Gestione dei progetti urbani e infrastrutturali attraverso il PPP

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Elvira Adamo
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1 Valutazione economica del progetto AA 2016/17 Gestione dei progetti urbani e infrastrutturali attraverso il PPP Docenti Collaboratore prof. Stefano Stanghellini stefano.stanghellini@iuav.it prof. Sergio Copiello copiello@iuav.it arch. Pietro Bonifaci pbonifac@stud.iuav.it

2 Un essenziale riferimento: il Libro Verde relativo ai Partenariati Pubblico Privati ed al Diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni predisposto dalla Commissione delle Comunità Europee presentato nel 2004 oggetto di consultazione pubblica (2005) ispiratore di una risoluzione del Parlamento Europeo (2006)

3 Le ragioni dello sviluppo del PPP in molti settori della sfera pubblica: le restrizioni del bilancio che gli Stati devono osservare la necessità di assicurare il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico l intento di beneficiare del know-how e dei metodi del settore privato l evoluzione del ruolo dello Stato nella sfera economica: da operatore a organizzatore, regolatore, controllore

4 Il posizionamento del PPP nel processo decisionale dell Ente: a monte c è la scelta organizzativa ed economica se esternalizzare o meno la gestione dei servizi pubblici a valle c è la scelta fra i vari tipi di operazione attraverso cui uno o più compiti possono essere affidati al partner privato

5 - Il Libro Verde traccia una distinzione tra: il PPP di tipo puramente contrattuale il PPP di tipo istituzionalizzato

6 Il PPP di tipo puramente contrattuale: riguarda un partenariato basato esclusivamente sui legami contrattuali tra i vari soggetti ha nella concessione il modello più noto Nel PPP di tipo contrattuale (concessione): il partner privato fornisce un servizio al pubblico sotto il controllo del partner pubblico il partner privato è retribuito dai compensi versati dagli utenti del servizio e/o dai pagamenti del partner pubblico

7 Il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture (D.Lgs 50/2016) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo puramente contrattuale: attraverso il contratto di concessione (artt ) attraverso la previsione che il PPP tragga origine da un iniziativa privata avviata da un promotore (artt ) attraverso altre forme, quali la locazione finanziaria (art. 187), il contratto di disponibilità (art. 188), il baratto amministrativo (art. 190), la cessione di immobili in cambio di opere (art. 191) Si veda anche il «contratto di sponsorizzazione» (art. 19).

8 Il PPP di tipo puramente contrattuale riguarda: la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, lo sfruttamento di una infrastruttura (scuola, ospedale, infrastruttura di trasporto, ecc.) La possibilità (D.Lgs 50/2016, art. 191, c. 1) che il bando di gara per l esecuzione di lavori pubblici: preveda «a titolo di corrispettivo, totale o parziale, il trasferimento all affidatario della proprietà di beni immobili appartenenti all amministrazione aggiudicatrice, già indicati nel programma triennale o nell avviso di preinformazione» collega l opera pubblica ad un investimento immobiliare privato e può collegare l investimento immobiliare privato ad un progetto pubblico di trasformazione urbana (es. cessione di diritti edificatori)

9 Il PPP di tipo puramente contrattuale negli ultimi ha trovato una modalità attuativa che ora ha raggiunto un livello di strutturazione e diffusione molto importante: Il fondo immobiliare di investimento chiuso e la società di gestione del risparmio (L. 86/1994 e D.Lgs 58/1998 Testo unico della Finanza). Esempio: fondi FIV e FIA gestiti da CDP immobiliare Sgr

10 Il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali (D.Lgs 267/2000) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo istituzionalizzato: Gli enti locali provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali (art. 111) Fra le forme di PPP indicate figurano: le aziende speciali trasformate in società di capitali, poi privatizzabili (art. 115) le società di trasformazione urbana (art. 120)

11 Il PPP di tipo istituzionalizzato implica una cooperazione tra il settore pubblico ed il settore privato in seno ad una entità distinta L entità è detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato Questa linea di pensiero si è potenziata ed ha alimentato varie opzioni societarie negli anni 90 e nel primo decennio del secolo, ma poi si è molto indebolita ed ora si esprime in poche seppur importanti forme. Ora un PPP istituzionalizzato può realizzarsi: attraverso la creazione di un entità pubblica che poi si apre al mercato e viene detenuta congiuntamente dal settore pubblico e dal settore privato attraverso la cessione ai privati di quote di entità pubbliche già esistenti

12 Il PPP di tipo puramente contrattuale (concessione) e il PPP di tipo istituzionalizzato hanno in comune: la proprietà pubblica dei beni immobili di intervento la procedura di evidenza pubblica per la selezione del partner privato (concorsualità) Sulla proprietà privata dei beni immobili di intervento si basa il PPP di tipo negoziale, il cui caposaldo giuridico è la legge n. 241 art. 11.

13 PPP negoziale Il PPP di tipo negoziale trova ancoraggio giuridico nell art. 11 della Legge n. 241 del 1990: accogliendo osservazioni e proposte l'amministrazione può concludere, nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento al fine di favorire la conclusione degli accordi, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali interessati

14 Il PPP di tipo negoziale è disciplinato dalla legislazione urbanistica regionale: il programma di riqualificazione urbana (PRU in Emilia Romagna) il programma integrato di intervento (PII in Lombardia) ora dalla componente «operativa» del Piano Generale riformato (PI in Veneto, POC in Emilia-Romagna e Toscana) Le leggi regionali richiedono: l esplicitazione dei benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti attuatori l indicazione delle attrezzature pubbliche realizzate ed eventualmente gestite dai soggetti attuatori

15 Evoluzione normativa sul PPP contrattuale Introduzione nel contesto normativo nazionale alla fine degli anni Novanta: Leggi 415/1998 (Merloni ter) e 144/1999, che hanno modificato e integrato la Legge 11 febbraio 1994 n. 109 ( Legge quadro sui lavori pubblici ); Dpr 554/1999 ( Regolamento generale di attuazione ). Innovazioni intervenute all inizio del primo decennio del secolo: Legge 166/2002 ( Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, meglio nota come Collegato infrastrutture alla Legge Finanziaria per il 2002). Quadro normativo consolidatosi: Ora: D. Lgs. 163/2006 ( Codice dei contratti pubblici, noto anche come Testo Unico sugli Appalti), poi modificato e integrato con: D. Lgs. 6/2007 (primo decreto correttivo in vigore dall 1 febbraio), 113/2007 (secondo decreto correttivo in vigore dall 1 agosto), 152/2008 (terzo decreto correttivo in vigore dal 17 ottobre), ecc. D. Lgs. 50/2016 ( Attuazione delle direttive UE sull aggiudicazione dei contratti di concessione ), pubblicato in GU il 19 aprile 2016, oggetto di rettifiche, e Linee Guida ANAC

16 PPP contrattuale Una definizione nota in letteratura descrive la finanza di progetto come: Finanziamento di una particolare entità economica in cui i finanziatori sono soddisfatti dei flussi di cassa e dei ricavi di quella particolare entità economica quale fonte di rimborso dei prestiti erogati. P. K. Nevitt (1989), Project financing Approccio per il finanziamento di progetti di investimento: Non rilevano le garanzie di tipo patrimoniale fornite dall imprenditore che riceve il finanziamento; La garanzia di rimborso del finanziamento e di remunerazione del rischio imprenditoriale deriva dal flusso di cassa generato del progetto.

17 PPP contrattuale Categorie di progetti Opere calde : Progetti i cui ricavi sono tali da coprire interamente i costi, ovvero garantiscono sia il rimborso del debito che la remunerazione del capitale investito. Opere tiepide : Progetti che presentano ricavi in grado di non coprire interamente i costi di investimento e di gestione, e che devono essere dunque integrati da contributi o incentivi pubblici. Opere fredde : Progetti che non presentano alcuna forma di ricavo da gestione, per i quali la copertura dei costi è garantita esclusivamente da contributi pubblici.

18 PPP contrattuale: procedura di affidamento Le Amministrazioni aggiudicatrici provvedono all affidamento dei contratti ponendo a base di gara il progetto definitivo e uno schema di contratto e di piano economico-finanziario, che disciplinino l allocazione di rischi tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico. (art. 181) Le Amministrazioni, in alternativa, possono affidare una concessione ponendo a base di gara il progetto di fattibilità. Le offerte devono contenere un progetto definitivo, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario. (art. 183) Le stazioni appaltanti procedono all aggiudicazione degli appalti e all affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee sulla base del criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita. ).

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