10) riduzioni selettive a favore del costo del lavoro relativo a occupazioni a più bassa produttività

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1 9. IL DIBATTITO SULL IRAP: ALCUNE VALUTAZIONI QUANTITATIVE DEGLI EFFETTI MACROECONOMICI L Irap è ancora nell occhio del ciclone, anche se si allontana, forse temporaneamente, il momento di interventi significativi sulla sua struttura. Condannata a morte dalla legge delega della riforma fiscale (scaduta nello scorso aprile), difesa dall opposizione come una buona e insostituibile imposta, resuscitata solo per l aggravarsi delle condizioni del bilancio pubblico. La proposta della sua abolizione è ritornata alla ribalta nelle settimane scorse, forte del singolare parere dell Avvocato generale della Corte di Giustizia europea che la ritiene incompatibile con la normativa europea in quanto duplicazione dell Iva. Essendo ovvio a chiunque si occupi di imposte che l Irap non è l Iva, nessun commentatore ha potuto fornire argomenti convincenti a sostegno della decisione comunitaria. Essa ha tuttavia riaperto il dibattito e rinverdito le speranza del governo di fare qualche passo nella direzione di attuazione del programma fiscale, con l appoggio, non inatteso, della Confindustria. L impossibilità di trovare convincenti forme di copertura della perdita di gettito è, come noto, alla base dello stallo decisionale. L opportunità o meno di eliminare/modificare questa imposta è stata oggetto di un dibattito molto ampio. Tra i contributi più recenti si può rinviare alla serie di competenti interventi di Guerra, Giannini, Paladini, Bordignon su ma non andrebbe dimenticato il dibattito svoltosi al momento della sua introduzione, a cui anche Prometeia ha contribuito, in cui tutti gli aspetti oggi sollevati erano stati esaminati e dipanati. Nelle discussioni correnti molti diversi aspetti sono stati riproposti: la razionalità dell imposta all interno del sistema fiscale, le interrelazioni tra finanza centrale e decentrata, gli effetti allocativi sull impiego dei fattori produttivi, lavoro e capitale; i divergenti interessi delle grandi e delle piccole imprese, e, decisivo, il problema della sostituzione del gettito. In quasi tutti i casi le analisi sembrano propendere per una difesa dell imposta, almeno come soluzione di second best. Le proposte di riforma avanzate sono numerose (oltre alla radicale, ma irrealizzabile e irrealizzata totale abolizione prevista nella riforma fiscale di Tremonti), e le elenchiamo brevemente: Una discussione stretta tra critiche e necessità di bilancio. Il dibattito attuale sull Irap ricalca quello fatto al momento della sua introduzione. Le varie ipotesi di riforma. ) esclusione dalla base imponibile del costo del lavoro; Il ricorso alla Corte Europea della Banca popolare di Cremona contro l Agenzia delle Entrate e le conclusioni dell Avvocato Generale Jacobs del 7 marzo 5 (causa C-75/) si possono consultare sul sito internet Proposte per la realizzazione del federalismo fiscale, Commissione di studio per il decentramento fiscale, Ministero delle finanze, Roma marzo 996. PROMETEIA Rapporto di Previsione giugno 5 7

2 Rapporto di Previsione giugno 5 PROMETEIA ) esclusione dalla base imponibile dei contributi sociali; ) ampliamento della base includendo gli ammortamenti e riduzione dell aliquota; ) deducibilità dell Irap dall Ires; 5) ampliamento delle deduzioni forfettarie; 6) esclusione dei redditi dei professionisti; 7) esclusione dall imponibile delle spese di R&S; 8) riduzioni selettive in funzione del rapporto export/valore aggiunto dell impresa; 9) articolazione delle aliquote in modo progressivo rispetto alla dimensione dell impresa; ) riduzioni selettive a favore del costo del lavoro relativo a occupazioni a più bassa produttività e remunerazione. Di tutto ciò, per ora l unico parto del governo è l esclusione per l Irap della norme del ravvedimento operoso, nel timore di comportamenti opportunistici delle imprese sugli acconti in attesa della decisione comunitaria. Alcune delle proposte elencate differiscono solo dal punto di vista dell intensità. La riduzione della componente del costo del lavoro è una soluzione più radicale, ma della stessa natura della deducibilità dei contributi sociali. Molte di queste, in particolare quelle a carattere selettivo, sono probabilmente inaccettabili dal punto di vista delle regole della disciplina della concorrenza. Obiettivo è ridurre l Irap per stimolare la crescita ma ciò implica una scelta molto oculata delle forme di copertura. In caso di aumento dell Iva. Nella valutazione delle diverse proposte, gli effetti su cui si concentra l interesse sono naturalmente quelli che vanno nella direzione di stimolare la crescita dell economia. Essi possono manifestarsi attraverso diversi canali che, in ogni caso, devono produrre in ultima analisi uno stimolo della domanda e quindi dell offerta, posto che non ci si trovi in condizioni di pieno utilizzo della capacità produttiva o di strozzature settoriali. Gli stimoli alla domanda possono essere diretti o realizzarsi attraverso modificazioni dei prezzi relativi. Nel caso che qui interessa, le modificazioni rilevanti dei prezzi relativi sono quelle che riguardano l interscambio con l estero e per questa via la dinamica di esportazioni e importazioni, e quelli che riguardano il costo dei fattori, lavoro e capitale, che possono influire sulle decisioni di investimento delle imprese. Come hanno ben dimostrato le vicende che hanno portato all arresto del processo decisionale, non è possibile valutare l effetto della riduzione dell Irap senza considerare anche le modalità di finanziamento della perdita di gettito. Queste possono essere costituite da riduzioni di spese o da aumenti di entrate e queste ultime, ai nostri fini, possono essere concepite o come imposte dirette, che agiscono direttamente sul reddito monetario disponibile delle famiglie o sul cash flow delle imprese, o come imposte indirette, che esercitano i loro effetti attraverso la modificazione del potere di acquisto indotto dalla variazione dei prezzi dei beni prodotti. In prima approssimazione si può affermare che un aumento di imposte dirette o una riduzione della spesa corrente hanno effetti macroeconomici molto simili sulla domanda aggregata. In questa sede possiamo quindi limitare l analisi al finanziamento con imposte dirette o con imposte indirette. La copertura con imposte indirette, e precisamente con un aumento dell aliquota base dell Iva, è quella che ha avuto maggiore circolazione. Una ragione, forse quella che ha avuto 8

3 PROMETEIA giugno 5 Gli approfondimenti più peso, è politica. Un aumento delle imposte dirette mal si concilia con i target del governo e il rinvio al recupero dell evasione è subito apparso una foglia di fico. Meno compromettente potrebbe apparire l impiego dell aumento dell Iva, che, associato alla riforma dell Irap (equivalente ad una fiscalizzazione degli oneri sociali) produce effetti del tutto identici al deprezzamento del tasso di cambio. L Iva infatti grava sulle importazione ed esclude le esportazioni. Se le imprese hanno comportamenti simmetrici nel fissare i prezzi, l effetto di impatto di una riduzione dei contributi sociali finanziata con Iva risulta nulla sui prezzi interni, riduce quelli verso l estero e aumenta il prezzo dei beni importati, esattamente come un deprezzamento della moneta. La proposta ha ovviamente raccolto l interesse del mondo delle imprese, preoccupate della perdita di competitività resa evidente dai dati sulla bilancia commerciale e dalle tendenze di medio periodo sulle quote dell export italiano. Non sarebbe tuttavia improprio domandarsi se una riduzione dell ordine del per cento possa essere credibilmente adeguata per rispondere ai drammatici problemi di competitività del nostro sistema produttivo, tenuto anche conto degli effetti che comunque dipendono dall ipotesi di assenza di comportamenti opportunistici delle imprese nella fissazione dei prezzi. E si può anche sottolineare, con un pizzico di ironia, come questa soluzione venga caldeggiata anche da chi non manca occasione per dichiarare che sono finiti i tempi delle svalutazione facili e reclama riforme strutturali. La riduzione dell Irap finanziata con Iva sembra dunque una ricetta forse efficace, ma antica, ma neppure questa ha alla fine trovato consensi nel governo. Il finanziamento della riduzione dell Irap con imposte dirette o con riduzioni di spesa è dal punto di vista macroeconomico meno efficace. La manovra perde infatti l effetto di penalizzazione delle importazioni che è proprio dell aumento dell Iva. È poi forte il dubbio che il minore potere di acquisto della famiglie prodotto dalle maggiori imposte/minori spese possa essere pienamente compensato dalla riduzione dei prezzi interni indotto dalla riduzione dell Irap. Recenti ricerche hanno ben sottolineato il peso nel nostro paese di settori scarsamente esposti alla concorrenza e la vischiosità dei loro prezzi verso il basso. Il comportamento delle imprese riguardo ai prezzi risulta essere in ogni caso un elemento molto importante per valutare gli effetti di una riforma dell Irap. Il finanziamento con imposte dirette o con riduzioni di spesa. Le simulazioni Di seguito l attenzione si concentra su un aspetto poco vagliato, ma sicuramente decisivo nel dibattito sul tema: la valutazione degli effetti macroeconomici di una riduzione dell Irap. La proposta che maggiormente si presta ad essere valutata con un modello macroeconometrico, e che abbiamo scelto per l analisi quantitativa, è l esclusione dall imponibile del costo del lavoro. Nell esercizio che presentiamo, alla simulazione di base, costruita nell ipotesi di assenza di interventi legislativi, si confronta dunque una simulazione in cui dalla base imponibile Irap viene completamente dedotto il costo del lavoro. A legislazione vigente la base imponibile dell Irap è costituita dal valore aggiunto netto, ottenuto sottraendo al valore della produzione gli acquisti di beni intermedi e gli ammortamenti, e identifica la somma delle remunerazioni dei fattori produttivi: profitti, rendite, interessi e salari. Nell ipotesi dell esercizio si introduce la possibilità di sottrarre anche il valore dei Le ipotesi su cui è costruito l esercizio. 9

4 Rapporto di Previsione giugno 5 PROMETEIA redditi da lavoro dipendente. Per semplicità, non si prende in considerazione l Irap pagata dalle Pubbliche Amministrazioni, poiché la sua modificazione non ha comunque effetti di tipo macroeconomico rilevanti. Fig. 9. Riduzione Irap: effetti su Pil reale e sue componenti (scostamenti % dalla soluzione di base) La definizione di una base imponibile al netto del costo del lavoro modifica la convenienza relativa all impiego dei fattori produttivi. Le simulazioni sono condotte su un orizzonte di tre anni. La riduzione di imposta - simulata comporta una perdita di gettito stimata ex-ante in circa miliardi di euro, - e modificherà i comportamenti degli operatori economici grazie a due diversi effetti: Pil un effetto reddito e un effetto convenienza Consumi delle famiglie relativa all impiego dei fattori produttivi. Investimenti in macch. e attrezzature Nello schema teorico considerato dal modello, infatti, eliminare dalla base imponibile Irap i salari (inclusi gli oneri sociali) modificherebbe i fattori rilevanti per la decisione dell impresa di utilizzo del fattore lavoro. Al contrario, rimarrebbe invariata la definizione del costo d uso del capitale, sui cui continuerebbero a incidere le aliquote di Irpes e Irap. Sintetizzando, in assenza di Irap l aumento di un unità di lavoro produce un aumento delle imposte sui profitti (attribuibile all aumento delle vendite) che viene esattamente compensato dalla possibilità di dedurre dalla sua base imponibile il costo del lavoro. La presenza dell Irap, e in ultima analisi la non deducibilità del costo del lavoro dalla base imponibile Irap, impedisce di fatto questa compensazione. Conseguentemente, nella definizione del costo del lavoro assumono rilievo anche i livelli delle aliquote dell imposta sui profitti e dell Irap. Dal punto di vista del costo del lavoro, dunque, ridurre la base imponibile Irap via deducibilità dei redditi da lavoro implicherebbe tornare allo schema impositivo precedente l introduzione dell Irap, nel quale l aliquota dell imposta sui profitti non partecipa alla definizione del costo del lavoro. Formalizzando, il costo marginale del lavoro è definito come w(+t s )(-t g )/(-t g -t r ) nello schema impositivo attuale, dove w rappresenta il salario, t s l aliquota contributiva, t g l aliquota Ires e t r l aliquota Irap. Nel caso in cui il costo del lavoro non sia imponibile avremo: w(+t s ). I principali canali di trasmissione. In estrema sintesi, gli effetti macroeconomici si trasmettono attraverso due principali canali: l aumento dei profitti netti delle imprese, che ha un impulso espansivo sulle decisioni di investimento nel breve periodo; la riduzione del costo del lavoro, che ha un effetto deflazionistico su prezzi e salari, e che modifica i prezzi relativi dei fattori di produzione aumentando la convenienza relativa ad occupare lavoro. Per un analisi approfondita degli effetti macroeconomici dell Irap, si rinvia a Gli effetti macroeconomici derivanti dall introduzione dell Irap, della Dit e della modificazione degli scaglioni Irpef: una valutazione con il modello trimestrale di Prometeia, Nota di lavoro 99.

5 PROMETEIA giugno 5 Gli approfondimenti Fig. 9. Eliminazione del costo del lavoro dalla base imponibile Irap (scostamenti % dalla soluzione di base) Occupazione e produttività (var. %) Prezzi e reddito disponibile (var. %) - - Occupati Produttività del lavoro ind.s.s. - Prezzi al consumo Retribuzioni pro capite ind.s.s. Reddito disponibile reale In altre parole, l esclusione del costo del lavoro dalla base dell Irap è del tutto assimilabile ad una riduzione dei contributi sociali a carico delle imprese nella misura pari all aliquota legale. Nella misura in cui le imprese riducono corrispondentemente i prezzi di offerta interni ed e- sterni si avranno effetti positivi sulle esportazioni e anche sulla domanda interna attraverso una più lenta dinamica dei prezzi al consumo con effetti positivi sul reddito disponibile delle famiglie. La riduzione del costo del lavoro rispetto al costo del capitale induce anche una maggiore domanda di lavoro. L effetto è quello di una riduzione dei contributi sociali a carico delle imprese. Nelle simulazioni effettuate, la combinazione di questi effetti comporta un aumento progressivo del prodotto interno lordo sostenuto dalla crescita dei consumi delle famiglie (nei grafici che seguono gli scostamenti riportati misurano le differenze percentuali tra il livello della variabile nella simulazione con la riduzione Irap e il suo livello nella simulazione di base). Il reddito disponibile delle famiglie, infatti, aumenta sia perché aumenta il livello dell occupazione sia perché la discesa dei prezzi aumenta il potere d acquisto dei redditi (Fig. 9.). Sulla domanda di investimenti, invece, prevale l effetto prezzo relativo dei fattori. L aumento del costo relativo del capitale fa sì che il livello degli investimenti nell esercizio risulti sempre inferiore a quello della simulazione di base. L entità della riduzione è crescente nei primi due anni, mentre si fa meno intensa nel terzo. Dall altra parte, il forte calo del prezzo lavoro/capitale comporta un aumento di occupazione contestuale ad una riduzione non marginale di produttività (Fig. 9.), con un effetto redistributivo non trascurabile. Gli effetti sulle componenti del Pil. L entità degli effetti stimati dal modello è fortemente legata alla disinflazione indotta dalla riduzione del cuneo fiscale sul lavoro, che amplifica l effetto espansivo della riduzione di pressione fiscale. L ipotesi, confortata dalle stime sui dati storici nel caso di aumenti di imposta, è che tutte le modificazioni di imposta vengano traslate dalle imprese sul livello dei prezzi dei beni e del lavoro stesso. Se vi fossero comportamenti asimmetrici la traslazione potrebbe essere meno intensa nel caso di riduzioni di imposta. Se, per ipotesi, immaginiamo una rigidità totale dei prezzi, e costruiamo l esercizio con prezzi al consumo e alla produzione mantenuti costanti in modo esogeno, vediamo che l effetto di crescita del Pil è meno forte, venendo a mancare un canale di trasmissione: l aumento del reddito disponibile reale si riduce Gli effetti sono ben diversi se si ipotizza una rigidità verso il basso dei prezzi.

6 Rapporto di Previsione giugno 5 PROMETEIA di circa la metà rispetto all ipotesi che considera prezzi flessibili verso il basso (Fig. 9.). La variazione degli investimenti rispetto alla soluzione di base rimane comunque negativa in entrambi i casi, e molto simile anche nelle entità, a conferma del fatto che essa è guidata dall effetto di sostituzione. Fig. 9. Riduzione Irap: effetti su Pil e sue componenti con prezzi esogeni (scostamenti % dalla soluzione di base) In ogni caso peggiora il bilancio pubblico. Gli effetti positivi sono strettamente connessi al finanziamento in disavanzo. Nell esercizio con prezzi flessibili, l aumento di indebitamento netto delle A.P. che si stima cresce progressivamente nei tre anni sia nei valori assoluti, sia in termini di prodotto, poiché l effetto sul gettito dell erosione delle basi imponibili che viene determinata dalla deflazione si somma alla riduzione del livello del Pil nominale. Nel caso invece di prezzi esogeni, venendo a mancare questo effetto, il maggiore disavanzo risulta quasi dimezzato (Fig. 9.). Naturalmente, gli effetti positivi sul livello dell attività economica e sull occupazione sono strettamente legati all ipotesi di finanziamento in disavanzo della riforma. - - Fig Pil Consumi delle famiglie Investimenti in macch. e attrezzature L indebitamento delle AP in % del Pil (scostamenti assoluti dalla soluzione di base) Diversi sono gli effetti se si ipotizza una copertura dello sgravio. Qualora la riduzione di gettito fosse totalmente coperta, gli esiti sarebbero ben diversi, e dipenderebbero crucialmente dal. tipo di copertura adottata. In generale il moltiplicatore delle spese è maggiore di prezzi endogeni prezzi esogeni quello delle entrate, e, inoltre, l effetto e- sercitato dalle voci di spesa che alimentano direttamente la domanda aggregata, come consumi e investimenti, è sicuramente maggiore rispetto a quelle voci che vi contribuiscono solo indirettamente, come le spese per trasferimenti. Variazioni di queste ultime si traducono in una variazione della domanda di diverso ammontare, dipendendo o dalla propensione al consumo (nel caso di trasferimenti alle famiglie) o dall elasticità degli investimenti ai profitti: comunque un effetto di dimensione inferiore a quello dell impulso esercitato ex-ante. Alcuni esercizi condotti sull Irap con il modello di Prometeia, hanno evidenziato che la misura espansiva indotta da una minore tassazione non è sufficiente a compensare gli effetti di riduzione della crescita generati da una riduzione di spese di eguale ammontare. L effetto depressivo è maggiore quando la copertura è effettuata mediante voci di spesa corrente, e relativamente meno intenso quando si incida maggiormente su voci di conto capitale. Valutando poi altre voci di entrata, si può considerare che un incremento pari all per cento del. Cfr anche il capitolo del Rapporto di previsione giugno, Misure alternative di riduzione fiscale,.

7 PROMETEIA giugno 5 Gli approfondimenti Pil per le imposte sul reddito delle famiglie comporti una riduzione di prodotto dello. per cento il primo anno, e dello.9 per cento dopo tre anni. Va da sé che l aumento di imposte, ovvero la riduzione di spesa, necessaria a coprire lo sgravio dovrebbe essere di entità superiore rispetto al maggiore disavanzo evidenziato nell esercizio, dal momento che l effetto restrittivo annullerebbe la crescita del Pil comportando il venire meno degli effetti di rientro che essa provoca sul disavanzo. Gli effetti espansivi potrebbero essere preservati solo nel caso in cui gli operatori scontassero le minori spese in termini di minore tassazione futura, con un mutamento delle a- spettative sul livello di equilibrio della tassazione. Queste diverse aspettative produrrebbero una maggiore spesa da parte degli operatori privati che compenserebbe la caduta della spesa pubblica. Si tratta dei cosiddetti effetti non keynesiani delle politiche di bilancio, che necessitano però di consistenti e durature compressioni della spesa pubblica, nonché di una continuità nelle politiche stesse, e la cui valutazione quantitativa è molto controversa. L insieme degli esercizi di simulazione proposti sembrano convergere su una conclusione. L efficacia di misure di incentivazione fiscale dell attività produttiva derivanti da riduzioni significative della base imponibile dell Irap può essere apprezzabile nel breve periodo se realizzata in disavanzo. L efficacia può però risultare molto attenuata anche nel breve periodo, se, come accade per il sistema produttivo italiano, è significativa la presenza di settori non esposti alla concorrenza che rallentano la flessibilità verso il basso dei prezzi al diminuire del costo del lavoro. Le condizioni del bilancio pubblico rendono del tutto impraticabile un finanziamento in disavanzo. Un finanziamento mediante aumento dell Iva rende la manovra del tutto analoga alle antiche politiche di deprezzamento del cambio. Altre forme di finanziamento (minori spese o maggiori imposte dirette) sarebbero ancor meno efficaci dal punto di vista macroeconomico. Alcune conclusioni.