4.2 L armonizzazione dei bilanci regionali alla luce della modifica dell art. 117 Cost

Transcript

1 4.2 L armonizzazione dei bilanci regionali alla luce della modifica dell art. 117 Cost Le regole che governano i bilanci regionali sono interessati da importanti riforme connesse all operare congiunto della novella dell art. 117 della costituzione e della realizzazione dell armonizzazione dei bilanci pubblici già disposta con il decreto legislativo 118/2011. La legge costituzionale 20 aprile 2012, all articolo 3, n. 1, novella l'art. 117, secondo e terzo comma della Costituzione, attribuisce la materia armonizzazione dei bilanci pubblici alla competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e), e non più - come nel riparto vigente alla competenza concorrente(art. 117, terzo comma). La potestà legislativa in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici viene in tal modo trasformata da concorrente in esclusiva e, conseguentemente, lo Stato non vede più la propria competenza in materia limitata ai soli principi fondamentali, ma la espande anche alla normativa di dettaglio. Chiaramente a ciò si accompagna l'attribuzione contestuale allo Stato della potestà regolamentare in materia, in forza del comma sesto del medesimo art. 117 e il conseguente venir meno della competenza regolamentare delle Regioni nella materia in oggetto. Ovviamente, la novella costituzionale in materia di armonizzazione dei bilanci mira all emanazione da parte dello Stato di un nuovo e uniforme Ordinamento finanziario e contabile delle regioni adeguato ai principi contabili generali e applicati per le regioni, le province autonome e gli enti locali che disciplini in modo armonico e complessivo la materia di cui trattasi secondo i rinnovati canoni dettati dal decreto legislativo 118/2011 sull'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, Province e Comuni. Lo schema di tale Ordinamento, già predisposto in bozza e sottoposto all esame della ConferenzadelleRegioni 25, innovaleprecedentidisposizionidettatedald.lgs.28marzo2000, n. 76 ( Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208) e riprende ed attua i principi dettati in tema di armonizzazione contabile dal decreto legislativo 25 Le disposizioni contenute nella bozza di Ordinamento contabile di cui trattasi sono considerate, dalle Regioni, troppo operative e, come tali, oggetto di regolamenti di contabilità, e saranno oggetto di diverse proposte emendative. 178

2 118/2011, sui quali è stata già avviata la sperimentazione da parte di 5 regioni italiane, ed ai quali la Regione Calabria si è già parzialmente adeguata con l approvazione della legge n. 47/2011 e con alcune modifiche apportate alla legge di contabilità. Nella bozza del nuovo ordinamento contabile di stesura statale le principali innovazioni sono connesse: allavalenzaautorizzatoriadelbilanciopluriennale; all utilizzodi unidenticopianodeicontiintegratopertutteleregioni; all adozione di rinnovati schemi di bilancio universali, articolati in missioni 26 e programmi 27 coerenti con quanto sancito dai regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionali (al fine di evidenziare le finalità della spesa, assicurando maggior trasparenza alle decisioni di allocazione delle risorse pubbliche); allaspecificazioneeallaclassificazionedelleentrateintitoli,categorieetipologie; alla graduale estensione alle regioni, agli enti locali e a tutti gli enti cosiddetti strumentali del bilancio finanziario di sola cassa (a seguito degli esiti della prevista sperimentazione dell analogo impegno in capo allo Stato); all individuazione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e direttamente riferiti ai programmi di bilancio, da applicare omogeneamente negli enti territoriali; all affiancamento, a mero scopo conoscitivo, di schemi di contabilità economico patrimoniale al confermato sistema di contabilità finanziaria; all obbligo per le regioni e gli enti locali di predisporre schemi di bilancio consolidato con i propri enti strumentali, aziende e società controllate e partecipate; all obbligo per le Regioni e gli enti locali di allegare al bilancio una rappresentazione riassuntiva delle spese per i costi sostenuti per le funzioni concernenti i livelli essenziali delle prestazioni, anche per consentirne il raffronto con i costi standard; alla raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio adottati dal sistema autonomistico territoriale con quelli in essere in ambito comunitario, sì da renderli 26 LemissionirappresentanolefunzioniprincipaliegliobiettivistrategicidellaP.a. 27 Iprogrammisonoaggregatiomogeneidiattivitàfunzionalialperseguimentodegliobiettividefinitinellemissioni. 179

3 analizzabili e, dunque, comparabili nel corso della procedura UE dei cosiddetti disavanzi eccessivi; alla nuova formulazione dei principi contabili tra cui quello della competenza finanziaria; arestrizioniinordinealricorsoall indebitamentoeallaanticipazionedicassa. In ordine ai principi generali in materia di finanza regionale la proposta di nuovo ordinamento contabile ribadisce che la gestione finanziaria della regione è ispirata al principio della programmazione. A tal fine la regione adotta ogni anno il bilancio di previsione annuale e pluriennale, le cui previsioni sono elaborate sulla base delle linee strategiche e delle politiche contenute nel documento di economia e finanza regionale. Tuttavia, nella bozza di detto Ordinamento, è previsto che il DPEFR sia approvato con legge regionale, mentre attualmente (art. 2, comma 3, L.R. 8/2002) viene adottato con una risoluzione del Consiglio regionale, su proposta della Giunta. Inoltre, in connessione con le esigenze derivanti dallo sviluppo della fiscalità regionale, viene introdotta, l adozione una legge di stabilità regionale, che deve contenente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. In essa trovano sede solo esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale. In relazione al sistema contabile, come già detto, nella bozza sono richiamati i principi già contenuti nel 118/2011, ed in particolare che: o la contabilità finanziaria costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini autorizzatori e di rendicontazione della gestione delle regioni, ma che ad essa, e solo a fini conoscitivi, viene affiancata la contabilità economico-patrimoniale; o per consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali è necessaria l adozione di un piano integrato dei conti, costituito dall elenco delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali; o così come il bilancio annuale di previsione, anche il bilancio pluriennale assume carattere autorizzatorio, costituendo limite agli accertamenti e agli incassi riguardanti leaccensionidiprestitieagliimpegnieaipagamentidispesa 28 ; 28 Tuttavia, nella nota preliminare al bilancio sono indicati gli stanziamenti del bilancio pluriennale che hanno solo funzione di programmazione e non autorizzano l assunzione di obbligazioni con imputazione agli esercizi successivi. Non comportano limiti 180

4 o il principio della competenza finanziaria costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni). Come già richiamato nel DPEFR dello scorso anno, tale principio prevede che tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate siano registrate nelle scritture contabili dell esercizio in cui l'obbligazione viene a scadenza e che, per quanto riguarda l'entrata, non è più possibile accertare somme che scadono in esercizi futuri. Parallelamente, non possono essere riferite a un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio l'obbligazione giuridica. Di fatto, con questa nuova impostazione, la contabilizzazione dei fatti gestionali è imputata negli esercizi finanziari "a valle" del processo di acquisizione delle entrate e di effettuazione delle spese. La contabilità finanziaria, con questo nuovo principio, non anticipa più la registrazione dei fatti gestionali, ma li contabilizza in un periodo molto più prossimo alla fase finale del processo, ossia alla movimentazione di cassa. Il mutamento nella contabilizzazione presenta alcune criticità potenziali, ma anche molte opportunità, soprattutto in riferimento alla trasparenza dei bilanci e al governo della finanza pubblica. Le principali criticità derivano dalla corretta contabilizzazione delle spese di investimento e dalla gestione della transazione tra un sistema contabile e un altro. Muta anche la struttura del bilancio (e del Rendiconto) e il livello di articolazione ai fini del voto in Consiglio regionale. Infatti, l attuale articolazione delle entrate in titoli (in base alla provenienza), categorie (in base alla natura dei cespiti), unità previsionali di base (secondo aree omogenee di attività, ai fini dell approvazione del Consiglio regionale) e capitoli ( ai fini della gestione e delle rendicontazione) è modificata in titoli( secondo la fonte di provenienza delle entrate), in tipologie (in base alla natura dell entrata, ai fini dell approvazione in termini di unità di voto), in categorie (secondo l oggetto delle entrate, rappresentate in appositi allegati) e capitoli( ai fini della gestione e della rendicontazione). Così come l attuale declinazione delle spese in aree di intervento (materie ed attività omogenee di competenza regionale), livelli programmatici di intervento (in base agli atti di programmazione regionale), funzioni obiettivo (in base alle politiche regionali), unità previsionali di base ( aree omogenee in cui si articolano le competenze regionali e corrispondenti a singole finalità di spesa e costituiscono l unità di voto), e capitoli ( ai fini della gestione e delle rendicontazione) vengono ora articolate in missioni (in base alle funzioni e gli alla gestione le previsioni riguardanti le anticipazioni di cassa, i relativi rimborsi e le partite di giro. Inoltre, ai sensi dell intesa Stato Regioni, le Regioni possono anche individuare le leggi di spesa cui applicare il carattere autorizzatorio sul bilancio pluriennale. Resta fermo che non può essere autorizzata l assunzione di obbligazioni concernenti spese correnti per esercizi non considerati nel bilancio pluriennale a meno delle spese derivanti da contratti di somministrazione, di affitto, relative a prestazioni periodiche o continuative di servizi di cui all art c.c., delle spese correnti correlate a finanziamenti comunitari e delle rate di ammortamento dei prestiti. 181

5 obiettivi strategici della spesa), programmi (aggregati omogenei di attività e costituiscono l unità di voto minima), macroaggregati (secondo la natura economica della spesa, rappresentati in appositi allegati) e capitoli(ai fini della gestione e delle rendicontazione). Mutano e proliferano gli allegati a corredo del bilancio e del conto consuntivo. Tra gli allegati al bilancio di previsione, oltre ai prospetti delle spese di bilancio per missioni, programmi e macroaggregati per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale, della composizione, per missioni e programmi, del fondo pluriennale vincolato e della composizione del fondo svalutazione crediti, particolare rilievo riveste la nota preliminare. Questa dovrà contenere i criteri di valutazione adottati per la formulazione delle previsioni, l elenco dei programmi per spese di investimento finanziati col ricorso al debito e con le risorse disponibili, l elenco dei propri enti e organismi strumentali, l elenco delle garanzie principali o sussidiarie prestate dalla regione a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, le informazioni che evidenzino gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata, l importo complessivo dei residui perenti e le modalità di determinazione del fondo per la reiscrizione degli stessi. Tra gli allegati al rendiconto, oltre agli omologhi indicati per il bilancio di previsione rilevano i prospetti inerenti la dimostrazione degli accertamenti e degli impegni assunti nell esercizio in corso e negli esercizi precedenti imputati agli esercizi successivi, quello che evidenzia la composizione, per missioni e programmi, del fondo pluriennale vincolato, quello che specifica la composizione del fondo svalutazione crediti, quello relativo alla rappresentazione dei costi sostenuti per funzioni, nonché dei relativi costi e fabbisogni standard, l allegato contenete l elenco dei residui attivi e passivi provenienti dagli esercizi anteriori a quello di competenza, distintamente per esercizio di provenienza e per capitolo, unitamente ad una nota illustrativa sulle ragioni della persistenza dei residui con anzianità superiore ai cinque anni, di maggiore consistenza, nonché sulla fondatezza degli stessi e sulle modalità di determinazione del fondo svalutazione crediti, il prospetto inerente ai risultati della gestione secondo la struttura del piano dei conti integrato, nonché la relazione sulla gestione 29. Inoltre, se si accettano le 29 Quest ultima,inmodoassolutamenteapprofondito,deveillustrare lagestioneregionaleneisuoisettorioperativi, illustrando, specificamente anche le voci del conto del bilancio e gli scostamenti con i dati previsionali, le voci del conto economico e dello stato patrimoniale, specifiche notizie in merito ai contributi in conto capitale ed in conto 182

6 proposte emendative delle Regioni, al conto consuntivo regionale devono essere allegati i bilanci del Consiglio regionale e degli enti strumentali. Le risultanze finali di questi ultimi, come già detto, dovranno confluire nel conto consuntivo regionale. A tale proposito si sottolinea l importanza della redazione del Bilancio consolidato della regione, attraverso il quale verrà redatto e reso noto il risultato complessivo del gruppo amministrazione pubblica regionale, ove si consideri che tale bilancio fornirà le risultanze gestorie dell Amministrazione regionale, degli enti ed organismi strumentali, nonché delle aziende e delle società controllate e partecipate. Particolarmente problematica, invece, è la disposizione che prevede che l eventuale avanzo di gestione debba prioritariamente essere destinato all estinzione del debito maturato dalla regione, laddove, fino adesso, poteva essere destinato alla virtuosa copertura delle spese in conto capitale. A tale proposito si rileva che l estinzione del debito delle regioni riveste importanza prioritaria per lo Stato e che anche nell articolo dedicato alla destinazione dell avanzo di amministrazione accertato in sede di rendiconto, viene stabilito che prima di destinare l eventuale avanzo alla copertura di spese correnti non ripetitive è necessario procedere all estinzione anticipata dei prestiti (art. 7 della bozza di ordinamento contabile). Difatti l eventuale avanzo di amministrazione, depurato dalle componenti con vincolo di destinazione, deve essere prioritariamente destinato alla copertura dei debiti fuori bilancio, poi al finanziamento delle spese di investimento, quindi all estinzione anticipata dei prestiti ed, infine, al finanziamento delle spese correnti a carattere non ripetitivo. Infine, in caso di disavanzo di amministrazione accertato in sede di rendicontazione è prevista l applicazione dello stesso al bilancio di previsione annuale dell esercizio in corso di gestione alla data di approvazione del rendiconto e l eventuale ripiano, secondo un preciso esercizio e la loro destinazione finanziaria ed economico-patrimoniale, l'elencazione dei diritti reali di godimento e la loro illustrazione, l'analisi puntuale del risultato di amministrazione e del risultato finanziario di competenza, mettendone in evidenza, per entrambi, la composizione e, per il risultato di amministrazione, la destinazione, le modalità di copertura dell eventuale disavanzo finanziario di competenza, su potenziali od effettive situazioni di dequalificazione della spesa, tenuto conto della distinzione tra spese correnti e spese di investimento, sulla struttura e la sostenibilità dei ricorso all indebitamento, con particolare riguardo ai contratti di mutuo, alle garanzie prestate e alla conformità dei relativi oneri alle condizioni previste dalle convenzioni con gli istituti bancari e i valori di mercato, evidenziando gli oneri sostenuti in relazione ad eventuali anticipazioni di cassa concesse dall istituto bancario convenzionato e l elenco dei propri enti e organismi strumentali. 183

7 piano di rientro, nel corso degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale, in ogni caso non oltre la durata della legislatura regionale. Viene anche introdotta la definizione delle spese obbligatorie al fine di indentificare quelle per le quali è possibile prevedere apposito Fondo di riserva. Spese obbligatorie sono quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamenti di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa (al bilancio è allegato l'elenco dei capitoli che riguardano spese obbligatorie che riveste carattere tassativo, da approvare, con apposito articolo, con la legge del bilancio). In termini di liquidazione delle spese, inoltre, vengono rafforzate le disposizioni tese ad evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, introducendo, anche nell Ordinamento contabile di cui trattasi, una specifica disposizione secondo la quale è fatto obbligo, prima dell adozione dei provvedimenti che comportano impegni di spesa, di accertare che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica. Viene, altresì previsto che qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all'obbligo contrattuale, l'amministrazione debba adottare le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi. Vengono poi introdotte diverse norme restrittive rispetto all attuale assetto legislativo, tra cui quelle connesse all indebitamento, al ricorso dell anticipazione di cassa, alla gestione delle partite di giro e ai tempi di regolarizzazione delle riscossioni. In ordine all indebitamento, le disposizioni di matrice statale richiamano le disposizioni dettate dall art. 119 e 81 della costituzione, sostanzialmente restringendo il ricorso all indebitamento a partire dall entrata in vigore del nuovo testo dell art.81(1 gennaio 2014). Inoltre sono assolutamente ridotte, ma non ancora definitive, le componenti delle entrate correnti di natura tributaria che concorrono a formare la base di calcolo del limite dell indebitamento previsto dalla normativa vigente ( 20%). Su questo sarà opportuno intervenire con una proposta emendativa da parte delle Regioni, poiché l attuale formulazione della disposizione comporta l esclusione dei fondi perequativi non destinati alla sanità dalla base di calcolo del limite di indebitamento, creando una ingiustificabile compressione delle 184

8 entrate tributarie non soggette a vincolo per le sole regioni (sostanzialmente quelle del Sud) destinatarie di tali fondi. Riguardo alle novità connesse al ricorso alle anticipazioni di cassa, la proposta normativa stabilisce che le Regioni possono contrarre anticipazioni unicamente allo scopo di fronteggiare temporanee deficienze di cassa, per un importo non eccedente il 5 per cento dell'ammontare complessivo delle entrate del titolo Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa, al netto di quelle delle tipologie Tributi destinati al finanziamento della sanità e Fondi perequativi da Amministrazioni Centrali. E chiaro che il previsto limite del 5%, in relazione al volume delle risorse finanziarie gestite dalle regioni appare del tutto incongruo. Non si può passare dall attuale 1/6 delle entrate comprese quelle destinate alla Sanità, al 5 per cento di quelle non vincolate senza la Sanità. Anche qui, come per l indebitamento, per quanto attiene la base di calcolo, l attuale formulazione della disposizione comporta l esclusione dei fondi perequativi non destinati alla sanità creando una ulteriore ed ingiustificabile compressione delle entrate tributarie nette per le sole regioni destinatarie di tali fondi. Tenuto conto che l importo deve essere restituito nel corso dell esercizio e che la disciplina della modalità di erogazione e di utilizzo dell anticipazione è stata resa particolarmente severa con le modifiche introdotte nei principi contabili, la nuova norma impedisce di fatto il ricorso a tale strumento. Inoltre, tenuto conto che all anticipazione di cassa si può ricorrere solo dopo aver utilizzato sia la cassa ordinaria che quella sanitaria, e che, quindi, le eventuali anticipazioni possono essere esperite anche per finanziare la sanità, si ritiene poco ragionevole non includere nella base di calcolo sia i tributi che finanziano la sanità che le risorse relative al fondo perequativo da amministrazione centrali. In merito alle partite di giro, viene introdotto il divieto di imputazione provvisoria degli incassi e dei pagamenti in attesa di regolarizzazione a detta voce di bilancio. Inoltre vengono dettati stringenti tempi per la regolarizzazione delle entrate (60 giorni). Tali termini, tuttavia, rischiano di essere insufficienti nell eventualità in cui sia necessario istituire nuovi capitoli. 185