Anno Accademico 2012 / Prof. Fabio Marazzi

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1 POLITICA E ISTITUZIONI DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI Anno Accademico 2012 / 2013 Prof. Fabio Marazzi 1

2 INDICE Introduzione pag Cenni storici pag Carattere e struttura delle organizzazioni internazionali... pag Disciplina e classificazione. pag Caratteristiche delle organizzazioni non governative internazionali (ONG).. pag Ruolo, funzioni, efficacia delle organizzazioni internazionali. pag La globalizzazione alla luce delle forze globali pag Multilateralismo e società internazionale.. pag ONG e sindacati... pag ONG e Unione Europea pag ONG e globalizzazione. pag Cooperazione internazionale allo sviluppo; cooperazione decentrata pag Il principio di condizionalità nel quadro della cooperazione allo sviluppo.. pag Organizzazioni intergovernative pag Società Delle Nazioni ed ONU.. pag La carta delle Nazioni Unite. pag La Responsibility to protect pag Interventi umanitari.. pag Il dibattito sulle riforme delle Nazioni Unite.. pag

3 10.2 WTO, FMI e BM: globalizzazione e scenari di politica economica.. pag Una riflessione: Nota su finanza e sviluppo del Pontificio consiglio della giustizia e della pace.. pag Nuovi modelli di sostegno finanziario basati su modelli sociali.. pag Unione Europea... pag Prospettive.. pag Organizzazioni non governative. pag Croce Rossa e mezzaluna Rossa pag Altre ONG.. pag Greenpeace pag Unesco... pag W.W.F... pag Amnesty International... pag Globalizzazione neoliberista e commercio equo e solidale.. pag Il commercio equo e solidale. pag L epoca del web 2.0: un nuovo ruolo per le ONG?... pag Responsabilità sociale d impresa e Global Compac Initiative... pag

4 INTRODUZIONE A partire dalla metà del XIX secolo, e ancor più dagli inizi del XX secolo, si nota a livello di rapporti internazionali, un improvviso proliferare, perlopiù sul continente europeo, di contatti tra singoli individui dei vari stati. A cosa questo fenomeno fosse dovuto, non è ben chiaro; alcuni come Stosic ed ancor prima Potter, in An introduction to the Study of International Organizations, sostengono che ciò avvenne per reazione dei singoli cittadini all isolamento degli Stati, i cui unici contatti, quando si verificavano, erano di carattere strettamente politico. Altri, tra cui risalta la figura di J.J. Lador-Lederer, ricollegano la nascita di questi primi movimenti organizzativi privati, più che ad un fenomeno di reazione ad un eccessivo isolamento, ad un sentimento di ribellione verso uno Stato, qual era quello del XIX secolo che, proclamatosi sovrano assoluto e svincolatosi da qualsiasi superiore autorità, non riconosceva al singolo un diritto di azione in campo internazionale. Probabilmente, entrambe le tesi possono essere sufficienti a spiegare, da un punto di vista strettamente storico, la nascita, di associazioni private, ma, a mio parere, ancor prima di cercare motivazioni di tal tipo, ritengo importante porre in risalto l aspetto sociologico del fenomeno. La tendenza dell individuo ad associarsi con i suoi simili, rappresenta una costante di tutta l evoluzione del genere umano: inizialmente ci si associava secondo un vincolo di sangue, poi di genti e poi di interessi. Le associazioni private del XIX secolo, sorte nell ambito di un sistema istituzionalizzato ed organizzato, qual era lo Stato democratico e moderno, nato dalle ceneri della Rivoluzione Francese, sono anch esse fondamentalmente l espressione del bisogno di individualità, che trova modo di palesarsi all interno di una più grande organizzazione, lo Stato appunto, senza necessariamente doversi porre né in antitesi né in alternativa a questo, ma costituendo piuttosto il necessario complemento alla vita sociale del cittadino, il quale non più semplice suddito, diviene soggetto di libertà. Affermerei perciò, che le ONG sono l espressione e lo strumento dell individualità del singolo d ogni epoca, che nel XIX secolo, all interno della struttura del nuovo Stato, manifesta liberamente, in modo ormai organizzato, le proprie aspirazioni ed i propri ideali. 4

5 Da qui la nascita delle Organizzazioni Non Governative come formule di concretizzazione dei diritti individuali e come intermediarie tra le aspirazioni soprannazionali dei singoli, ostacolate dallo Stato sovrano e gli altri soggetti internazionali. Certo, qualunque sia la tesi che si voglia accogliere, vi è l evidenza di un improvviso sviluppo, a partire dal XIX secolo, di Organizzazioni Non Governative, le quali con il tempo non hanno cessato di aumentare quantitativamente fino a diventare, oggi, uno degli elementi più importanti nelle relazioni internazionali ed a trovare legittimazione nella Carta delle Nazioni Unite. In tal modo si può essere d accordo con Stosic quando afferma che l on peut dire que le XIXème siècle a été le siècle de l associationisme. Questo loro successo, dovuto principalmente ad una struttura organizzativa ed amministrativa molto più agile e perciò facilmente adattabile di quella delle Organizzazioni Governative o di altri organismi internazionali pubblici, il loro modo d agire senza vincoli burocratici eccessivi ed ancor più la piena libertà d espressione, sono tutti fattori che concorrono a renderle strumenti più efficaci, attraverso i quali i singoli possono esercitare pressioni, talvolta notevoli, sull operato degli Stati, spingendoli sia a modificare situazioni pregiudizievoli dei diritti dell individuo, sia ad adattare o adottare adeguati regolamenti e comportamenti, in sintonia con il rapido mutare della congiuntura internazionale a qualunque livello politico, economico o sociale. L espressione ONG è stata introdotta per la prima volta in un trattato internazionale dall articolo 71 della Carta delle Nazioni Unite, che prevede la possibilità del Consiglio Economico e Sociale di consultare organizzazioni non governative interessate alle questioni che rientrano nella sua competenza. Una ONG è un organizzazione indipendente dai governi e dalle loro politiche, caratterizzata da due elementi principali: il carattere privato, non governativo, e la totale mancanza di scopi lucrativi. La Risoluzione delle Nazioni Unite 1996/31 del 25 luglio 1996 ne dà una definizione: è considerata come un organizzazione non governativa una organizzazione che non è stata costituita da una entità pubblica o da un accordo intergovernativo, anche se essa accetta membri designati dalle autorità pubbliche ma a condizione che la presenza di tali membri non nuocia alla sua libertà di espressione. 5

6 Le organizzazioni non governative sono una componente vitale della società europea, garantiscono libertà di espressione e di associazione, elementi fondamentali della democrazia. Le ONG svolgono un ruolo chiave all interno del Consiglio d Europa. Il Consiglio riconosce l influenza delle ONG già dal 1952 permettendo a queste organizzazioni di acquisire lo status consultivo e prendere così parte alle attività promosse dal Consiglio stesso. Le regole della cooperazione tra Consiglio e ONG sono stabilite dalla Risoluzione del Comitato dei Ministri 38 del Recentemente quest ultima risoluzione è stata sostituita dalla Risoluzione del Comitato dei Ministri 8 del 2003 relativa allo status partecipatorio. A tutte le ONG che godevano dello status consultivo è garantito automaticamente lo status partecipatorio. Il dialogo che il Consiglio d Europa ha instaurato con le ONG ha lo scopo di: conoscere il punto di vista e le aspirazioni dei cittadini europei provvedere ad una diretta rappresentanza di questi ultimi pubblicizzare le loro iniziative attraverso queste associazioni che attualmente sono 374. Per ottenere lo status di partecipante le organizzazioni non governative devono condividere gli obiettivi del Consiglio d Europa e contribuire al loro raggiungimento e devono avere carattere internazionale e rappresentativo, sia dal punto di vista geografico che da quello delle attività, con una direzione permanente, una struttura organizzata e un segretariato. Il Consiglio coopera con le ONG in tutte le sue istituzioni: con il Comitato dei Ministri, l Assemblea Parlamentare, il Congresso dei Poteri Locali e Regionali d Europa all interno dei loro programmi di attività. Questa cooperazione ha diverse forme: dalla semplice consultazione alla collaborazione in progetti specifici. Gli esperti delle ONG possono infatti partecipare in diversi studi, possono contribuire al lavoro dei comitati ad hoc, possono preparare memoranda per il Segretario Generale, presentare comunicazioni scritte o orali all Assemblea Parlamentare e al Congresso dei Poteri Locali e Regionali d Europa. A loro volta le ONG riportano i progetti e gli obiettivi del Consiglio d Europa nel proprio ambito d azione. 6

7 Le ONG con status di partecipante si occupano di specifiche aree: i diritti umani, l educazione e la cultura, la Carta Sociale Europea e le politiche sociali, il dialogo e la solidarietà tra nord e sud, la società civile nella nuova Europa, lo sviluppo, la salute, le pari opportunità, la povertà e la coesione sociale. Il Consiglio prevede una struttura di tipo permanente per la cooperazione con le ONG internazionali. Nel 1976 è stato istituito il Comitato Liaison, composto da 25 membri, che si riunisce tre volte l anno ed ha la funzione di tenere le relazioni con il Segretariato Generale, monitorare le ONG occupate in aree specifiche, preparare la Conferenza Plenaria e un programma di lavoro, incoraggiare le ONG a cooperare con il Consiglio d Europa e a pubblicizzare il suo lavoro. Affianco al Comitato Liaison è prevista una Conferenza Plenaria annuale delle ONG alla quale partecipano tutte le ONG con status di partecipante, decisa in linea generale per i suoi obiettivi dal Comitato Liaison. Le ONG sono state coinvolte dal Consiglio nella preparazione di molte carte e convenzioni come ad esempio la Convenzione europea per la prevenzione alla tortura, la Convenzione culturale europea, la Carta europea per le minoranze regionali e linguistiche e la Convenzione europea per il riconoscimento della personalità legale delle organizzazioni non governative internazionali. Le ONG svolgono inoltre tre importanti funzioni all interno del Consiglio. - Forniscono useful advices (consigli, pareri utili) o rappresentano individui o gruppi che si rivolgono alla Corte europea dei diritti umani; in alcuni casi le ONG possono essere invitate a fornire informazioni alla Corte per contribuire alla risoluzione del caso. Le ONG mandano inoltre regolarmente informazioni sulle condizioni delle carceri e dei detenuti al Comitato europeo per la prevenzione alla tortura. Le ONG hanno un ruolo importante nella promozione della firma e della ratifica della Convenzione europea per il riconoscimento della personalità legale delle organizzazioni non governative, che è l unico strumento normativo internazionale in atto relativo a queste organizzazioni ed è un documento vitale per regolare l operato delle ONG in tutta l Europa. - Le ONG mobilizzano l opinione pubblica, giocando un ruolo chiave nella Campagna europea del Consiglio d Europa sull interdipendenza e la solidarietà tra nord e sud, contro il razzismo, la xenofobia e l intolleranza, contro la povertà e l esclusione sociale e per l Anno europeo delle lingue. La missione principale del consiglio d Europa è quella di promuovere 7

8 i diritti umani e le libertà fondamentali e le ONG svolgono un ruolo essenziale informando i cittadini dei propri diritti e controllando che essi vengano rispettati. Il Consiglio è perciò costantemente in contatto con l opinione pubblica attraverso i network di ONG. - Le ONG hanno un ruolo decisivo nello sviluppo democratico. Dal 1990 il Consiglio d Europa ha moltiplicato i suoi contatti con le ONG nell Europa centrale e orientale dove queste ultime rappresentano un momento cruciale nella costituzione della società democratica basata sui diritti umani e sullo Stato di diritto. Il Consiglio e le ONG che godono dello status di partecipante continuano ad organizzare attività nell ambito dell assistenza ai programmi delle ONG. Tra le ONG che hanno lo status consultivo nel Consiglio d Europa, 90 rientrano nel gruppo che si occupa dell educazione e della cultura e che ha perciò contatti con il Directorate dell educazione. Questo gruppo di ONG ha adottato un metodo di lavoro che coinvolge comitati ad hoc che si occupano dei progetti del Consiglio. Questi comitati, attualmente 4 (per l insegnamento della storia nel XX secolo, per l EDC, per l educazione nei media e per la cultura), interagiscono con le ONG creando una stretta collaborazione tra Consiglio e ONG. Vista la complessità degli aspetti educativi spesso è necessario il contatto con ONG appartenenti ad altri ambiti e con altri Directorate quali i diritti umani, la coesione sociale, i rapporti tra nord e sud, la società civile in Europa. Anche nei documenti scelti ci sono frequenti riferimenti all importanza del coinvolgimento delle ONG nell ambito educativo e del rafforzamento delle relazioni tra queste ultime e il Consiglio d Europa. Nella parte conclusiva della Raccomandazione 1346 del 1997 riguardante l educazione ai diritti umani, l Assemblea Parlamentare raccomanda al Comitato dei Ministri di considerare l educazione ai diritti umani come una priorità del lavoro intergovernativo del Consiglio d Europa negli anni avvenire attraverso lo studio delle cause del razzismo, la creazione di un database contenente materiale educativo, la promozione del contributo a questo processo dato dal Congresso delle Autorità Locali e Regionali in Europa e delle organizzazioni non governative;. La stessa Assemblea, nella Raccomandazione 1401 del 1999, sprona i governi degli stati membri ad incoraggiare un clima positivo di rispetto delle culture e di partecipazione democratica, attraverso le Università e le ONG; e anche al termine del testo sostiene che a 8

9 livello internazionale è importante la collaborazione con l Unione Europea, le Nazioni Unite, l Unesco e le ONG. La Raccomandazione e Dichiarazione del Comitato dei Ministri del 1999 in tema di educazione alla cittadinanza democratica basata sui diritti e sulle responsabilità, sostiene l importanza dello studio della democrazia all interno della vita scolastica e universitaria e perché ciò avvenga sprona alla collaborazione tra istituti educativi, comunità locali, organizzazioni non governative e autorità politiche. Inoltre la raccomandazione comprende il programma per la cittadinanza democratica, programma che si articola in tre attività principali, policy-making, research and collection, training and awareness-raising; nella seconda di queste attività, quella di ricerca, si parla di sviluppo dell educazione alla cittadinanza democratica in collaborazione con le ONG. Nel paragrafo conclusivo della Dichiarazione si indicano i metodi di lavoro da utilizzare e in questo senso si invita alla cooperazione con altre organizzazioni internazionali attive nell educazione alla cittadinanza. La Raccomandazione 1437 del 2000 trattando l educazione non formale insiste particolarmente sull importanza del ruolo delle ONG. Il processo di educazione non formale si manifesta attraverso diversi tipi di iniziative, tra queste un ruolo importante è svolto dalle ONG coinvolte nella comunità; per questo motivo l Assemblea incoraggia tutti coloro che prenderanno parte allo sviluppo di politiche educative a riconoscere l educazione non formale come parte essenziale del processo educativo e a riconoscere, all interno di questa, il contributo dato dalle ONG. In questo senso i governi sono incoraggiati a supportare finanziariamente le attività educative non formali attraverso, per esempio, la riduzione delle tasse delle ONG, e a migliorare la formazione degli insegnanti e degli educatori dell educazione non formale in collaborazione con le ONG, in particolare quelle interessate ai giovani. In questo momento, per la prima volta, si specifica una particolare categoria di ONG, le ONG che trattano questioni relative ai giovani. Nell appendice della Raccomandazione 6 del 2002 in tema di politiche e educazione superiore nel corso della vita si sostiene che i governi devono promuovere la cultura nel corso della vita in accordo con il principio di sussidiarietà, e perciò in collaborazione con gli istituti di educazione superiore, con le reti dei professionisti, con i partner sociali, con le organizzazioni non governative, con le autorità locali e con gli individui. 9

10 Qualche breve cenno ora sulla nascita dell espressione ONG. Il termine, divenuto d uso comune dopo la Seconda Guerra Mondiale, ha sostituito l espressione Associazioni Internazionali Private o in inglese, Private International Organizations ed ha assunto ufficialità a seguito della inserzione nella Carta delle Nazioni Unite all art. 71. A tale proposito bisogna anche ricordare che a tutt oggi esso non è universalmente accettato; ad esempio Geroges Langord ritiene incorretta questa definizione allorché si parli di associazioni a composizione mista mezza pubblica e mezza privata. Ma a prescindere da questioni puramente terminologiche, và ricordato che è stato proprio con l art. 71 della Carta delle N.U. che ha ricevuto ufficialità l abbreviazione ONG, già in precedenza utilizzata dalla Union des Associations Internationales (UAI) ed oggi universalmente riconosciuta, così come risulta anche dalla lettura della European convention on the recognition of the legal personality of international non-govermental organizations, redatta a Strasburgo il 24 Aprile

11 1. CENNI STORICI Nell analizzare la genesi e lo sviluppo delle ONG, ciò che subito risulta evidente è che esse appaiono sulla scena internazionale non prima del secolo scorso, che tali associazioni private internazionali sorgono per la maggior parte in territori ove il protestantesimo ha forti radici, che infine vi sono fattori storici quali la guerra o le esposizioni internazionali che potrebbero avere avuto notevole influenza sulla loro improvvisa ed enorme crescita. Qui si cercherà di fare una breve esposizione di tutti questi elementi, in modo da poter collocare un fenomeno tanto importante, qual è quello delle ONG, in un corretto contesto storico. Iniziamo con il cercare di cogliere le motivazioni che spinsero i singoli, in un determinato momento del secolo scorso, a riunirsi in gruppi organizzati. L afflusso di nuove ricchezze, dovuto al progresso tecnico e alla scoperta di enormi e nuove quantità di energia, nel XVIII e XIX secolo, causò un grosso sviluppo delle relazioni internazionali, soprattutto a partire dal 1815, attraverso la forma delle associazioni private. Si potrebbe affermare che la prima apparizione di ONG risalga ad un periodo precedente a questa data, anche se fu proprio nel 1815 che si tenne a Ginevra il Congresso di Scienze Fisiche e Naturali, primo simposio internazionale organizzato da soggetti non governativi di cui si abbiano informazioni precise; secondo la UAI, ad esempio, la più antica ONG potrebbe essere stata la Roscrucian Order, che ebbe origine in Egitto attorno al 1500; Stosic ricorda poi le riunioni di filosofi e saggi nel Medio Evo ed il Congresso Medico che si svolse a Roma dal 10 Marzo 1681 all 8 Giugno 1682, ma di tutti questi primi fenomeni associativi organizzati a livello internazionale, non vi sono dati certi. Fu nel XIX secolo invece che nacquero le prime ONG. Infatti poiché gli Stati non riuscivano a seguire il ritmo di sviluppo che la civilizzazione industriale stava imponendo, furono sostituiti in questo compito di adattamento ai nuovi tempi, dall iniziativa privata e dal capitalismo, sui quali quella si fondava, che esigendo forme di coordinamento agili, veloci e non burocratizzate, favorirono la nascita delle prime associazioni internazionali. Esse inizialmente si moltiplicarono sul piano dell azione economica, ciò proprio per l esigenza di espansione commerciale propria di quell epoca, nella quale un gran numero di 11

12 società di commercio assunsero carattere internazionale grazie all ampiezza dei propri traffici. Si è parlato fin qui di questo improvviso sorgere di ONG e si è cercato di dare una ragione ravvisandola nella nascita del capitalismo moderno borghese, ma allorché si esaminino i luoghi ove tali contatti si svilupparono, si nota che essi si trovano perlopiù in paesi protestanti. Secondo Stosic questo sarebbe dovuto alla ricerca di un elemento soprannazionale comune da parte degli Stati protestanti, i quali, assimilando i principi della Riforma si erano allontanati dall unico elemento che li teneva uniti: la fede in un'unica chiesa che si trasformò allora nella necessità di instaurare comuni relazioni internazionali in settori come la scienza, la legislazione, la cultura. Certo, sia che si condivida tale tesi, o meno, e personalmente mi sembra valida dato il facile riscontro che può avere nei fatti, le prime ONG sorsero in paesi protestanti: ad esempio la British and Foreign Anti-Slavery Society a Londra nel 1823 o la World s Evangelical Alliance in Inghilterra nel 1846 o il Comité International de la Croix Rouge fondato a Ginevra nel Altro fattore la cui influenza è importante nello studio della genesi delle ONG, è la guerra. In coincidenza di ogni conflitto, a partire dal 1870, si nota come l attività delle ONG si riduca notevolmente e come talvolta sia proprio durante questi momenti di crisi che alcune ONG scompaiono, ma ancor più come, proprio per reazione alle atrocità dei conflitti, siano sorte le più importanti associazioni private: all indomani della guerra del sorge L Institut de Droit International, in Belgio e contemporaneamente nasce a Londra l International Law Association, anche se l esempio più significativo a favore di questo rapporto causa-effetto tra genesi delle ONG ed eventi bellici, è dato dalla fondazione nel 1863 del Comitato Internazionale della Croce Rossa per iniziativa di Henry Dunant, dopo che costui era rimasto profondamente colpito dalle atroci sofferenze dei soldati feriti nella battaglia di Solferino. Dunant, ottenuto l appoggio della Geneva Society for the protection of Public Interests, organismo privato, e dopo essersi presentato al International Statistic Congress di Berlino del 1863, riuscì a persuadere i Governi ad interessarsi ai suoi progetti ed a trasformarli in regolamenti, a riprova anche di quanto possa essere fondamentale l iniziativa privata. 12

13 Per venire a tempi a noi più vicini, va detto che il momento più difficile per la vita e la sopravvivenza della ONG fu durante la Seconda Guerra Mondiale; infatti, se negli anni immediatamente precedenti allo scoppio del conflitto si può notare come nei paesi dominati dall ideologia fascista, dove si trovavano molte delle maggiori ONG, queste venissero lasciate libere di svolgere i propri compiti solo se in linea con l ideologia del regime, in particolar modo in Germania, con il deflagrare del conflitto, si rileva una quasi completa inattività ufficiale di esse, sebbene la lotta anti-fascista clandestina abbia trovato aiuti proprio in alcune ONG. L ultimo fattore storico che resta da esaminare è stato rilevato ed analizzato da Stosic nel suo lavoro sulle ONG; la coincidenza tra le grandi esposizioni internazionali e la nascita delle ONG. Se tale fenomeno sia una coincidenza o meno è difficile dire. E vero che, ad esempio, l istituto internazionale delle Casse di Risparmio, nacque in seguito a determinate esigenze manifestate dai conferenzieri durante il primo Congresso Mondiale del Risparmio, tenuto a Milano nel 1924, ma è altresì vero che affermare categoricamente, così come fa lo Stosic, che vi è un evidente ed inscindibile rapporto causa-effetto tra congressi od esposizioni e nascita di associazioni non governative, è forse eccessivo. Direi che le aspirazioni di cambiamento, non soddisfatte dai rispettivi governi, espresse dai privati, che dovevano far fronte ad improvvisi e profondi mutamenti dettati dall avvento della Rivoluzione Industriale, da una conseguente espansione dei mercati e dalla diffusione di nuove idee, possono essere elementi più che sufficienti a spiegare un improvvisa proliferazione, nel secolo scorso, di ONG in tutta Europa, senza dover giustificare il fenomeno adducendo una improbabile concomitanza causale tra congressi e sorgere di associazioni private. Mi sembrerebbe più corretto, da un punto di vista storico, affermare che nei congressi, non tanto prendevano corpo all improvviso le esigenze individuali, ma quanto sostenere che essi erano le sedi, di maggior risonanza, nelle quali tali necessità, da tempo presenti, altro non ricevevano che il sigillo dell ufficialità, essendo così più una conseguenza che non la causa della nascita delle ONG. 13

14 Certo, analizzando il grafico che Stosic riporta si nota che in concomitanza con la prima delle grandi esposizioni internazionali, quella di Parigi del 1867, furono istituite quattro ONG, e, dato ancor più significativo, si tennero tredici congressi internazionali. Lo stesso elevato numero di congressi e di nuove ONG lo si rileva in coincidenza della Esposizione di Filadelfia del 1876, di Parigi del 1878, 1889 e 1900 e così fino a quella di Bruxelles del 1910, ma il dato non mi sembra vada interpretato così come fa Stosic. Comunque a partire dalla fine della Prima Guerra Mondiale tale fenomeno è meno evidente, poiché con la creazione della Società delle Nazioni e ancora delle Nazioni Unite, le relazioni internazionali e con esse le ONG trovarono luoghi appositamente deputati allo sviluppo dei contatti e delle relazioni internazionali. Anche se va detto che la carta della Società delle Nazioni non conteneva alcun riferimento esplicito ad ONG o ad associazioni private, mentre con la nascita delle Nazioni Unite è stata definitivamente ufficializzata l importanza dell operato dei privati, riconoscendo alle associazioni attraverso le quali essi esprimono le proprie idee, lo status consultivo presso il Consiglio Economico e Sociale. Infatti l art. 71 della Carta recita: Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s appliquer à des organisations internationales et, s il y a des organisations nationales après consultation de Membre intéressé de l Organisation» In forza di tale previsione esplicita le ONG hanno avuto un notevole sviluppo negli ultimi quaranta anni grazie allo statuto consultivo loro riconosciuto anche presso organizzazioni specializzate o presso organizzazioni intergovernative non facenti parte delle Nazioni Unite, come il Consiglio d Europa che nel 1986 ha redatto un apposita convenzione disciplinante lo status delle ONG. 14

15 A conclusione di questa breve analisi della genesi storica delle ONG, ciò che si può rilevare è innanzitutto la crescente importanza, quantitativa e qualitativa, che esse hanno assunto con il passare del tempo, dalla prima associazione privata del 1815 fino al riconoscimento ufficiale da parte delle Nazioni Unite e del Consiglio d Europa e la notevole influenza che hanno avuto ed hanno, sulla vita di tutta la società internazionale. In particolar modo è evidente come la loro presenza sia divenuta sempre più necessaria dal momento in cui è stato loro riconosciuto lo status consultivo presso vari organismi ufficiali. Ed è qui che è maggiore il contributo che esse possono dare, in quanto non solo più vicine ed attente ai problemi della gente e libere da vincoli burocratici, ma anche perché assemblee di eminenti esperti spinti ad aderire ad una o all altra associazione solo quando la propria volontà ed i propri ideali siano coincidenti con quelli dell organizzazione. 15

16 2. CARATTERE E STRUTTURA DELLE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI Innanzitutto va detto cosa s intenda per Organizzazione Internazionale Non-Governativa e a questo proposito sembra che la definizione migliore sia quella data da Benvenuti, nell enciclopedia del diritto, allorché afferma che: con l espressione organizzazioni internazionali non-governative si vuole indicare quella vita associativa e di collaborazione che può sorgere tra individui o entità che sono subordinati alla potestà di differenti Stati, vita associativa che non ha regole di funzionamento indipendenti, ma che concretamente dovrà modellarsi secondo le forme giuridiche previste o permesse dai diritti degli Stati nell ambito dei quali nasce o è destinata a svolgersi. In questa definizione è racchiuso non solo un chiaro concetto di ONG, tale da permettere facilmente una distinzione tra queste associazioni private e le cosiddette Organizzazioni Internazionali Governative (OIG), ma che da essa scaturisce anche gran parte della problematica che le ONG pongono, allorché si inizi a studiarne il funzionamento pratico nell ambito delle relazioni internazionali, cioè la questione della loro personalità giuridica, dell ordinamento dal quale dipendono e ricevono formale riconoscimento e della scelta della struttura organizzativa che possono darsi, la quale non è vincolante, proprio perché esse sono libere da qualsiasi regola prestabilita di funzionamento. Vorrei premettere che allorché si parla di ONG e se ne dà una definizione quale quella di Benvenuti, sopra riportata, vengono alla mente organizzazioni trans-nazionali quali il Rotare o la Massoneria o movimenti politici come l Internazionale Socialista, l Internazionale Democristiana o qualsiasi altro gruppo ideologico di portata internazionale e che tenga periodiche riunioni. Su queste organizzazioni, che secondo me rientrano nella categoria delle ONG, anche esaminandole alla luce dei requisiti richiesti dall UAI, dei quali poi si parlerà, non esiste concomitanza di pareri e perciò non se ne parlerà oltre, anche se ritengo, e vorrei ribadirlo ancora una volta, che esse siano ONG, non fosse altro che per quella caratteristica tipica e 16

17 universalmente riconosciuta, che è l assenza di qualsiasi scopo di lucro. Mentre, e qui i pareri sono unanimi, le multinazionali, proprio perché orientate a creare profitti, non sono ONG. L esame della vita delle ONG inizia dalla struttura. Non ne esiste una uguale per tutte le organizzazioni, se non altro per i differenti fini che esse perseguono o più ancora per l influenza che ogni ordinamento statale interno ha su di esse, tuttavia nei sistemi di organizzazione delle ONG regnano certe regole d esperienza comune ed inoltre, la loro natura associativa le porta ad essere simili nei modi di svolgere la propria attività. Emerge in primo luogo che vi sono basilarmente tre organi deputati alla regolamentazione della vita dell associazione: un organo rappresentativo, con poteri più ampi, un organo rappresentativo più ristretto con funzioni esecutive ed infine un organo burocratico, solitamente denominato segretariato con compiti burocratici. Tali organi sono generalmente: l Assemblea Generale, il Consiglio d Amministrazione, il Comitato Esecutivo, il Presidente, il Segretario Generale e talora un Tesoriere. L Assemblea Generale è l organo supremo della ONG, con i poteri più ampi tra cui quello di modificare lo statuto, definire le linee di attività dell organizzazione, statuire la composizione e la competenza di tutti gli altri organi che ad essa renderanno conto del proprio operato e proclamare l estinzione dell organizzazione. L Assemblea può essere composta o da tutti i membri della organizzazione o da membri scelti a rotazione, di solito mediante elezione e si riunisce ad intervalli regolari, a meno che non vi sia urgenza di sessioni straordinarie. Vi è poi il Consiglio d Amministrazione, un corpo assai vasto e rappresentativo che comprende rappresentanti eletti dall Assemblea tra le nazioni componenti la ONG; ad esso spettano solitamente la nomina dei membri del Comitato Esecutivo e delle commissioni tecniche, la fissazione delle date di riunione dell Assemblea, l approvazione dell ammissione di nuovi membri e la ratificazione del bilancio annuale. Terzo organo è il Comitato esecutivo che nelle piccole ONG assume le veci anche del Consiglio d Amministrazione, pur essendo i membri del Comitato di gran lunga meno numerosi di quelli del Consiglio. 17

18 Esso è nominato o dall Assemblea o dal Consiglio, e nelle ONG dove il Tesoriere non costituisce organo autonomo, esso è ricompreso nel Comitato, di cui fa parte anche il Vice- Presidente. I poteri del Comitato sono generalmente abbastanza limitati e si esplicano nell adottare decisioni in materie urgenti, verificare l esatta applicazione delle decisioni del Consiglio e nel controllare l attività del Segretariato. Il Presidente, eletto dall Assemblea per i propri meriti e le proprie qualità, è colui che rappresenta l organizzazione e nel caso delle ONG en l air di cui si parlerà più avanti, è attraverso la sua persona che si determina talvolta ove si situi la sede dell organizzazione. Talora, come nel caso dell Istituto Internazionale delle Casse di Risparmio (2), egli è anche Presidente del Consiglio d Amministrazione e del Comitato Esecutivo; ha comunque generalmente poteri di supervisione su tutta l attività dell ente; la carica è predeterminata nello Statuto ed è solitamente di durata pari all intervallo tra due Assemblee generali ed egli può quasi sempre essere rieletto. Infine vi è il Segretario, la cui funzione non è meno importante di quella del Consiglio e per il quale le qualità personali sono tanto importanti quanto per il Presidente: egli dirige l attività quotidiana dell organizzazione, esegue le delibere dell Assemblea, del Consiglio e del Comitato e prepara i rapporti periodici o annuali. Va detto, per dare un quadro completo della struttura tipica delle ONG, che talora vi è anche il Bureau: organo esecutivo assai ristretto composto da un presidente, un vice-presidente ed un segretario generale, che svolge compiti di routine quotidiana. 18

19 3. DISCIPLINA E CLASSIFICAZIONE Caratteristica principale di qualsiasi ONG è quella di vivere ed operare, a differenza delle Organizzazioni Internazionali Inter-Governative, sotto l impero del diritto interno dello Stato nel quale abbia la propria sede ed essere perciò considerata formalmente una semplice associazione di diritto interno anche se i frequenti contatti con ordinamenti giuridici statali diversi da quello di appartenenza, la rendono sostanzialmente un associazione di livello internazionale. Il fatto di essere perciò legate a quello che Benvenuti definisce il guscio della sovranità statale crea il problema della scelta della legge applicabile al vincolo associativo ed agli atti posti in essere dalla ONG nell esercizio dei propri compiti. Per quanto riguarda la legislazione italiana, con riguardo alla regolamentazione del contenuto degli statuti delle ONG, alla loro attività e alla responsabilità degli amministratori, bisogna far riferimento all art. 17 (1) disp. Prel. Ove si richiama, come legge regolatrice, quella dello Stato che ne abbia riconosciuta la nazionalità. Talora però può capitare che l organizzazione sia stata riconosciuta in più Stati; dovrà allora preferirsi lo Stato con il quale esistono i legami più forti, ad esempio ove abbia la sede principale l organizzazione stessa. Può anche capitare però che nessuno Stato abbia riconosciuto la nazionalità alla ONG; in questo caso si applicherà il criterio sussidiario dello Stato presso il quale la ONG ha la propria sede; questo sempre per quanto riguarda il sistema di diritto internazionale privato italiano, così come risulta dall esame congiunto degli art. 29 disp. Prel. e 46 C.C. Vanno poi ricordate quelle che vengono definite ONG en l air, cioè quelle organizzazioni che di propria scelta rifiutano qualsiasi vincolo con ogni Stato, così da poter mantenere la propria autonomia ed indipendenza; un esempio di tal tipo è l Institut de Droit International per il quale l art. 11 dello Statuto espressamente prevede che la sede coincida con il domicilio del segretario generale: in via di massima esistono principalmente tre tipi di ONG en l air : 1. quelle che cambiano sede con il mutare del presidente; 2. quelle che adottano un principio di rotazione periodica della sede; 3. quelle che hanno sedi disseminate in vari paesi. 19

20 Si vede perciò che il problema della natura giuridica delle ONG è abbastanza complesso: esse dipendono perlopiù dal paese temporaneamente o permanentemente ospitante anche nelle modalità di regolamentazione della vita dell organizzazione. La maggior parte degli autori, sin dagli anni 50, sono stati d accordo nel prospettare essenzialmente due tipi di soluzioni: o una modificazione delle legislazioni nazionali in tema di regolamentazione delle associazioni, o la redazione di una convenzione internazionale che assicuri degli standard minimi in base ai quali definire, riconoscere e regolare giuridicamente una ONG. Adottando la prima delle due soluzioni, l obbiettivo dovrebbe essere quello di ottenere, da parte degli Stati, maggiori facilità nel riconoscimento della personalità giuridica delle ONG costituite all estero: il problema non è certo semplice poiché vi sono ONG in ogni angolo della Terra e soggette ad ordinamenti giuridici di diversa ispirazione. Ma quand anche si giungesse ad una prospettiva di accordo, rimarrebbe la questione della delimitazione di compiti tra organizzazioni internazionali private ed organi dello Stato dove la ONG è stata riconosciuta. Ricomparirebbe allora la discrezionalità delle singole legislazioni che cercherebbero di non cedere troppe delle proprie esclusive competenze ai privati. Per il momento perciò, la scelta per una ONG è tra lo stabilire la propria sede in un determinato Stato e da questo ottenere il riconoscimento adeguandosi alla particolare legislazione in esso vigente, o, così come fanno le ONG en l air, restare indipendenti senza alcun rischio d essere sottomesse ad alcun ordinamento statale. Sembrerebbe che la situazione di queste ultime sia molto meno favorevole di quelle che potremmo definire permanenti non solo per l assenza di qualsiasi riconoscimento giuridico e per l aspetto patrimoniale, ma anche per le indubbie scomodità che comporta un continuo mutare di sede e luoghi di riunioni. E altresì vero che le ONG stabilitesi in un determinato Paese, con il fatto stesso di porsi all interno dell ordinamento giuridico dello Stato ospite, perdono parte della loro autonomia e del loro carattere internazionale. Il problema comunque è oggi meno drammatico di quanto possa sembrare poiché, proprio l accresciuta importanza delle ONG in questi ultimi quaranta anni, ha creato condizioni tali 20

21 da impedire in ogni paese, ad eccezione di quelle del blocco comunista, che esse siano soggette esclusivamente alla volontà dello Stato ospitante. Agli inizi del 900 parve che una soluzione potesse essere trovata mediante l utilizzazione dello strumento della convenzione. In quegli anni infatti, furono elaborate varie convenzioni internazionali, ritenendo che questa fosse la via più adatta a porre le basi di una legislazione uniforme, di cui potesse esserne garantita l esatta applicazione ed osservanza. Vanno ricordati qui soprattutto i primi due congressi che si occuparono di proporre una definizione dello status giuridico delle ONG e ancor prima di fornire criteri validi in base ai quali poter classificare come tale una organizzazione internazionale: il congresso delle Associazioni internazionali di Bruxelles, nel 1910 e quello di Mons del 1913, i cui risultati furono deludenti. Ma ancor prima di decidere quale carattere giuridico dare ad un ONG, e la controversia, abbiamo visto è ancora aperta, si pone il problema di stabilire in base a quali criteri definire e riconoscere come ONG una qualsiasi associazione privata. Come vedremo i criteri proposti sono molti e diversi: Alcuni, come quelli elaborati da Speeckaert e in parte anche quelli di Stosic, sono di scarsa utilità e fanno riferimento al tipo di attività svolta dall organizzazione; altri, tra cui quelli proposti dall UAI ed elaborati successivamente dal Consiglio economico e Sociale delle Nazioni Unite, parzialmente ripresi anche dal Consiglio d Europa, sono abbastanza validi, pur se soggetti, come qualsiasi criterio di classificazione, a divenire con il tempo sempre più indefiniti: utilizzabili perciò in via analogica, od obsoleti se applicati restrittivamente e rigidamente. Accennare brevemente, come qui sarà necessario fare, ai criteri di classificazione in varie categorie delle ONG che operano a livello internazionale, non è affatto semplice, in primo luogo per l elevato numero e la diversità dei compiti di tali organismi: a riprova di ciò è sufficiente esaminare l annuario dell UAI ove si possono trovare migliaia di ONG classificate sotto le più diverse voci corrispondenti al campo di attività in cui operano (ad esempio vi sono ONG tessili, chimiche, farmaceutiche, legislative fino a giungere perfino alla ONG internazionale dei cuochi). Il fatto poi, che non sia stato ancora formulato un criterio universalmente valido di classificazione in relazione all attività svolta, pur essendo state molte le proposte da parte 21

22 dei più autorevoli studiosi, rende ancora più arduo stabilire quale sia il metodo da usarsi e limita l indagine ad una sommaria esposizione delle teorie fino ad oggi avanzate. Una delle prime è stata quella elaborata da G.P. Speeckaert in L Avenir des Organisations internationales non Gouvernementales. L autore, basandosi sul criterio degli objets généraux d activité, ha classificato le ONG in sei gruppi a seconda che perseguano uno scopo: ideologico scientifico di miglioramento sociale, economico o tecnico di organizzazione di interesse professionale di relazioni tra i popoli. Questo criterio, a mio avviso, sembra abbastanza generico innanzitutto perché prescinde dal contesto legislativo particolare dello Stato nel quale ogni ONG, con sede permanente, è posta, poi perché le sei categorie sono generiche e non idonee ad una chiara sistematica di tipo funzionale. Per rimediare alla mancanza di metodo, Stosic ha proposto di raggruppare le ONG in tre categorie fondamentali: quelle che svolgono attività ideologica o missionaria; quelle che difendono interessi materiali o professionali dei differenti gruppi. quelle che hanno come scopo la promozione di attività e la cooperazione scientifica, tecnica o professionale. Anche questo criterio non può essere accolto acriticamente poiché, ad esempio, come ben rileva l autore a riprova della fallibilità della propria proposta, che pure ha una applicazione pratica meno problematica di quella di Speeckaert, esistono ONG che esercitano tutte e tre le funzioni, come l Associazione Medica Mondiale. Lador-Lederer invece, senza voler apparentemente proporre alcun criterio, ha dedicato buona parte della sua opera principalmente a cinque categorie di ONG che esamineremo brevemente (sembrano infatti così generiche da ricomprendere in sé ogni tipo di ING). 22

23 L autore inizia con una analisi delle Legislative NGO S e della attività che esse svolgono, distinguendo a seconda che esercitino attività consultiva ed eventualmente siano anche attive nelle procedure che portano alla formazione di testi normativi internazionali, o che invece non abbiano alcuna funzione consultiva. Con riguardo alla prima categoria va ricordata innanzitutto la Carta delle Nazioni Unite ed in particolare l art. 71dove si fa esplicito riferimento alle ONG con status consultivo, inoltre la risoluzione 1296 (XLIV) del 23 maggio 1968 che regolamenta le relazioni tra ONG e Consiglio Economico e Sociale, la quale ha suddiviso le prime in tre ordini: quelle che sono interessate alla maggior parte delle attività svolte dal Consiglio; quelle che sono interessate solo a materie specifiche; ed infine quelle comprese in un apposita lista (Roster) alle quali può essere occasionalmente riconosciuto lo status consultivo da parte del Segretario Generale. Per quanto riguarda l importanza che determinate ONG possono avere nella promozione e formazione di testi legislativi, tra le più attive in questo campo spicca la Croce Rossa, ispiratrice della codificazione del diritto bellico moderno e della necessità di una considerazione umanitaria della guerra: la IATA (International Airline Transport Association) che attraverso il Traffic Conference Machiner, suo organo, determina le tariffe aeree, l Interpol e l Istituto di Diritto Internazionale. Lador esamina poi quelle che chiama Scatterei Communities and State preparing NGO S ossia quelle ONG che hanno come proprio scopo la costruzione o la rifondazione di uno Stato: situazione che si verifica in particolar modo allorché vi sia una lotta per il potere tra un regime che tema per la propria integrità territoriale e gruppi di pressione esterni che si ritengano legittimati a conseguire la liberazione della Nazione per stabilirvi il proprio dominio. Terza categoria è quella delle Ideological NGO S, che a differenza delle precedenti, non hanno natura rivoluzionaria ma si propongono di raggiungere i propri obiettivi mediante una pacifica convivenza con gli Stati in cui operano. Esse sono associazioni di persone con un medesimo ideale e spesso nascono su base nazionale per poi trovare consenso al di fuori dei propri confini. 23

24 Le più vecchie ONG di questo tipo sono quelle a carattere religioso e quelle aventi finalità politiche, come l Internazionale Socialista, o negli anni Trenta, il movimento fascista: ONG non prese in considerazione da Stosic. Vi sono poi le ONG di carattere economico, sorte come conseguenza dei rapporti commerciali, instaurati nel secolo scorso, tra le Nazioni colonialiste ed evolutesi fino a dar luogo alla nascita di associazioni private tendenti prima a proteggere e poi a regolamentare gli scambi internazionali, sia che si trattasse di flussi di merci o di denaro, dando vita, in questo ultimo caso, alle ONG bancaria. Come si è potuto dunque vedere, non vi sono criteri certi di classificazione in relazione allo scopo dell organizzazione e lo stesso Consiglio d Europa, affrontando il problema della definizione di ONG non ne ha formulati. Probabilmente il procedimento adottato dalla UAI che si avvicina più a quello funzionale di Stosic che ad ogni altro, sembra essere per il momento il migliore almeno fin a che un organismo come l Istituto di Diritto Internazionale non offrirà criteri di classificazione scientifica. Va detto però che l UAI, nella elaborazione dei propri criteri, non ha fatto alcun riferimento al tipo di attività svolta dalle ONG, ma ha preso in considerazione le caratteristiche strutturali che ha ritenuto essere proprie ed esclusive di ogni ING stessa. I parametri, recepiti dal Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite, che nel 1950, con la Risoluzione 288 (X) del 27 febbraio ha formalmente stabilito la distinzione tra organizzazioni inter-governative e ONG, sono: Scopi Gli scopi dell organizzazione devono presentare un carattere veramente internazionale con l intenzione di svolgere attività in almeno tre nazioni. Di conseguenza società come l International Action Committee for Safeguarding the Nubiam Monuments o la Anglo- Swedish Society sono escluse: Ugualmente lo sono società rivolte unicamente alla commemorazione di persone scomparse, anche se queste abbiano dato grossi contributi alla comunità internazionale. 24

25 Membri Vi deve essere partecipazione individuale o collettiva con pieno diritto di voto da parte di almeno tre nazioni. L organizzazione deve essere accessibile a qualsiasi individuo od entità le cui competenze rientrino nell area di attività di essa. Di conseguenza sono esclusi gruppi chiusi, sebbene la situazione possa divenire ambigua quando un solo membro per Stato sia ammesso, poiché in tal modo si preclude l ammissione all organizzazione ad altri gruppi qualificati in quel paese. Il potere di voto deve essere tale da non permettere a nessun gruppo nazionale di controllare l organizzazione. Le organizzazioni nazionali che accettino stranieri come propri membri sono escluse così come ordini religiosi o comunità governate su base gerarchica e movimenti sociali non ufficiali. Struttura L atto costitutivo deve prevedere una struttura organica ufficiale che attribuisce ai propri membri il diritto di eleggerne periodicamente l organo di governo e i dirigenti dell organizzazione. Vi deve essere una sede permanente e le attività dell organizzazione devono possedere carattere di continuità. Di conseguenza, contrariamente ai comitati permanenti che stabiliscono un collegamento tra più riunioni successive, i comitati ad hoc e i comitati organizzatori di riunioni uniche non sono contemplati. Dirigenti Il fatto che in un determinato periodo i dirigenti abbiano la medesima nazionalità non comporta necessariamente l esclusione della organizzazione, ma in questo caso deve esservi rotazione ad intervalli determinati tra i diversi Stati membri, sia per quanto concerne la scelta della sede che per l elezione dei dirigenti. Finanze Contributi sostanziali al bilancio devono provenire da almeno tre nazioni. Ciò comporta l esclusione di molte unioni e società internazionali che operano in Nord America su finanziamenti quasi del tutto provenienti dagli Stati Uniti. Non vi deve essere scopo di lucro 25

26 né tentativo di ottenere profitti da distribuire ai membri. Ciò non esclude organizzazioni che esistono per aiutare i propri membri ad ottenere più profitti o migliorare la propria situazione economica (es: trade unions o trade associations); ma si escludono le imprese che svolgono affari internazionali, le società di investimento o cartelli. La distinzione tra una associazione di commercio (trade association) e un cartello è spesso non chiara, nella pratica le relazioni esterne della società sono usate come criterio distintivo. Relazioni con altre organizzazioni Le entità organicamente collegate con altra organizzazione non sono necessariamente escluse, ma deve essere evidente che esse conducano vita indipendente ed eleggano i propri dirigenti. Non sono perciò stati considerati gli organi interni o sussidiari i cui membri siano nominati da uno degli organi strutturali di un organizzazione e che a questa facciano capo. Attività Deve esservi prova evidente che l organizzazione eserciti effettivamente un attività. Le organizzazioni che sembrano essere state inattive per oltre cinque anni sono catalogate come scomparse o dormant. Altri criteri La scelta delle organizzazioni catalogate non è stata determinata né da criteri di ampiezza né di importanza, né si è guardato al numero dei membri, al grado di attività o alla potenza finanziaria. Nessuna organizzazione è stata esclusa per ragioni politiche o ideologiche né sono stati considerati i campi di interesse o di attività. La localizzazione geografica delle sedi e la terminologia usata nella denominazione dell organizzazione (come commitee, council.) sono state ugualmente irrilevanti. La definizione ed il riconoscimento affinché un associazione possa dirsi una ONG, risulta abbastanza agevolata utilizzando questi criteri, molti dei quali si ritrovano anche esaminando il testo redatto a Strasburgo nel 1986, della Convenzione Europea sulle ONG, ove si definiscono come tali (art. 1) quelle associazioni, fondazioni o istituzioni private che: 26