inadeguatezza di politiche finanziarie coerenti per le entrate e per le spese pubbliche Finanza pubblica è l insieme delle attività dei soggetti pubblici per la raccolta, l amministrazione e l erogazione dei mezzi in forma monetaria necessari al perseguimento dei fini pubblici. Esiste un unico superministero dell Economia e delle Finanze, cui compete oggi l intera politica finanziaria dello Stato. La politica fiscale è quella parte della politica finanziaria che attiene alla fase dell entrata, in primis tributaria. Cost. Le prescrizioni costituzionali in materia finanziaria sono racchiuse negli artt. 23, 53 e 81 Se un processo di vera razionalizzazione delle pubbliche entrate è tuttora da impostare, la riorganizzazione dell amministrazione finanziaria è stata invece attuata innovativamente negli ultimi anni, ma con una logica sempre accentratrice e tuttora inquisitoria. Tra gli originari ministeri economici ora fusi nell unico, l allora Ministero delle finanze era comunque più antico, essendo preposto dall Unità d Italia alla raccolta delle entrate pubbliche ed alla gestione del patrimonio immobiliare dello stato. In origine aveva anche competenza per la spesa, poi transitata all allora Ministero del Tesoro. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività. L art. 81 Cost., riguardo al bilancio, mira a separare la valutazione delle quantità di risorse da quella sulle motivazioni stesse delle spendite o delle fonti di entrata. nel Il ministero in antico preposto alla spendita fu quello del Tesoro, nato nel 1877 e ricostituito Nell attuale Ministero dell Economia e delle Finanze, gli organi preposti controllano la legittimità di ogni spesa pubblica. Al ministero fanno capo anche l Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e il Provveditorato generale dello Stato. 4 di 11

5 3 La nozione di programmazione economica In economia, programmare significa indirizzare le attività economiche seguendo un disegno coerente e complesso, per un periodo di tempo ragionevolmente lungo e comunque pluriennale. Di programmazione globale, nel nostro ordinamento non c è traccia fino al Le determinazioni che indirizzano la politica economica del Paese sono sovente racchiuse in leggi ordinarie e talvolta in meri ordini del giorno approvati dal Parlamento; ovvero in direttive del Governo; infine, in decreti dei ministeri economici o della presidenza del Consiglio dei Ministri; in deliberazioni di comitati di ministri. 5 di 11

6 4 La programmazione in Italia : dai ministeri economici all attuale ministero unico Alla fine del 1954 il Consiglio dei Ministri aveva recepito lo schema di programma di sviluppo redatto dal Ministro Ezio Vanoni, il cosiddetto Piano Vanoni Il minore dei tre dicasteri economici (ora fuso con l Economia e Finanze) fu ristrutturato con la legge 48/67, aggiungendo alla denominazione originaria la locuzione e della Programmazione economica e attribuendo al medesimo il potere di redigere il programma economico e di concertarlo con le Finanze ed il Tesoro per presentarlo al Consiglio dei Ministri. Il ministero venne riorganizzato con appositi organi e venne inoltre creato un ente pubblico di studi (ISPE), adesso riunito (insieme all ISCO) in un nuovo istituto, denominato ISAE Istituto di Studi ed Analisi Economica; inoltre venne istituito il nuovo e tuttora operante CIPE (che ha compiti direzione dell economia). Il nuovo Ministero dell Economia e delle Finanze ha attribuzioni centrali per la programmazione e il coordinamento degli investimenti pubblici, della spesa pubblica e degli interventi per lo sviluppo economico. Con la legge 685/67 veniva approvato il primo programma economico quinquennale Ma l irrealizzabilità delle condizioni e la quantità spropositata degli obiettivi condussero al suo fallimento e il materiale istruttorio preliminare al secondo programma non venne mai utilizzato dal Parlamento. 6 di 11

7 5 Le programmazioni finanziarie: il bilancio pluriennale La programmazione di bilancio è un impostazione della normale politica di bilancio, che si ricollega a previsioni pluriennali dei flussi finanziari, a tecniche contabili fondate sull analisi costibenefici dei propositi di spesa e soprattutto ad un raccordo costante tra la formulazione del bilancio dello Stato e gli andamenti dell economia. Il bilancio statale (ma anche quelli degli enti territoriali) diviene, da documento solo contabile, uno strumento di previsione macroeconomica ampio e duraturo. La legge 5 agosto 1978 n. 468, recante Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. Gli articoli da 1 a 3 affiancano al tradizionale bilancio di previsione annuale espresso in termini di competenza quello espresso in termini di cassa. All art. 4 viene introdotto il bilancio pluriennale di previsione (da 3 a 5 anni). Tale bilancio è dal 1997 redatto per unità revisionali di base secondo il principio della competenza. 7 di 11

8 6 La Legge Finanziaria La Legge Finanziaria nella sua formulazione originaria (art. 11 L. 468/78), era finalizzata ad adeguare le entrate e le uscite del bilancio dello Stato agli obiettivi di politica economica cui si ispirano il bilancio pluriennale ed il bilancio annuale. Disponeva infatti la legge che potessero essere operate modifiche ed integrazioni alle leggi vigenti contenenti precetti di spesa o di entrata. Pertanto, alla variazione proibita delle poste di bilancio poteva sostituirsi la preventiva variazione della norma sostanziale che a monte disponeva l entrata o, soprattutto, la spesa, determinando così un consequenziale cambiamento della previsione di bilancio stessa. Da qui la tentazione, per il Governo proponente, di sovraccaricare la finanziaria di tutte le possibili riforme in gestazione, dilatandone sempre di più dimensioni e contenuti ed imponendone quasi l approvazione magari in corso di esercizio provvisorio, sovente ricorrendo al voto di fiducia. Tale applicazione raggiunse il culmine nel DDL finanziaria La nuova legge finanziaria, da presentarsi sempre in settembre, ma non più contemporaneamente alla legge di bilancio, in coerenza con gli obiettivi esposti dal nuovo Documento di programmazione economico-finanziaria, opera soltanto modificazioni di quantità, potendo regolare ogni anno solo le grandezze previste nella legislazione vigente, allo scopo di adeguare gli effetti finanziari di tali misure agli obiettivi programmati. Con la legge finanziaria attuale non si possono introdurre nuovi tributi né nuove o maggiori spese, se non di parte corrente e a fronte di maggiori entrate. Le leggi di spesa a carattere pluriennale hanno mantenuto l obbligo di quantificazione della spesa complessiva. Esse debbono inoltre quantificare l onere di competenza per ciascuno dei tre anni del bilancio pluriennale, spettando alla legge finanziaria la possibilità di rimodulare le quote previste. La legge del 1988 ha introdotto ex novo (art. 7) un intero articolo (11 ter), rubricato appunto copertura finanziaria delle leggi. Se l art. 81, c. 4 Cost. sancisce l obbligo di indicare i mezzi con cui fare fronte alle nuove o maggiori spese deliberate, l art. 11 ter stabilisce tassativamente come deve avvenire tale copertura. Una migliore consapevolezza nell impiego delle risorse finanziarie limitate è stata indotta infine dalla possibilità di effettuare, in corso d anno, spostamenti da capitolo a capitolo con 8 di 11

9 un unica legge di assestamento degli stanziamenti da proporsi entro il 30 giugno, sulla scorta anche dei residui accertati in sede di rendiconto del precedente esercizio e vietando comunque ogni variazione delle dotazioni dopo il 31 ottobre. Con la normativa vigente, modificata con le leggi 94/97 e 208/99, si può influire annualmente sulla struttura stessa della spesa pubblica semplicemente riducendo le autorizzazioni di spesa disposte da una qualsiasi legge precedente, in apposite tabelle della legge finanziaria, per perseguire sempre più frequenti obiettivi di contenimento delle spese dello Stato. Oggi le previsioni di bilancio debbono essere formulate ogni anno ex novo, secondo funzioni-obiettivo coordinate programmaticamente. L attuale finanziaria può elencare tra i disegni di legge in corso di approvazione quelli di cui intende prevedere il finanziamento mediante l inserimento nel bilancio attraverso la quantificazione dello stanziamento occorrente all interno di fondi speciali per tali oneri. E la legge finanziaria ad indicare il fabbisogno massimo permissibile per i rinnovi contrattuali dei dipendenti della P.A. 9 di 11

10 7 Gli altri documenti di programmazione finanziaria (DPEF, collegato, relazione previsionale, stime di cassa) La Relazione previsionale e programmatica per l anno successivo costituisce un illustrazione generale e descrittiva delle condizioni del bilancio statale per l anno successivo, dando conto soprattutto degli scostamenti del nuovo bilancio rispetto al precedente. La RPP di recente reca in allegato un elenco esauriente sullo stato del finanziamento delle maggiori opere pubbliche ed un quadro riepilogativo degli impegni residui per le uscite poliennali. I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica sono introdotti all art. 1 bis, e all art. 3, c. 4 della legge 362/88. Comunemente denominati leggi di accompagnamento alla finanziaria e presentati dopo di essa entro il 15 novembre, sono stati approvati col normale iter, sovente fuori dalla apposita sessione di bilancio. Oggetto del DPEF è la semplice conoscenza anticipata delle intenzioni del Governo sul contenuto sia dei bilanci di previsione per l anno successivo e per il quadriennio sia della legge finanziaria, oltreché di tutte le leggi collegata ad essa. Le relazione trimestrale di cassa in scadenza al 28 febbraio di ogni anno oltre a dare conto dei risultati della gestione di cassa per l anno precedente e dell intero andamento dei flussi e dei modi di copertura del fabbisogno del settore statale espone le stime sulle previsioni degli andamenti di cassa utilizzabili in sede previsionale, prima della presentazione del rendiconto. 10 di 11

11 8 La c.d. programmazione negoziata Con la legge 662/96 il legislatore ha definito la programmazione negoziata, quale regolamentazione concordata tra vari soggetti pubblici, ovvero tra il soggetto pubblico e i soggetti privati, al fine di attuare interventi miranti ad un comune fine di sviluppo. L intesa istituzionale di programma è un accordo tra Stato e Regione, per l impegno alla realizzazione nella regione di un piano pluriennale di interventi di comune interesse per i due soggetti, previa ricognizione delle risorse disponibili all uopo nei rispettivi bilanci.. Il patto territoriale è il risultato di una concertazione locale, promosso da enti territoriali o dalle forze sociali. I contratti di area sono invece preposti a creare una nuova occupazione attraverso nuove intraprese produttive, in aree versanti in grave crisi di occupazione. I contratti di programma debbono essere preposti da imprese di grandi dimensioni, gruppi rilevanti di imprese nazionali o internazionali; consorzi di imprese medie e piccole, tutti operanti nelle aree depresse degli obiettivi CEE. 11 di 11