PRESENTAZIONE DEL VOLUME (a cura dell autore o del curatore)

Transcript

1 Segreteria SIDI c/o ISGI Cnr, Via dei Taurini, ROMA ITALIA Tel fax PRESENTAZIONE DEL VOLUME (a cura dell autore o del curatore) Informazioni generali Autore: Fabio Spitaleri Titolo del volume: Il rimpatrio e la detenzione dello straniero tra esercizio di prerogative statali e garanzie sovranazionali Casa editrice e luogo di stampa: Giappichelli, Torino Anno di pubblicazione: 2017 Pagine complessive e costo del volume: XI, 314, 39,00 Informazioni sul volume Il volume è suddiviso in tre parti. La prima parte consta di un unico capitolo ed è dedicata alle garanzie internazionali a tutela dello straniero soggetto a una procedura di espulsione. Il tema è stato ricostruito mettendo in evidenza la specifica declinazione che taluni diritti fondamentali presentano in relazione alla posizione degli stranieri in condizione di soggiorno irregolare. La CEDU e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sono state oggetto di un attenzione particolare. La seconda parte è dedicata al diritto dell Unione ed è suddivisa in tre capitoli. Nel capitolo II viene fornita una panoramica complessiva della procedura di rimpatrio disciplinata dalla direttiva 2008/115, in tutte le sue diverse fasi. È stata analizzata a parte, nel capitolo III, la questione del trattenimento del migrante. Pur trattandosi di una singola fase del procedimento (peraltro, incidentale ed eventuale), è stato ritenuto opportuno dedicare al tema un intero capitolo. Si tratta infatti di un momento delicato e ricco di implicazioni da meritare un indagine 1

2 separata. Il capitolo IV è dedicato ai profili esterni delle politiche di rimpatrio dell Unione. L indagine si focalizza sugli accordi di riammissione che l Unione europea e gli Stati membri possono stipulare con i Paesi terzi di origine o di transito, al fine di agevolare il ritorno dei migranti. Infine, l ultima parte del libro è dedicata alle grandi questioni aperte, vale a dire ai grandi problemi che la direttiva 2008/115 solleva o lascia irrisolti. La terza parte del volume è anch essa suddivisa in tre capitoli. Il capitolo V riguarda il diritto al contraddittorio nella procedura di rimpatrio. Il capitolo VI indaga i limiti alla criminalizzazione dell immigrazione irregolare derivanti dal diritto dell Unione. Il capitolo VII, infine, delinea lo status riconosciuto dall Unione allo straniero non allontanabile. In questa parte del volume vengono individuate le lacune maggiori della direttiva rimpatri e proposte soluzioni interpretative volte a dissipare i dubbi che tale regolamentazione solleva. La direttiva 2008/115 è un atto di armonizzazione minima, che demanda agli Stati membri la precisa indicazione delle garanzie in favore dello straniero. Salvo alcuni profili oggetto di una disciplina più dettagliata, la tutela dei diritti fondamentali non trova nella direttiva una declinazione compiuta, ma è enunciata in via generale come limite all esercizio dei poteri degli Stati membri. L iter di espulsione e taluni aspetti della detenzione sono invece regolamentati con disposizioni un po più dettagliate. La direttiva scandisce infatti la successione delle diverse fasi della procedura, che devono essere rispettate per raggiungere l obiettivo di allontanare il migrante. Anche sotto questo profilo, essa riserva comunque un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri al momento della trasposizione. Pur essendo un atto di armonizzazione minima, la direttiva introduce un modello di procedura che aspira ad essere (senza esserlo davvero) un sistema completo, che non vorrebbe lasciare zone grigie, nelle quali la posizione dello straniero in condizione di soggiorno irregolare resta indefinita. Nel momento in cui viene accertata l irregolarità dell ingresso o del soggiorno, gli adempimenti da eseguire sono determinanti e il loro svolgimento dovrebbe portare a un esito certo, che può essere l espulsione oppure la formalizzazione del rinvio dell allontanamento o ancora se in tal senso decidono gli Stati membri il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura. La disciplina dell Unione mette a disposizione degli Stati membri gli strumenti giuridici per evitare che il migrante, da un lato, non venga allontanato e, dall altro, resti sul territorio sprovvisto di qualsiasi status giuridico. L ambizione di evitare zone grigie risulta tuttavia largamente frustrata dalle lacune presenti nella disciplina della direttiva 2008/115, che sono molte e lasciano spazio a delicate questioni interpretative. Il volume evidenzia gli aspetti positivi dell intervento del legislatore dell Unione. 2

3 Il primo è costituito in sé dall adozione della direttiva 2008/115. Prima di questa, il diritto dell Unione non prevedeva nessuna disposizione di armonizzazione delle procedure di espulsione e delle condizioni di detenzione degli stranieri destinati ad essere allontanati. La disciplina dei rimpatri non rientrava quindi nel campo di applicazione del diritto dell Unione. L approvazione della direttiva ha determinato la riconduzione di questo settore materiale nell alveo delle fattispecie disciplinate da norme comuni. Ne consegue che i diritti fondamentali previsti dal diritto dell Unione e i meccanismi procedurali da esso predisposti per garantire la permanente osservanza di tali diritti sono divenuti applicabili in questa materia. Un secondo elemento importante è rappresentato dal riconoscimento allo straniero del diritto di dare esecuzione spontanea all obbligo di rimpatrio. La promozione della partenza volontaria è un elemento fondamentale della politica dell Unione in materia di rimpatri. Infatti, tale possibilità evita l automatico ricorso a misure coercitive che, nell ottica del legislatore dell Unione, devono essere impiegate soltanto se necessarie. È tuttavia evidente che l adesione del migrante al rimpatrio volontario è circostanza tutt altro che scontata. È necessario quindi uno sforzo significativo da parte delle autorità nazionali per dare il giusto peso a una fase della procedura che il legislatore dell Unione ha considerato essenziale. Per quanto discusso, un terzo elemento innovativo è costituito dalla previsione di un termine massimo di durata della detenzione. La direttiva 2008/115 è il primo strumento sovranazionale che limita le prerogative degli Stati, fissando un termine massimo di trattenimento degli stranieri. La previsione di un tetto massimo rappresenta senza dubbio un innovazione importante, visto che prima dell adozione della direttiva in diversi Stati membri non esisteva alcun limite. La durata prevista (complessivamente fino a diciotto mesi) meriterebbe tuttavia un ripensamento, in quanto una detenzione così lunga rappresenta una compressione eccessiva della libertà personale. Un altra conseguenza positiva connessa alla direttiva 2008/115 è rappresentata dall argine che essa ha posto alla tendenza a criminalizzare il fenomeno dell immigrazione illegale, tendenza che si era notevolmente diffusa (ed è tutt ora riscontrabile) in taluni Stati membri, soprattutto in ragione del potere evocativo, in termini di rigore e di severità, che il diritto penale detiene presso la pubblica opinione. La direttiva non mira a regolamentare gli aspetti penalistici dell immigrazione. Essa ha comunque inciso su questa sfera di sovranità statale. Richiamando la sua giurisprudenza consolidata, secondo cui gli Stati membri non possono applicare legislazioni di natura penale che contrastano con i Trattati o che possono compromettere gli obiettivi perseguiti da un atto di diritto derivato, nei casi El Dridi e Achughbabian del 2011 la Corte ha stabilito un principio importante. Quando viene accertata la condizione di soggiorno irregolare, gli Stati membri devono perseguire con la massima celerità 3

4 l obiettivo di rimpatrio dello straniero. L applicazione di pene detentive in ragione della condanna per il reato di ingresso o soggiorno irregolare rischia di intralciare il raggiungimento di questo risultato ed è pertanto esclusa durante lo svolgimento della procedura prevista dalla direttiva 2008/115. Di questa giurisprudenza vengono evidenziati utilità, paradossi e limiti. La direttiva presenta anche dei punti deboli, che si aggiungono a quello dell eccessiva lunghezza dei termini di detenzione già menzionato. Essa contiene alcune disposizioni che sembrano contrastare con i diritti fondamentali e che andrebbero quindi considerate invalide. Inoltre, numerose lacune, anche su questioni di primaria importanza, possono essere rilevate. Un primo elemento di forte criticità è rappresentato dalla previsione, contenuta nell art. 16, par. 1, che consente agli Stati membri di collocare gli stranieri «in un istituto penitenziario», qualora non sia possibile ospitarli «in un apposito centro di permanenza temporanea». Tale disposizione impone che gli immigrati siano in tal caso separati dai detenuti ordinari. Sia pure in via eccezionale, la collocazione dei migranti presso centri penitenziari è quindi consentita, con l obbligo però di separare migranti e detenuti ordinari. La tesi che è stata sviluppata nel volume è che quest ultima disposizione pur essendo stata interpretata in maniera restrittiva dalla giurisprudenza sia invalida, in quanto conduce a trattare allo stesso modo situazioni oggettivamente diverse. La collocazione dei migranti e dei detenuti ordinari presso la medesima struttura si configura come un indebita equiparazione di situazioni nettamente diverse e contrasta quindi con il principio generale di eguaglianza. Un secondo punto assai discutibile attiene ai minori non accompagnati. La disciplina relativa a questa categoria di migranti, di per sé molto lacunosa, andrebbe riscritta, al fine di introdurre un obbligo assoluto e inderogabile di collocazione dei minori non accompagnati presso strutture diverse da quelle gestite dalle autorità incaricate delle espulsioni. Un terzo punto debole è rappresentato dall assenza di una regolamentazione relativa ai migranti non allontanabili, vale a dire a quegli stranieri in condizione di soggiorno irregolare che, nonostante l applicazione di misure coercitive, ivi compresa all occorrenza la detenzione, non sia stato possibile allontanare, per la mancata cooperazione del migrante o del Paese terzo di rinvio o, ancora, per la carenza di mezzi di trasporto. Il rischio che si prospetta è quello di soggetti sconosciuti all ordinamento, che si trovano sul territorio degli Stati membri, ma non hanno una posizione giuridica certa. Il volume approfondisce le questioni relative a possibili nuove privazioni o restrizioni della libertà di tali soggetti e al minimo di garanzie che vanno loro riconosciute. Un ultimo aspetto più tecnico, ma non meno importante dal punto di vista generale, che la direttiva non regolamenta e che è oggetto di un ampia analisi, attiene alla portata del diritto 4

5 al contraddittorio che va riconosciuto allo straniero sottoposto a procedura di rimpatrio. Si tratta di una questione fondamentale che la direttiva non disciplina e che la Corte di giustizia ha dovuto quindi risolvere in via interpretativa ricorrendo ai principi generali. Dovendo procedere caso per caso e ritagliare, nell ambito di un rinvio pregiudiziale, soluzioni adeguate ai quesiti che le vengono sottoposti, la Corte non si è trovata nella posizione più idonea per definire le diverse tappe della fase endoprocedimentale volta all attuazione del contraddittorio. La tesi sviluppata nel volume è che la disciplina compiuta di tale fase spetta al legislatore dell Unione. 5