Parlamenti e governi. Processo legislativo. Bicameralismo

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1 Parlamenti e governi Processo legislativo. Bicameralismo

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3 Iniziare o inibire le proposte di decisione: i vincoli politici del decision making Agenda setter Chi definisce l agenda e elabora le proposte/le decisioni che modificano lo status quo (sulle tematiche più rilevanti) Veto players («attori con potere di veto») Chi può impedire di approvare una proposta/prendere una decisione che modifica lo status quo: gli attori il cui consenso è necessario Quanto più sono numerosi gli attori con poteri di veto e quanto più sono distanti le loro posizioni tanto minori saranno i margini per modificare lo status quo [Tsebelis]

4 I rapporti parlamento-governo Presidenti non hanno bisogno della fiducia del parlamento scelgono con maggiore autonomia i componenti dell esecutivo in alcuni casi possono legiferare attraverso decreti portare avanti la propria agenda legislativa dipende dal consenso del parlamento Primi ministri hanno bisogno della fiducia del parlamento devono negoziare i componenti dell esecutivo nel loro partito e con i partiti della coalizione possono emanare decreti (con ratifica parlamentare) tendono a diventare l agenda setter del parlamento (altrimenti sono indotti a dimettersi)

5 I poteri dei parlamenti Capo dello Stato Elezione (solo in alcuni regimi parlamentari) Impeachment (tutti) Esecutivo Fiducia. Censura o sfiducia (solo regimi parlamentari) Conferma delle nomine (alcuni presidenziali) Legislazione Iniziativa e emendamenti Ostruzionismo e veto Ratifica di trattati internazionali Indirizzo dell esecutivo Mozioni, risoluzioni Controllo sull esecutivo Interrogazioni Indagini e inchieste

6 Elementi di variazione nell organizzazione interna dei parlamenti numero di camere articolazione in commissioni (decentramento e specializzazione) allocazione dei ruoli interni (maggioritaria/proporzionale) ruolo e disciplina dei gruppi parlamentari (cf. partiti) ruolo del governo e della presidenza delle camere nella programmazione dell agenda

7 Il caso della Francia (I): parlamento razionalizzato Con la V Repubblica (1958), un ruolo ridimensionato del parlamento: un voto di sfiducia («motion de censure») al governo richiede la maggioranza assoluta dei componenti il parlamento legifera solo su determinate materie espressamente elencate dalla Costituzione, su tutto il resto il governo può intervenire con decreti l agenda dei lavori parlamentari è decisa dal Governo il governo può chiedere al parlamento di pronunciarsi su un disegno di legge o su una sua parte con un unico voto («vote bloqué») impedendo emendamenti parlamentari un disegno di legge su cui il governo pone la fiducia risulta approvato, salvo che il parlamento non passi una mozione di sfiducia nelle successive 24 ore le Camere si riuniscono 120 giorni all anno

8 Le camere: una o due? (cf. tabella 4.1) Su 52 parlamenti democratici: 28 bicamerali 24 monocamerali Da cosa dipende? NO forma di governo: presidenziale o parlamentare non fa differenza SÌ forma di stato: stati federali hanno sempre un parlamento bicamerale SÌ dimensione demografica: i paesi con oltre 15mln di abitanti hanno parlamenti bicamerali (eccezioni Sud Corea e Taiwan) Il parlamento italiano ha il più alto numero di componenti al mondo, se si escludono gli 800 lord britannici «part-time» e senza indennità

9 La struttura del parlamento (democrazie con > 1 mln abitanti)

10 La «camera alta» (o «seconda camera»): origini e funzioni Due diverse origini storiche: i. rappresentanza di ceti/classi: dell aristocrazia per diritto ereditario, di censo, di status o nominata dal sovrano (diversamente dalla «camera bassa», eletta dal popolo) ii. rappresentanza delle unità territoriali che compongono la nazione. Ma cos è il territorio e chi lo rappresenta? Due soluzioni: uguale rappresentanza agli elettorati di ogni unità delegati degli enti territoriali

11 Caratteristiche delle seconde camere 6

12 La seconda camera («alta») rispetto alle prima camera («bassa») (cf. Tabella 4.2) Caratteri ricorrenti (rispetto alla camera bassa) meno poteri (quasi sempre) meno componenti delle prime (tranne UK) mandati più lunghi (spesso) rinnovo parziale (talvolta) Le differenze più rilevanti a) poteri: simmetria/asimmetria b) composizione: congruenza/incongruenza

13 Il caso della Francia (II): un bicameralismo asimmetrico Il Senato eletto indirettamente da un elettorato composto prevalentemente da amministratori locali non vota la fiducia in caso di disaccordo fra le due camere, prevale il voto finale dell Assemblea Nazionale

14 Come misurare la simmetria La scala di Patterson e Mughan: la seconda camera è/ha 1 = subordinata alla prima 2 = solo poteri di rinvio e proposta 3 = alcuni poteri in esclusiva e potere di veto 4 = poteri paritari con alcune limitazioni 5 = poteri pienamente simmetrici

15 Cosa può rendere le due camere incongruenti i. diversa distribuzione dei seggi tra i territori ii. diversa platea dei votanti iii. diversa platea degli eleggibili iv. tempi diversi del rinnovo dei mandati v. sistemi elettorali diversi

16 Gli effetti del bicameralismo Fonte: Vassallo (2016)

17 Parlamenti e governi Politica di coalizione. Stabilità. Ricambio

18 I governi: come si formano e come cadono Due percorsi ipotetici e antitetici 1. Le elezioni decidono chi ha la maggioranza ed esprime il premier (si va direttamente al 4). 2. Il negoziato tra i partiti riguarda soprattutto la distribuzione degli incarichi. 3. Emerge un accordo e il capo dello stato nomina primo ministro il leader indicato dai partiti. 1. Altrimenti, il capo dello stato deve verificare quali maggioranze sono possibili 2. Riguarda anche un programma di governo dettagliato e vincolante. 3. Se il negoziato fallisce, il Capo dello Stato può giocare un ruolo più attivo nella formazione del governo.

19 4. La fiducia è implicita, il governo entra in carica e vi rimane fino a quando non viene sfiduciato; il premier nomina e revoca i ministri (si saltano 5 e 7). 5. La fiducia è rivolta solo al premier, che nomina e revoca i ministri. 4. Altrimenti, il governo deve ottenere un esplicito voto di fiducia del Parlamento. 5. La fiducia è rivolta all intero governo, il formatore deve indicare subito i ministri e non ha il potere di revocarli.

20 6. I ministri non possono essere anche parlamentari 6. I ministri possono o devono essere anche parlamentari 7. Per ottenere la fiducia, al governo è sufficiente il voto della maggioranza semplice dei parlamentari. 8. Al governo è riconosciuta una chiara preminenza nella programmazione dei lavori parlamentari e ha strumenti procedurali a difesa delle sue proposte di legge. 7. È necessaria la maggioranza assoluta. 8. L agenda parlamentare è decisa con l accordo di tutti i gruppi. Le proposte del governo non hanno corsie preferenziali o procedure che limitino l ostruzionismo.

21 9. Se il parlamento sfiducia il governo deve anche votare la fiducia ad un nuovo esecutivo in tempi brevi, altrimenti si tengono elezioni anticipate. 10. Il premier può proporre o decidere lo scioglimento anticipato del parlamento. 9. Se il parlamento sfiducia il governo si riavvia il processo di formazione di una nuova maggioranza e di un nuovo esecutivo. 10. La decisione di convocare elezioni anticipate spetta esclusivamente al capo dello stato.

22 Tipi di governo (base parlamentare) Grandi coalizioni. Caretaker governments. Governi tecnici Governi di minoranza. Governo diviso. Coabitazione Fonte: Vassallo (2016)

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25 Modelli e rendimento L ingegneria costituzionale e i suoi limiti

26 Ingegneria costituzionale? C è un modello di democrazia migliore delle altre? Dalla descrizione e spiegazione, alla valutazione e prescrizione

27 Classificazioni, tipologie e modelli di democrazia (I) 1. Classificazioni (un unico criterio) modalità di partecipazione: democrazia diretta vs. democrazia rappresentativa la democrazia moderna è tutt altra cosa. Non è fondata sulla partecipazione, ma sulla rappresentanza la delega del potere per noi la democrazia letterale è una forma di governo impossibile (Sartori 1995:41-43) forma di governo ( relazioni esecutivo-legislativo): D. parlamentare, D. presidenziale, D. semipresidenziale principio/formula elettorale ( sistema partitico): D. maggioritaria/bipartitica vs. D. proporzionale/multipartitica

28 Meglio il presidenzialismo o il parlamentarismo? Possibili vantaggi del presidenzialismo (svantaggi del parlamentarismo): stabilità dell esecutivo maggior democraticità governo limitato (checks and balances) Possibili svantaggi del presidenzialismo (vantaggi del parlamentarismo): stallo (deadlock) tra esecutivo-legislativo rigidità temporale meno inclusivo

29 Presidenzialismo e stabilità democratica L instabilità dei regimi democratici e il frequente crollo di sistemi presidenziali (soprattutto in America Latina): a) i regimi presidenziali sono intrinsecamente meno stabili di quelli parlamentari? Comparazione (Lijphart 1999:52): dal 1945 meno del 25% dei regimi presidenziali sono sopravvissuti 25 anni versus oltre 50% dei regimi parlamentari delle 36 democrazie stabili nel 1996, solo 5 erano presidenziali b) variabili esplicative alternative: contestuali o interne

30 La critica del presidenzialismo (Linz 1990/1994) doppia legittimità democratica rigidità dei mandati potenziali conflitti e impasse «irrisolvibili» (no meccanismi di risoluzione) Venezuela? In particolare: i. contrapposte pretese di legittimità tra esecutivo e legislativo ii. assenza di flessibilità per mandati predeterminati iii. esito intrinsecamente maggioritario (winner-take-all) iv. intolleranza delle opposizioni per lo stile del confronto politico v. candidati populisti incoraggiati problemi aggravati dal multipartitismo

31 Potere diviso e struttura predisposta allo stallo (Sartori 1995): a) il modello americano funziona nonostante la (e non grazie alla ) costituzione. Esso è sbloccato dalla prassi di costruire di volta in volta maggioranze congressuali ad hoc, resa possibile da: assenza di forti divisioni ideologiche (ancora oggi??) partiti poco disciplinati politica di concessioni localistiche a) la democrazia presidenziale ha fallito in America Latina a causa di: (fattori socio-economici e culturali) multipartitismo presidenti troppo deboli (non troppo forti!) per potere diviso

32 La difesa del presidenzialismo (Shugart Carey 1992) I regimi con presidente eletto non sono tutti uguali, ma variano in quanto a poteri del presidente e del Congresso. Instabilità di regime in genere nei sistemi con: forti poteri presidenziali legislativi debole separazione: poteri sul cabinet divisi tra assemblea e presidente Soluzioni: alta separazione, deboli poteri legislativi del presidente modello presidenziale puro bassa separazione, deboli poteri presidenziali sulla formazione dell esecutivo modello semipresidenziale

33 La difesa del presidenzialismo (II) (Cheibub 2007) I presidenti in AL non minoritari ma spesso sostenuti da maggioranze (coalizioni parlamentari) E vero che i presidenzialismi crollano più frequentemente dei parlamentarismi, ma non per caratteristiche intrinseche di questi regimi. Principalmente crollano perché sono stati adottati più spesso a) in paesi grandi e poveri, entrambe caratteristiche poco favorevoli al consolidamento democratico (dimensione e sviluppo economico) b) come regimi post-militari in paesi in cui i militari sono più interventisti (cultura politica)

34 Meglio maggioritario o proporzionale? Assetti maggioritari La logica maggioritaria promuove governi stabili, elezioni decisive, partiti responsabili, innovazione delle politiche pubbliche L esclusione della minoranza è mitigata dall alternanza e dalla dinamica centripeta della competizione Gli assetti proporzionalisti portano dispersione del potere e confusione delle responsabilità, incentivano le divisioni e gli appetiti delle minoranze facendo pesare troppo il loro potere di veto Assetti proporzionali La logica proporzionale consente una più ampia offerta elettorale e una rappresentanza più equa, porta a ponderazione nelle decisioni, sostenute da un largo consenso e quindi più facilmente applicabili In società plurali (ad es. etnicamente divise), evita l esclusione delle minoranze dal parlamento o la loro stabile esclusione dal governo, che può essere pericolosa per la stabilità democratica Gli assetti maggioritari acuiscono i conflitti, portano a decisioni frettolose e una dittatura della maggioranza

35 Classificazioni, tipologie e modelli di democrazia (II) 2. Tipologia (due criteri) di democrazie (Lijphart 1968) Anni 1950s-60s: decolonizzazione e teoria dello sviluppo politico cultura politica/società omogenea frammentata Sulla base delle esperienze europee, dove è più probabile che si consolidino le istituzioni democratiche? cooperativo / coesivo democrazia s-politicizzata democrazia consociativa Nelle società plurali, la democrazia maggioritaria rischia di creare permanent losers ed esacerbare i conflitti competitivo / conflittuale democrazia centripeta democrazia centrifuga

36 I quattro principi della democrazia consociativa: i. governi di ampia coalizione per condivisione del poter (power-sharing) ii. rappresentanza proporzionale iii. autonomia dei gruppi (federalismo territoriale e non territoriale) iv. veto per le minoranze (a garanzia di interessi vitali) successivo uso prescrittivo

37 L estensione dell idea di una democrazia inclusiva Maggioritari versus «consensuali» Chi deve decidere? La maggioranza! Anche relativa/minima Concentrazione del potere nelle mani del governo Esclusione, competizione, contrapposizione migliori approssimazioni: UK, Barbados, Nuova Zelanda (fino 96) Chi deve decidere? Quanta più gente possibile Diffusione del potere tra il maggior numero di attori e istituzioni Inclusione, negoziato, compromesso migliori approssimazioni: Svizzera, Belgio (sopr. post- 93)

38 Classificazioni, tipologie e modelli di democrazia (III) 3. Modelli multidimensionali di democrazia [Lijphart 1984; 1999; 2012] Definizione concettuale di due modelli di democrazia opposti Misurazione delle 10 caratteristiche in base a cui si differenziano Analisi della relazione tra le dieci caratteristiche Verifica degli effetti: quale dei due modelli funziona meglio?

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40 E allora..? IPOTESI: il modello istituzionale influisce sul «rendimento» delle democrazie Variabili dipendenti Effetti da spiegare: crescita economica, controllo della violenza, generosità del welfare, ambiente, reclusione e pena di morte, aiuti allo sviluppo Variabile indipendente Causa esplicativa: grado di consensualismo nella dimensione governo-partiti per il periodo Variabili di controllo Possibili concause: livello di sviluppo economico, dimensioni della popolazione, livello delle divisioni sociali

41 Conclusioni di Lijphart La prima dimensione (esecutivo partiti) ha effetti significativi su quasi tutti gli indicatori di efficacia, di rendimento economico e di controllo della violenza La seconda dimensione (federale-unitaria) ha effetti trascurabili e contraddittori Le DM non fanno meglio delle DC sul versante macroeconomico Le DC superano le DM in qualità, mitezza e generosità (presentano rendimenti migliori, come sulle politiche sociali, ambientali, anti-crimine e di aiuto internazionale)

42 È proprio vero? La variabile correlata più strettamente agli indicatori di rendimento è l indice di corporativismo. Gli altri quattro elementi della dimensione «esecutivo-partiti» non lo sono o lo sono meno. Il legame positivo tra corporativismo, consensualismo e buoni rendimenti riguarda soprattutto i piccoli paesi dell Europa centro-occidentale e scandinava, che risultano sempre in testa in molte delle graduatorie sul rendimento.

43 52 democrazie con più di 1m di abitanti: correlazioni tra indicatori di sviluppo economico, cultura politica, pluralismo politico, e rendimento

44 Il fattore che spiega di più

45 Un secondo importante fattore

46 In conclusione In molte analisi sul «rendimento» delle democrazie troviamo in testa alla graduatoria più o meno gli stessi paesi europei (Norvegia, Svizzera, Finlandia, Svezia, Danimarca, Austria, Germania) caratterizzate da assetti consensuali, ma anche e soprattutto da livelli di sviluppo economico elevati e cultura politica democratica In coda troviamo paesi dell America Latina che hanno adottato sistemi presidenziali per imitazione degli Usa ed ex colonie britanniche che hanno ereditato assetti maggioritari Dunque, ancora non abbiamo una risposta chiara sui nessi causali che connettono ricchezza economica, cultura politica, assetti istituzionali e rendimento