Responsabilità amministrativa per lite temeraria

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1 Responsabilità amministrativa Responsabilità amministrativa per lite temeraria di Maurizio De Paolis - Presidente dell Associazione Romana di Studi Giuridici La lite temeraria può coinvolgere anche la Pubblica Amministrazione nelle sue diverse articolazioni generando la responsabilità amministrativa e il danno erariale quando l agire in giudizio risulti ingiustificato e abbia determinato una spesa per l Erario recuperabile attraverso la Corte dei conti direttamente dal soggetto che ha operato con dolo o colpa grave. Art. 96 c.p.c. Responsabilità aggravata Se risulta che la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave, il giudice, su istanza dell altra parte, la condanna, oltre che alle spese, al risarcimento dei danni, che liquida, anche d ufficio, nella sentenza. Il giudice che accerta l inesistenza del diritto per cui è stato eseguito un provvedimento cautelare, o trascritta domanda giudiziale, o iscritta ipoteca giudiziale, oppure iniziata o compiuta l esecuzione forzata, su istanza della parte danneggiata condanna al risarcimento dei danni l attore o il creditore procedente, che ha agito senza la normale prudenza. La liquidazione dei danni è fatta a norma del comma precedente. In ogni caso, quando pronuncia sulle spese ai sensi dell articolo 91, il giudice, anche d ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determinata. Premessa L art. 96 c.p.c. disciplina la responsabilità della parte processuale soccombente per i danni provocati dall abuso dell agire (attore-ricorrente) o del resistere (convenuto-resistente) in giudizio. La predetta disposizione trova applicazione non solo nel processo civile, ma anche nel giudizio amministrativo (1) e in quello tributario (2). (1) Art. 26, comma 2, del D.Lgs. 2 luglio 2010, n Per lagiurisprudenzasiveda:cds,sez.v,26marzo2012,n. 1733; CDS, Sez. V, 23 gennaio 2012, n (2) Comm. trib. prov. di Brescia, Sez. VI, 21 maggio 2012, n.64;comm.trib.prov.direggioemilia,sez.i,13aprile 2012, n (3) M. Lupano, Il terzo comma dell art. 96 c.p.c. a tre anni dall introduzione: orientamenti giurisprudenziali ed incertezze sistematiche, incorr. Giur., n. 7/2013, pag. 992; M. Gerbi, La possibile natura doppiamente sanzionatoria dell art. 96, In particolare, sono previste tre ipotesi di abuso del processo: -ilcomma 1 disciplina la condotta temeraria di colui che agisce o resiste in giudizio con la consapevolezza (dolo) o l ignoranza (colpa grave) dell infondatezza della propria pretesa o difesa relativamente al procedimento cognitorio; -ilcomma 2 riguarda le fasi esecutive e cautelari o successive al processo. Il comma 2 dell art. 96 c.p.c. rappresenta una norma eccezionale rispetto a quella generale contenuta nel comma 1, per cui viene applicato solo ai casi di inesistenza del diritto sulla base del quale è stato eseguito un provvedimento cautelare, è stata iniziata un esecuzione forzata o iscritta un ipoteca giudiziale, mentre nella disciplina del comma 1 rientrano tutti gli altri casi. Il comma 3, introdotto dall art. 45, comma 12, della Legge 18 giugno 2009, n. 69, statuisce che qualora il giudice pronunci sulle spese anche ex officio può condannare la parte soccombente al pagamento di una somma determinata in via equitativa a favore della controparte (3). Il Legislatore non ha fissato alcun limite quantitativo, minimo o massimo, per cui la determinazione giudiziale deve osservare soltanto il criterio equitativo, potendo essere calibrata anche sull importo delle spese processuali terzo comma c.p.c., indanno e responsabilità, n. 11/2012, pag. 1129; D. Covucci, Deterrenza processuale e pena privata: il nuovo art. 96, comma terzo, c.p.c., in Danno e responsabilità, n. 5/2012, pag. 525; M. Petri, La responsabilità processuale aggravata: la condanna d ufficio ex art. 96, comma terzo, c.p.c., inil corriere di merito, n. 4/2012, pag. 362; M. Russo, Sui presupposti della responsabilità processuale prevista dal nuovo comma terzo dell art. 96 c.p.c., ingiur. it., n. 1/2011, pag Azienditalia 6/2015

2 o su un loro multiplo, con l unico limite della ragionevolezza (4). Ambito applicativo dell art. 96 c.p.c. (4) Cass., Sez. VI-II, Ord. 30 novembre 2012, n (5) Cass., SS.UU., Ord. 3 giugno 2013, n ; Cass., Sez. III, 23 agosto 2011, n (6) Trib. Verona, 12 gennaio (7) Cass., SS.UU., 7 ottobre 1982, n (8) Trib. Milano, 13 febbraio (9) Cass., Sez. V, 5 dicembre 2012, n (10) Cass., Sez. 6-1, Ord. 11 ottobre 2011, n : la domanda di risarcimento può essere proposta anche in sede di L art. 96 c.p.c. prevede una completa disciplina della responsabilità risarcitoria per fatti e comportamenti processuali delle parti, contemplando tutte le ipotesi processuali. Tale norma trova applicazione anche nelle fasi processuali incidentali rispetto al giudizio di merito, che terminino con una decisione conclusiva del giudice e con condanna alle spese ex art. 91 c.p.c. Non è, altresì, applicabile nei processi senza parte soccombente, come quelli costitutivi necessari, di mero accertamento o senza costituzione del convenuto. Non è ammissibile il concorso tra l art. 96 c.p.c. e l art c.c., trattandosi di istituti differenti (5). L art c.c. regola la responsabilità per fatto illecito e può trovare applicazione in ipotesi non contenute nell art. 96 c.p.c. È inoltre possibile l applicazione dell art. 96 c.p.c. ai procedimenti di volontaria giurisdizione (6), nonché al processo fallimentare concluso con la revoca della sentenza dichiarativa del fallimento; mentre non è ammessa la sua estensione ai procedimenti relativi alla richiesta di risarcimento dei danni dovuti dall esecuzione di sequestro penale. In senso positivo è stata risolta la questione relativa alla proponibilità o meno della domanda di risarcimento del danno in sede di regolamento preventivo di giurisdizione (7). Per quanto riguarda poi il procedimento di separazione personale dei coniugi, la decisione presidenziale di assegnazione dell assegno di mantenimento ha natura cautelare, fino alla pronuncia definitiva. A tal proposito, è configurabile la responsabilità processuale aggravata, ex art. 96, comma 2, c.p.c., qualora la moglie abbia agito senza la normale prudenza nel domandare e ottenere il predetto provvedimento cautelare (8). Per quanto poi riguarda l applicabilità dell art. 96 c.p.c. in sede di legittimità, il ricorso per cassazione potrà qualificarsi temerario quando si evince palesemente la non spettanza della domanda o emergano l imprudenza, l imperizia o la negligenza del tutto anormali (9). Tra l altro è proponibile per la prima volta in Corte di cassazione attraverso un controricorso quando si tratta di danni collegabili esclusivamente alla fase del giudizio di legittimità (10). Giudice competente L accertamento della responsabilità processuale aggravata rientra tra le competenze del giudice del merito (11) che deve effettuare una precisa liquidazione del danno, atteso che non è ammessa una condanna generica al risarcimento dello stesso. La domanda di risarcimento danni per responsabilità processuale aggravata deve essere proposta nel giudizio nel quale il danno si è verificato; infatti, la cognizione per la condotta processuale della parte è devoluta esclusivamente al giudice adito per il merito della causa, ai sensi dell art. 96 c. p.c., e la sua decisione circa l accertamento della temerarietà della lite non è censurabile in sede di legittimità se la decisione giudiziale è adeguatamente motivata. Presupposti e oneri probatori La condanna per responsabilità aggravata presuppone: a) la soccombenza dell avversario con la conseguenza che non può farsi luogo all applicazione dell istituto quando non sussista il requisito della totale soccombenza per essersi verificata la soccombenza reciproca (12); b) la prova dell altrui malafede, colpa grave nell agire o resistere in giudizio (13); c) la prova del danno subìto a causa della condotta temeraria della controparte (14). Pertanto, è necessario dimostrare l esistenza sia dell elemento soggettivo consistente nella consapevolezza o nell ignoranza colpevole dell infondatezza della propria tesi, sia dell elemento oggettivo, ovvero il pregiudizio subìto a causa della condotta temeraria della parte soccombente. A tal riguardo, la parte istante ha l onere di fornire elementi proba- legittimità per i danni che si assumono derivanti dal giudizio in Cassazione; Cass., Sez. lav., 27 novembre 2007, n (11) CDS, Sez. V, 27 aprile 2006, n (12) Cass., Sez. II, 12 ottobre 2009, n (13) Cass., Sez. lav., 27 novembre 2007, n G. Vanacore, Mala fede processuale rilevante ai fini della condanna ex art. 96, comma primo, art. 96 c.p.c., in Danno e responsabilità, n. 3/2013, pag (14) Cass., Sez. lav., 27 novembre 2007, n Azienditalia 6/

3 tori sufficienti per provare l esistenza del danno. Infatti, la domanda risarcitoria, pur recando in sé una necessaria indeterminatezza quanto agli effetti lesivi immediatamente discendenti dall improvvida domanda giudiziale, impone, comunque, una sia pure generica, allegazione della direzione dei supposti danni (15). La prospettazione di tesi giuridiche riconosciute errate dal giudice non è sufficiente per la configurazione della lite temeraria occorrendo che la controparte deduca e dimostri nel comportamento dell avversario la ricorrenza del dolo o della colpa grave, nel senso della consapevolezza o dell ignoranza derivante dal mancato uso di un minimo di diligenza, dell infondatezza delle predette tesi (16). (15) Cass., Sez. II, 26 marzo 2013, n (16) Cass., Sez. III, Ord., 30 giugno 2010, n (17) Cass., Sez. II, 26 marzo 2013, n (18) E. D Alessandro, Lite temeraria e criteri di risarcimento del danno, in Danno e responsabilità, n. 6/2012, pag (19) Cass., Sez. 6-3, Ord. 12 ottobre 2011, n M. Gerbi, Lite temeraria: dalle nozioni di comune esperienza alla liquidazione equitativa del danno, inla nuova giurisprudenza civile commentata, n. 4/2012, I, pag. 326; F. Marrucci, Il risarcimento per lite temeraria a favore della parte vittoriosa, art. 96 c.p.c., è riconosciuto anche per i danni non patrimoniali: principio applicabile nel processo tributario, inil fisco, 2011, 46, pag (20) Cass., Sez. 6-3, Ord. 12 ottobre 2011, n Tipologie di danno risarcibile e criteri di calcolo La domanda di risarcimento da responsabilità aggravata si atteggia in maniera diversa a seconda dei gradi del giudizio. Nel primo grado è diretta a sanzionare il merito di un iniziativa giudiziaria. Nel secondo grado, regolato dal principio devolutivo, essa deve riferirsi specificamente alla pretestuosità dell impugnazione, valutata con riguardo non tanto alle domande proposte, quanto, piuttosto, alla palese e strumentale infondatezza dei motivi di appello e, più in generale, alla condotta processuale tenuta dalla parte soccombente nella fase di gravame (17). La responsabilità aggravata ha natura processuale, ma i danni da risarcire sono di qualsiasi tipo, purché provocati da uno dei comportamenti indicati dalla norma (18). L ampia formulazione letterale dell art. 96 c.p.c., secondo la giurisprudenza, è comprensiva sia del danno patrimoniale, che del danno non patrimoniale, quest ultimo trovando giustificazione anche in ragione della qualificazione del diritto di azione e difesa in giudizio in termini di diritto fondamentale. Ne consegue che, sotto il profilo del danno patrimoniale, in assenza di dimostrazione di specifici e concreti pregiudizi derivati dallo svolgimento della lite, è legittima una liquidazione equitativa che abbia riguardo allo scarto tra le spese determinate dal giudice secondo le tariffe e quanto dovuto dal cliente in base al rapporto di mandato professionale (19). Sotto il profilo del danno non patrimoniale, la liquidazione equitativa deve avere riguardo alla lesione dell equilibrio psico-fisico che, secondo nozioni di comune esperienza si verifichi a causa di ingiustificate condotte processuali a seguito delle quali si siano prodotte lungaggini del tutto ingiustificate (20). La responsabilità amministrativa da lite temeraria La lite temeraria è un illecito processuale che si verifica quando la parte soccombente in giudizio abbia agito o resistito in malafede o con colpa grave, per cui il giudice, solo su istanza dell altra parte, la può condannare, oltre che alle spese di giudizio, anche a risarcire il danno liquidabile ex officio nella sentenza (art. 96, comma 1, c.p.c.). Il requisito soggettivo della malafede è stato individuato dalla giurisprudenza nella precisa coscienza (21), mentre quello della colpa grave nell inescusabile ignoranza del diritto sostanziale oggetto di causa (22). Resistenza e soccombenza in giudizio della PA La decisione della PA di difendersi in giudizio, resistendo ad un azione intrapresa da un soggetto privato, si configura generalmente come una condotta lecita, mentre, in linea tendenziale, la soccombenza in un processo non è di per sé produttiva di un danno erariale e, quindi, causa di responsabilità amministrativa per i funzionari che abbiano preso la determinazione di agire in giudizio (23). (21) Corte conti, Sez. Regione Campania, giudice unico delle pensioni, 13 febbraio 2014, n. 124; Corte conti, Sez. Regione Umbria, 20 maggio 2013, n. 43. (22) Trib. Roma, Sez. XIII, 27 novembre (23) Corteconti,Sez.giurisd.RegioneVeneto,19luglio 2004, n. 938: ai sensi dell art. 1, comma 1, Legge 14 gennaio 1994, n. 20, così come modificato dall art. 3, Legge 20 dicembre 1996, n. 639, è insindacabile la condotta degli amministratori locali che abbiano deliberato l esborso di spese per sostenere una causa che, in base ad una valutazione ex ante, non presentava minimante i caratteri della lite temeraria in considerazione anche del fatto che la soccombenza giudiziale non è in sé rilevatrice di una condotta imprudente. 518 Azienditalia 6/2015

4 Scarsa possibilità di successo giudiziale della PA Per evitare la commissione di un illecito contabile è indispensabile che la scelta operata dal pubblico dipendente a favore di un processo sia supportata da una sia pur minima possibilità di ottenere la vittoria giudiziale (24). Quindi, se il dirigente, pur in presenza di un ingiusta posizione processuale, perseveri nella lite giudiziaria obbligando l Amministrazione di cui abbia la rappresentanza esterna a sostenere ulteriori oneri monetari conseguenti a soccombenze giudiziarie, esercita il proprio potere in violazione dei parametri più elementari della buona gestione della res publica e, quindi, nei suoi confronti è ascrivibile il danno erariale (25). Decreto ingiuntivo Talvolta, la lite temeraria emerge in presenza di un decreto ingiuntivo emesso dal giudice civile a favore del soggetto creditore ai sensi dell art. 633 c.p.c. Se il creditore della PA esibisce la prova idonea a sostenere giudizialmente il proprio diritto, può ottenere dalla competente autorità giudiziaria un ingiunzione di pagamento. Successivamente all emissione del decreto ingiuntivo, l Amministrazione debitrice può seguire due vie: a) corrispondere quanto dovuto ponendo fine al contenzioso; b) fare opposizione al decreto continuando la lite (art. 645 c.p.c.). Qualora venga percorsa la seconda via e l Amministrazione risulti definitivamente soccombente nella causa, i pubblici dipendenti o gli amministratori di Enti Locali sono obbligati a risarcire il danno erariale individuato dalla giurisprudenza contabile nelle spese di giudizio, negli interessi legali e nella rivalutazione monetaria pagati a seguito dell opposizione a decreti ingiuntivi privi di spazi di difesa (26). La prevedibilità di un esito negativo della controversia di per sé non è sufficiente a qualificare come (24) Corte conti, Sez. II app., 14 novembre 2001, n. 299; Corte conti, Sez. II app., 18 gennaio 2001, n. 36; Corte conti, Sez. II app., 26 novembre 1999, n (25) Corte conti, Sez. II app., 22 ottobre 2001, n. 336; Corte conti, Sez. II app., 5 settembre 2001, n (26) Corteconti,Sez.giurisd.RegioneVeneto,5gennaio 2001, n. 13. (27) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Umbria, 20 maggio 2013, n. 43: fattispecie relativa a opposizione avverso decreto ingiuntivo emesso nei confronti di un Comune per compenso spettante ad un libero professionista (architetto). temeraria la condotta processuale, occorrendo, invece, la messa in atto di un comportamento che, in relazione al singolo caso concreto, deve essere qualificato, imprudente, avventato o ingiustificato (27). Controversie per l affidamento di incarichi a liberi professionisti Gli Enti Locali, soprattutto i Comuni di piccola dimensione, avendo degli apparati burocratici sprovvisti di specifiche professionalità, sono costretti a richiedere l apporto di liberi professionisti per la progettazione delle opere pubbliche. In presenza di particolari urgenze, talvolta, gli affidamenti di tali incarichi avvengono pur in mancanza di adeguata copertura finanziaria, per cui, al momento del pagamento degli onorari, gli Enti Locali hanno delle oggettive difficoltà e si vedono convenuti in giudizio per l inadempienza nei pagamenti. Ogni volta che le autonomie locali si costituiscono in siffatti processi civili, la Corte dei conti ha ravvisato la sussistenza della lite temeraria (28). Resistenza giudiziale della PA avverso citazione in sede civile o avverso ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo La scelta della PA di agire in giudizio per tutelare gli interessi della collettività resistendo a un atto di citazione, in sede di giudizio civile o a un ricorso giurisdizionale davanti al giudice amministrativo si traduce in un opzione discrezionale che esorbita dalla cognizione del giudice contabile, con la conseguente applicabilità del principio di insindacabilità nel merito, salvo ricorra l ipotesi del superamento del principio di ragionevolezza nel coltivare liti giudiziarie chiaramente infondate, pretestuose, temerarie o dilatorie (29). La condanna per lite temeraria come sanzione La condanna per lite temeraria costituisce la sanzione per l inosservanza del dovere di probità e (28) Corteconti,Sez.giurisd. Regione Veneto, 15 gennaio 2001, n. 13; Corte conti, Sez. II app., 13 marzo 1995, n. 6. È doveroso segnalare una sentenza del tutto isolata in cui la scelta di resistere in giudizio, pur palesemente dilatoria, non ha costituito danno all Erario in quanto motivata dall assenza di fondi per fronteggiare tempestivamente le obbligazioni assunte in precedenza dall Amministrazione debitrice (Corte conti, Sez. II app., 26 marzo 1998, n. 99). (29) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Umbria, 4 settembre 2003, n Azienditalia 6/

5 lealtà cui deve attenersi ciascuna parte del processo, pertanto tale sanzione non può derivare dalla mera prospettazione di tesi giuridiche valutate come errate dal giudice, occorrendo inoltre che la parte istante dimostri nel comportamento dell avversario l assenza di quel minimo di diligenza presupposto di ogni azione giudiziaria (30). Lite temeraria e domanda riconvenzionale nel giudizio contabile Sotto un profilo squisitamente procedurale nel giudizio contabile la responsabilità del soccombente per lite o resistenza temeraria deve essere formalizzata mediante la proposizione di una domanda riconvenzionale (31). Giudizio su questioni di rito o in presenza di oscillazioni giurisprudenziali Quando la causa interviene su aspetti attinenti questioni di rito (ad es. difetto di giurisdizione) la Corte dei conti esclude la temerarietà della lite (32) così come in presenza di oscillazioni della giurisprudenza (33). Lite temeraria e irragionevole durata del processo In caso di violazione del termine di durata ragionevole del processo, il diritto all equa riparazione ex art. 2 della Legge n. 89/2001 spetta a tutti i soggetti che ne siano parti, indipendentemente dal fatto che siano risultati vittoriosi o soccombenti, costituendo l ansia e la sofferenza per l eccessiva durata i riflessi psicologici del perdurare dell incertezza in ordine alle posizioni coinvolte nel processo, ad eccezione del caso in cui il soccombente abbia promosso una lite temeraria o abbia artatamente resistito in giudizio al solo fine di perseguire il perfezionamento della fattispecie legale per ottenere il risarcimento in base alla c.d. Legge Pinto (34). (30) Corte conti, Sez. giurisd. Regione Calabria, 7 dicembre 2010, n (31) Corte conti, Sez. I app., 11 aprile 2004, n (32) Corte conti, Sez. Regione Lazio, giudice unico delle pensioni, 3 novembre 2014, n (33) Corte conti, Sez. Regione Emilia Romagna, giudice unico delle pensioni, 29 ottobre 2014, n (34) Cass., Sez. VI, 4 settembre 2014, n Azienditalia 6/2015