Il futuro delle pensioni

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1 Il futuro delle pensioni Michele Raitano Sapienza Università di Roma Genova, 12 luglio 2016

2 Scaletta Il sistema previdenziale in Italia post riforma Fornero: cosa si è fatto di sbagliato e cosa servirebbe e non si è fatto: A. Le ricadute dell aumento dell età pensionabile => davvero i vincoli si muovono solo dal lato dell offerta di lavoro? B. Le rigidità immotivate contenute nella riforma. C. Le criticità per gli iscritti post Quali suggerimenti di policy (oltre la flessibilità delle età di ritiro)? D. La necessità dei fondi pensione? Quali proposte nel dibattito attuale? E. La proposta della Pensione Contributiva di Garanzia. 2

3 Sostenibilità vs adeguatezza nel contributivo Sostenibilità finanziaria garantita per definizione. Adeguatezza legata a problematiche macro e micro. Nel contributivo per definizione allungare l età pensionabile riduce i problemi di inadeguatezza; ma tutti possono liberamente scegliere di proseguire l attività (a prescindere da problematiche macroeconomiche)? Ci sono rischi di ricadute su equità e crescita? Su occupazione giovanile e produttività? Quali ipotesi e policy sono necessarie per assumere effetti virtuosi di aumento età su sostenibilità e adeguatezza? Ipotesi tutte da verificare 3

4 Welfare state e protezione dei rischi Il welfare state deve proteggere gli individui contro una serie di rischi di mercato. Eterogeneità degli individui su varie dimensioni: caratteristiche individuali, prospettive lavorative, stato di salute, possibilità di prosecuzione dell attività. Riforme delle pensioni e del lavoro strettamente collegate. Le politiche previdenziali e del lavoro post riforme sono in grado di dare protezione alle eterogenee situazioni individuali? Riescono a proteggere di più chi è più a rischio? O acuiscono le criticità individuali e le differenze? 4

5 Età di ritiro come variabile di scelta? Quali fattori influenzano il lavoro degli anziani? Domanda o offerta? L età di ritiro è una variabile di scelta individuale? Evidenza dell occupazione degli anziani per titolo di studio e sulle caratteristiche di chi cumula. Eterogeneità delle situazioni individuali sulla possibilità di continuare l attività => policy complesse e differenziate. Criticità particolari, correnti e prospettiche per: Chi è già stato espulso dal mercato del lavoro. Chi potrebbe incontrare difficoltà a proseguire l attività per => a) Bassa domanda di lavoro da anziano (unskilled). b) Problemi di salute (aggravati dal lavoro) e lavori usuranti. c) Vincoli familiari e necessità di cura. 5

6 Età pensionabile e eterogeneità nel LM Regole cogenti orizzontali sull età pensionabile legate a idea che agiscono solo vincoli dal lato dell offerta => i lavoratori liberi di decidere se e quanto a lungo continuare a lavorare. Possibilità di proseguire liberamente vincolate da skills individuali, tipo di lavoro svolto, aspetti non monetari, condizioni di salute, esigenze familiari => effetti sull equità di aumenti cogenti. Scelte di pensionamento legate anche a vincoli della domanda. Caratteristiche di domanda e di offerta si rafforzano a vicenda. Paradosso se si guarda ai pensionati che cumulano: integrazione del reddito o possibilità differenziate? Cosa implica la prosecuzione dell attività sullo stato di salute?

7 L occupazione degli uomini per titolo di studio pre-riforma Germany Spain France Italy Sweden UK EU15 mean At most lower secondary Upper secondary Tertiary 7

8 Le policy tengono conto di eterogeneità? Grossi dubbi sul fatto che aumento età di ritiro possa risolvere problematiche occupazionali e di adeguatezza. Limitata flessibilità dell età di ritiro (e l APE non risolverebbe le criticità) e in futuro flessibilità solo per gli abbienti (che rischiano di meno di essere espulsi e preferiscono continuare a lavorare). Salvo lavori usuranti (delirio normativo), non si considera stato di salute per età e importo della pensione. Non ci sono adeguate indennità di disoccupazione per gli anziani (dopo la fine della mobilità). Quali politiche attive e di active ageing? Quale formazione? Quali strategie delle imprese per una forza lavoro che invecchia? 8

9 Le rigidità introdotte dalla riforma Cancellazione, rispetto alla Dini, di forme effettive di flessibilità dell età di ritiro. La flessibilità diventa accessibile solo a chi ha un reddito elevato (P>2,8AS). Reintroduzione dell anzianità minima a 20 anni (vincolo per donne, immigrati, parasubordinati). Ridotto fortemente cumulo fra pensione e assistenza. Età di uscita altissima per chi ha basse pensioni o anzianità. Ma sono proprio i più deboli a essere vincolati nelle uscite e ad avere più difficoltà di incontro di adeguata Ld. La riforma ha ridotto il rischio di essere pensionati poveri aumentando quello di essere anziani senza lavoro e senza reddito (con limitati ammortizzatori e senza welfare di cura). 9

10 Le simulazioni di carriere tipo Figura tipo entrata nel 1996 intorno ai 25 anni, in pensione intorno al 2040 con le seguenti possibilità di uscita: 69 anni se AC>20 e P>1,5AS 66 anni se AC>20 e P>2,8AS 73 anni se AC>5 e P<1,5AS (ma a 69 può prendere AS) Con anzianità AC=45 (44 se D) Quanto le carriere fragili limitano l accumulo di contributi e vincolano la stessa possibilità di uscita? Quali saranno le carriere tipo? Quelle continue o quelle discontinue? Misuriamo tasso di sostituzione e rapporto fra pensione e assegno sociale. 10

11 Le pensioni attese: carriere continue Indicatori di adeguatezza del sistema previdenziale in base alle diverse età di ritiro 1, per lavoratori dipendenti con carriera "piena" e diverse dinamiche salariali 2. Tasso di sostituzione lordo Bassa dinamica 3 Media dinamica 4 Alta dinamica % 68.9% 62.5% % 73.2% 66.1% % 77.8% 70.2% % 82.8% 74.5% Rapporto pensione/assegno sociale Bassa dinamica 3 Media dinamica 4 Alta dinamica I valori in grassetto indicano che si soddisfano i requisiti per accedere al pensionamento anticipato o per vecchiaia stabiliti dalla riforma del Inizio attività nel 1996 a 24 anni di età. Crescita del Pil nominale effettivo fino al 2014, ipotizzato pari al 3% annuo dal 2015 in poi, con tasso di inflazione annuo del 2%. Coefficienti di trasformazione attesi nel Crescita annua del salario nominale dello 0,5% inferiore a quella del Pil nominale e salario annuo nel 1996 di Euro. 4 Crescita annua del salario nominale uguale a quella del Pil nominale e salario annuo nel 1996 di Euro. 5 Crescita annua del salario nominale dello 0,5% maggiore di quella del Pil nominale e salario annuo nel 1996 di Euro. Fonte: nostre elaborazioni. 11

12 Le pensioni attese: carriere discontinue Indicatori di adeguatezza del sistema previdenziale in base alle diverse età di ritiro 1, per lavoratori dipendenti a bassa dinamica di salario e con carriere discontinue 2. Tasso di sostituzione lordo Sempre full-time con 1 anno di "buco" ogni 5 anni 3 Sempre full-time con 1 anno di "buco" ogni 3 anni 4 Sempre part-time con 1 anno di "buco" ogni 3 anni % 66.7% 66.7% % 71.2% 71.2% % 76.2% 76.2% % 81.5% 81.5% Rapporto pensione/assegno sociale Sempre full-time con 1 anno di "buco" ogni 5 anni 3 Sempre full-time con 1 anno di "buco" ogni 3 anni 4 Sempre part-time con 1 anno di "buco" ogni 3 anni I valori in grassetto indicano che si soddisfano i requisiti per accedere al pensionamento anticipato o per vecchiaia stabiliti dalla riforma del Inizio attività nel 1996 a 24 anni di età. Crescita del Pil nominale effettivo fino al 2014, ipotizzato pari al 3% annuo dal 2015 in poi, con tasso di inflazione annuo del 2%. Coefficienti di trasformazione attesi nel Crescita annua del salario nominale dello 0,5% inferiore a quella del Pil nominale, salario annuo nel 1996 di Euro, ogni 5 anni di lavoro si registra un anno di assenza di lavoro e contribuzione. 4 Crescita annua del salario nominale dello 0,5% inferiore a quella del Pil nominale, salario annuo nel 1996 di Euro, ogni 3 anni di lavoro si registra un anno di assenza di lavoro e contribuzione. 5 Crescita annua del salario nominale dello 0,5% inferiore a quella del Pil nominale, salario annuo nel 1996 di Euro, ogni 3 anni di lavoro si registra un anno di assenza di lavoro e contribuzione. Fonte: nostre elaborazioni. 12

13 Le criticità del contributivo per i futuri pensionati Per definizione nessun problema di sostenibilità finanziaria. Rischi sistemici: crescita di PIL e longevità (CT). Rischi individuali: legati alla carriera individuale. NDC è specchio del LM => P dipende da C dell intera vita=> i) frequenza dell occupazione; ii) aliquote; iii) livelli salariali (in primis per i part-time involontari). Lavoratori più fragili penalizzati sulle 3 dimensioni. Nessuna condivisione di rischi sistemici e individuali. Unica (debole) tutela, l assegno sociale, means tested. Neutralità distributiva apparente, ma varie forme di redistribuzione implicita regressiva derivanti dai CT. Specchio del mercato del lavoro e traslazione dei rischi. => Neutralità attuariale non vuol dire equità! 13

14 Problematiche sull adeguatezza A parità di rischi aggregati, l adeguatezza dell NDC dipende dalla coesistenza con un LM adeguato. Con lunghi periodi lavorativi e contribuzioni corpose non emergono rischi di pensioni inadeguate => non è l NDC in sé il problema (nel dopoguerra avrebbe garantito pensioni elevate), ma la sua coesistenza con LM pieno di disparità (e con un quadro macro di bassa crescita). Principali domande da porsi (anche per la policy) : 1. Quante/i riusciranno a versare a lungo adeguate contribuzioni? 2. Quante/i e perché riusciranno a lavorare fino a 70 anni? 3. Da cosa derivano basse contribuzioni vitali nel LM? N.B.: per vincoli di liquidità e normativi (su TFR e FP) nessuna possibilità per i lavoratori fragili di compensare col II pilastro. Ulteriori decontribuzioni peggiorerebbero il quadro. 14

15 L eterogeneità delle situazioni individuali negli schemi contributivi Apparente scomparsa dei rischi di inadeguatezza tramite l aumento dell età => dal rischio di essere pensionato povero al rischio di essere anziano disoccupato? Che si intende per equità nel contributivo? Equità sostanziale o neutralità tecnica? Rischio di regressività degli esiti e minore protezione dei soggetti più a rischio? Eterogeneità dell aspettativa di vita. Cosa implica il contributivo? Cosa può implicare l allungamento dell età pensionabile? Eterogeneità (involontaria) delle carriere individuali => cosa determina le differenze del mercato del lavoro? Le caratteristiche del sistema pensionistico devono essere indipendenti dagli esiti del mercato del lavoro? 15

16 Le accumulazioni di contributi post 1996 Campione INPS-SILC di neo-entrati fra il 1996 e il 1998 seguiti per i 13 anni successivi. Quanto sono effettivamente diffusi i rischi di bassa contribuzione e accumulazione? Rischi legati a: 1. Anni con bassi o nulli salari. 2. Anni con buchi contributivi. 3. Anni con basse aliquote. 4. Montante relativo effettivamente accumulato. Accumulazione valutata rispetto a un sempre dipendente mediano a tempo pieno. 16

17 I rischi di working poverty 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Total Males Females Lower secondary Upper secondary Tertiary Gender Education

18 0 Percent Il gap di settimane contributive weeks_rel 18

19 Quota di lavoratori con meno della metà delle settimane potenziali 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 28.3% 10.0% 20.7% 14.6% 15.6% 5.0% 9.0% 0.0% Males Females Lower secondary Upper secondary Tertiary Gender Education 19

20 Quota di settimane lavorate nella Gestione Separata 10.0% 9.0% 8.0% 7.0% 6.0% 5.0% 9.7% 4.0% 3.0% 2.0% 5.0% 5.1% 4.9% 1.0% 0.0% 1.4% Males Females Lower secondary Upper secondary Tertiary Gender Education 20

21 0 5 Percent Distribuzione dei montanti nei 13 anni (rispetto al dipendente mediano) mont_rel 21

22 Quota di poveri relativi di montante 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 56.5% 67.1% 20.0% 44.0% 47.5% 35.2% 10.0% 0.0% Males Females Lower secondary Upper secondary Tertiary Gender Education 22

23 Considerazioni di policy Contributivo è specchio di LM => per affrontare rischi di inadeguatezza intervenire dove i rischi si formano: in MdL (anche sui salari) e/o aumentando le tutele. Basta la riforma degli ammortizzatori sociali? Servono anche policy compensative sui livelli pensionistici? Quale spazio possono avere i fondi pensione? Sviluppo fondi pensione spiazzato dalla riforma del 2011: Non necessario a chi se li può permettere (ma che li scelgono per gli incentivi fiscali). Inaccessibile a chi potrebbe beneficiarne (anche per vincoli normativi). N.B. Qualsiasi intervento a tutela delle pensioni basse deve essere pensato all interno dello schema pubblico. 23

24 Le proposte attualmente nel dibattito (1) Il ricalcolo attuariale delle pensioni in pagamento (Boeri) Impossibilità applicativa (mancanza di informazioni su storie contributive, su coefficienti nel passato ). Principio distorto in base al quale l unico modo giusto di calcolare le pensioni è uno in cui si ottiene esattamente quanto contribuito (cancellazione degli altri obiettivi della previdenza). Ulteriore distorsione laddove lo si introducesse insieme a un vincolo sull importo delle prestazioni da correggere. 24

25 Le proposte attualmente nel dibattito (2) La decontribuzione strutturale con opting out parziale a fondi pensione (Nannicini) Perdita netta per i lavoratori (e vantaggio per imprese). Riduzione delle pensioni attese soprattutto dei più deboli (che trovano meno sconveniente spostare in busta paga). Immotivato favore verso la previdenza privata. Alto e crescente costo per il bilancio pubblico. Decontribuzione di questa entità non sposta le scelte d impresa ma solo sposta da salari a profitti. 25

26 Riflessioni normative per una proposta di correzione della formula contributiva Contributivo neutrale dal punto di vista attuariale e rispetto a scelte individuali; ma neutralità non è necessariamente equità! Tutte le differenze nelle pensioni contributive vanno accettate perché basate su una formula di calcolo omogenea? Si deve accettare come equa ogni forma di differenza nel mercato del lavoro e perpetuarla nel tempo? Ottimali interventi ex-ante di rimozione delle fonti di disparità. Nella pratica, necessarie compensazioni su pensioni per alleviare iniquità sul lavoro non facilmente modificabili (o già realizzatesi). Iniquità orizzontali legate ai 3 aspetti: w, AC, t. N.B.: Riflessi tramite NDC di iniquità che si formano su LM => compensazione non assistenziale, ma previdenziale (basata su caratteristiche dell attività lavorativa) e su base individuale. 26

27 Quali tutele per le pensioni povere? L architrave contributiva è utile e necessaria (sia per vincoli di policy, sia per incentivi micro e macro). Ma, restando al suo interno, vanno pensate forme di tutela delle situazioni che (per la sua meccanicità) non può coprire (i.e. legati a malfunzionamenti del mercato del lavoro). Tutela per gli ex lavoratori con carriere fragili, non in modo indifferenziato per tutti gli anziani poveri. Compensazione previdenziale, non assistenziale! Obiettivo principale: evitare che persone a lungo attive ricevano (per il concatenarsi delle 3 dimensioni e l inefficacia degli AASS) pensioni inadeguate fino a cadere in situazioni di vulnerabilità. Quindi: offrire quantomeno una garanzia minima (con ricadute redistributive). Date le caratteristiche NDC stretto legame fra riforme LMPs, Ammortizzatori Sociali e Pensioni. Considerazioni di mortalità differenziale giustificano anche su base attuariale interventi redistributivi o di garanzia. 27

28 Le caratteristiche di una misura ottimale Dato l obiettivo, trade off fra riduzione delle iniquità non giustificabili (almeno tramite forme di garanzia minima) e vari aspetti di efficienza: disincentivi individuali a lavoro e contribuzione, spesa pubblica e target efficiency (destinare le risorse in primo luogo ai più bisognosi ). A livello individuale differenze legate a 3 dimensioni: t, continuità di carriera e W. Una misura efficace deve riuscire a compensare (o tutelare tramite forme di garanzia) le debolezze che originano da tutte le 3 dimensioni. Sul versante previdenziale sono possibili misure ex-ante (quando si pagano i contributi) ed ex-post (quando si ricevono le pensioni). 28

29 Le possibili correzioni ex ante In generale, bassa target efficiency! Misure possibili: a) Rendimenti progressivi: ma incentivi a evasione contributiva e influenza su fissazione W. L impatto sul bilancio dipende dai parametri (può essere a costo 0). Copre solo aspetti legati a W, non rispetto a AC e t. b) Maggiori aliquote di computo (finanziate da fiscalità generale). Incide solo su t. 29

30 Le possibili correzioni ex post Tre principali alternative: 1. Quota di pensione in somma fissa, aggiuntiva a NDC, finanziata dalla fiscalità generale. Richiama un concetto di reddito di cittadinanza, ma bassa target efficiency e costo alto se vuol essere efficace come strumento di contrasto a povertà/ineq (può essere legata a riforme progressività). 2. Flat più decontribuzione: assegno sociale per tutti più NDC con t al 26%. Ma alto costo immediato sul bilancio e implicazione di fondo per favorire FP. 3. L introduzione di un elemento di garanzia nella formula di calcolo contributiva 30

31 La pensione contributiva di garanzia (PCG) Trattamento non assistenziale, ma elemento di correzione (legata a AC e CT) della formula di calcolo della pensione: P=max(Pc; Pcg) con Pcg=f(età, AC) E una prestazione previdenziale inserita nello schema contributivo => deve consentire corretti incentivi al versamento e alla prosecuzione dell attività, quindi funzione di anzianità (anche figurativa!) e età di ritiro (tramite CT). Finanziamento della maggior spesa per integrazioni fino alla garanzia a carico della fiscalità generale (eventualmente tramite un fondo di riserva). 31

32 Le caratteristiche della PCG Si può identificare un reddito da pensione che dovrebbe essere garantito, ad esempio a e tararlo poi in funzione di età e CT ( punto anno ). Consente di recuperare e rendere applicabile lo spirito del Protocollo del Pcg da esprimere in % del salario medio => a garantire il 60% del salario medio (circa 930 euro mensili netti). La garanzia si rivaluta col PIL e potrebbe non essere modificata al mutare dei CT (garanzia anche contro rischi demografici ). Nell anzianità contributiva utile ai fini della PCG andrebbero incluse AC da lavoro e figurativa. 32

33 Importo della PCG per età e anzianità

34 Pro e contro della Pcg Pro: Alta target efficiency (anche se, ovviamente, non compensa interamente tutte le diseguaglianze da giovani). Coerente con gli incentivi del contributivo. Corregge criticità derivanti da t, w, AC. Si può tararla su AC registrata (considerando anche periodi in AASS o, almeno fino a un limite, in ALMPs, se non si ha diritto a AASS). Copre quantomeno da rischi di povertà e (quindi) garantisce anche riduzione delle diseguaglianza dei redditi da pensione. Permette di tutelare dalle più gravi criticità (di t e w, non AC) post Contro: Incentivo a sotto-contribuzione (ma solo da anziani; Pcg dipende da AC non da quanti C verso) => ma incentivo a un comportamento illegale Serve una grossa capacità amministrativa per verificare i periodi di non lavoro e evitare i rischi di sottocontribuzioni (a parità di aliquote). 34

35 L impatto sul bilancio pubblico Nessun impatto significativo sulla spesa nel brevemedio periodo (fino al 2040). Il costo sul bilancio dipenderà: i) da dove si fissa la soglia di garanzia; ii) da quanto sono efficaci le LMPs nel risolvere le situazioni di fragilità; iii) dalle future dinamiche del mercato del lavoro. La spesa futura sarebbe ridotta da riforme degli AASS e (come avvenuto) dall innalzamento aliquote GS. Almeno ¼ della spesa andrebbe a sostituire spesa in assegni sociali rivolti a pensionati poveri (come confermato da alcune micro-simulazioni preliminari col modello T-DYMM). 35

36 Dettagli applicativi Prevedere clausole di garanzia anche per chi appartiene al regime misto. Ogni anno da autonomo peserebbe 20/33 ai fini PCG (e per il meccanismo dei minimi contributivi) ne sarebbero esclusi. Come computare gli anni di part-time? Dare un premio rispetto alla quota di orario? Come computare i periodi passati da parasubordinato? E una misura previdenziale; si può però pensare a means testing su base individuale (come per la 14esima del Protocollo 2007) per limitare spesa e correggere alcuni disincentivi. 36