2. Gli impegni dell Italia per la riduzione delle emissioni

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1 2. Gli impegni dell Italia per la riduzione delle emissioni Nel quadro delle disposizioni stabilite dalla Conferenza di Kyoto, riconoscendo la coerenza e la validità degli orientamenti programmatici comunitari fino a quel momento assunti in materia di politiche per lo sviluppo sostenibile, il Consiglio dei Ministri dell Ambiente dell Unione Europea procede, in data 17 giugno 1998, ad una ripartizione delle quote di riduzione delle emissioni tra gli Stati-membri, da conseguirsi entro il periodo Tenuto conto del basso livello d intensità energetica che già connota l Italia in rapporto ad altri Stati-membri, al nostro Paese viene assegnato un obiettivo di riduzione delle emissioni, esteso ai sei gas di riferimento, pari al 6.5% rispetto ai livelli del 1990: un entità di riduzione, quest ultima che, considerando la crescita tendenziale delle emissioni, corrisponde secondo le stime della Commissione Europea a circa 100 milioni di tonnellate di anidride carbonica equivalente. Infine, la decisione del Consiglio stabilisce che gli obiettivi di riduzione potranno essere raggiunti procedendo per traguardi successivi, a partire dal 2002 e con un primo risultato intermedio significativo nel 2005, e che gli stessi dovranno essere verificati su base annuale sia a livello nazionale, sia a livello comunitario. Per quanto l obiettivo assegnato all Italia risulti inferiore a quello di altri Paesi europei, pur tuttavia esso appare fin da subito estremamente impegnativo e tale da richiedere un immediato coordinamento delle diverse politiche settoriali che potranno concorrere al suo raggiungimento. Un esigenza, quest ultima, già evidenziata dalla delibera CIPE del con la quale veniva approvata la seconda Comunicazione Nazionale alla Convenzione sui cambiamenti climatici, unitamente ad una serie di obiettivi e indirizzi di settore destinati ad informare di sé la successiva definizione di programmi intersettoriali d intervento per l abbattimento delle emissioni in questione. Linee Guida per le politiche e le misure nazionali di riduzione delle emissioni dei gas serra Il compito di studiare e proporre un piano d azione multidisciplinare che, per l appunto, sia caratterizzato da un elevato livello di coordinamento tra le misure suggerite è attribuito ad un Gruppo di lavoro interministeriale presieduto dal Ministro per l Ambiente, istituito nella primavera del Tale Comitato elabora, nell autunno successivo, le Linee Guida per le politiche e le misure nazionali di riduzione delle emissioni dei gas serra. Il documento, che viene approvato con la delibera CIPE del 19 novembre 1998, fissa gli obiettivi e le azioni necessarie per la riduzione, entro il e rispetto ai livelli del 1990, del 6.5% delle emissioni dei gas controllati dal Protocollo di Kyoto. A questo riguardo, i criteri che hanno ispirato la definizione delle azioni a valenza nazionale, ivi contenute, sono i seguenti: valorizzare il potenziale di riduzione e assorbimento delle emissioni dei gas serra connesso ai programmi ed agli interventi comunque necessari per l adeguamento alle direttive ed ai regolamenti europei, oltre che alle leggi 235

2 nazionali in materia di protezione dell ambiente, di produzioni agricole e forestali, di produzione e distribuzione dell energia, di reti e mezzi di trasporto; orientare l ammodernamento del sistema energetico e industriale, e delle infrastrutture per la mobilità e il trasporto delle merci, secondo il criterio della migliore efficienza energetica; favorire lo sviluppo delle tecnologie innovative a basse emissioni, con particolare riferimento alle fonti rinnovabili, al fine di potenziare sia le capacità produttive nazionali, sia le prospettive della cooperazione internazionale nell ambito del Protocollo di Kyoto; favorire programmi di assorbimento e fissazione del carbonio atmosferico attraverso forme stabili di aumento della copertura vegetale, dentro e fuori l agricoltura, e di incremento dell humus nei suoli. Alla luce di tali criteri, il CIPE con la deliberazione del ha individuato gli obiettivi di riduzione delle emissioni collegati a sei azioni a carattere nazionale (cfr. successiva Tabella 2), ponendo in capo ai diversi ministeri competenti l elaborazione di specifici programmi settoriali d intervento, tra i quali si segnalano: - il Programma nazionale per l informazione sui cambiamenti climatici, approvato dal CIPE con deliberazione 21 dicembre 1999, n. 218; - il Programma nazionale per la ricerca sul clima, approvato dal CIPE con deliberazione 21 dicembre 1999, n. 266; - il Programma nazionale per la valorizzazione delle biomasse agricole e forestali approvato dal CIPE con deliberazione21 dicembre 1999, n. 217; - il Libro Bianco per la valorizzazione energetica delle fonti rinnovabili approvato dal CIPE con deliberazione 6 agosto 1999, n. 126; - il Programma nazionale biocombustibili, approvato dal CIPE con deliberazione 15 febbraio 2000, n. 27. L articolato panorama di impegni, definito dalla deliberazione CIPE n. 137/98, costituisce il primo piano d attività finalizzato al conseguimento degli obiettivi approvati dalla delibera CIPE, nell ambito delle seguenti azioni nazionali: 236

3 Azioni nazionali per la riduzione delle emissioni dei gas serra Aumento di efficienza nel parco termoelettrico Riduzione dei consumi energetici nel settore dei trasporti Produzione di energia da fonti rinnovabili Riduzione dei consumi energetici nei settori industriale/abitativo/terziario Riduzione delle emissioni nei settori non energetici Assorbimento delle emissioni di CO 2 dalle foreste Tab. 2 Mt CO 2 obiettivo al 2002 Mt CO 2 obiettivo al 2006 Mt CO 2 Obiettivo al /5-10/12-20/23-4/6-9/11-18/21-4/5-7/9-18/20-6/7-12/14-24/ /9-15/19 - (- 0.7) Totale - 20/25-45/55-95/112 La quantificazione degli obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni, espressi in termini di milioni di tonnellate di anidride carbonica equivalente in rapporto ai tre orizzonti temporali di riferimento (2002, 2006, ), si è resa necessaria sia per individuare e quantificare i programmi d azione, sia per verificarne l attuazione, come del resto richiesto dall Unione Europea. Le Azioni nazionali per la riduzione delle emissioni Per quanto attiene più specificamente la natura delle sei azioni nazionali approvate dal CIPE si può considerare quanto segue: Aumento di efficienza nel parco termoelettrico Si tratta di una direttrice d azione i cui obiettivi collegati di riduzione delle emissioni potranno essere raggiunti grazie all effetto combinato di due importanti fattori: l uno strettamente correlato alle dinamiche di mercato, l altro conseguente all entrata in vigore di un atto normativo. Per un verso, infatti, alla luce del processo in atto di liberalizzazione del mercato dell energia elettrica, a seguito del recepimento della Direttiva 96/92 CE con il cosiddetto Decreto Bersani (D.Lgs. 79/99), il rinnovamento degli impianti di generazione elettrica esistenti corrisponde, per gli operatori del mercato, ad una precisa esigenza fisiologica dettata da ragioni di efficienza economica, prima ancora che da necessità di tutela ambientale. In secondo luogo, il Decreto Legislativo n. 372/99 di recepimento della Direttiva 96/61 CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell inquinamento prevede che anche nel settore della generazione elettrica gli impianti a bassa efficienza esistenti, possano essere riautorizzati solo se ristrutturati mediante il ricorso alle migliori tecnologie disponibili per la protezione dell ambiente. 237

4 Riduzione dei consumi energetici nel settore dei trasporti L inquinamento atmosferico da traffico veicolare insieme con la scarsa razionalità del sistema italiano dei trasporti costituiscono al tempo stesso indicatori della insostenibilità ambientale e dell inefficienza economica del settore. La direttrice d intervento proposta per la riduzione delle emissioni di CO 2 generata dalla combustione dei carburanti rappresenta pertanto una via che consente di realizzare nel contempo obiettivi di compatibilità ambientale ed economici. In particolare, i positivi effetti economici di misure ambientali, quali il trasferimento da strada a ferrovia delle merci, la realizzazione di linee ferroviarie e tramviarie per il trasporto rapido di massa, la dotazione di veicoli a basse emissioni per le flotte pubbliche e del trasporto pubblico, la promozione di forme alternative per la mobilità privata e l utilizzazione di biocarburanti, possono correlarsi sia all aumento di velocità del trasporto, sia all animazione di significative attività industriali. Produzione di energia da fonti rinnovabili Come si è evidenziato nel cap. 1, la Commissione Europea attribuisce allo sviluppo di questo settore significative potenzialità nel concorrere al raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra, e la tempo stesso di innovazione e di creazione di nuova occupazione. A questo riguardo, anche nella situazione italiana particolari occasioni di crescita sono legate alla possibilità, ancora in parte inesplorata, di ricorrere alla produzione di energia da impianti fotovoltaici e solari termici, dalla fonte eolica e dalla combustione delle biomasse. In particolare, si rileva che l impiego di queste ultime consentirebbe di avviare un circolo virtuoso che alla produzione di energia affiancherebbe l aumento della superficie forestata e boschiva, utile per l assorbimento del carbonio e il rafforzamento dei presidi naturali per la difesa del suolo contro il dissesto idrogeologico. Riduzione dei consumi energetici nei settori industriale/abitativo/terziario In tale direttrice d azione, le misure possibili sono finalizzate a sostenere la domanda di efficienza energetica attraverso l indicazione di standards e norme tecniche da un lato e la promozione di accordi volontari e di metodiche di Demand Side Management dall altro. In particolare, sono previste misure dirette a promuovere l aumento della penetrazione del gas naturale negli usi civili e industriali, standards e accordi volontari per l efficienza energetica nelle produzioni industriali e la riduzione dei consumi elettrici, dei consumi per il riscaldamento e il condizionamento, delle perdite termiche dagli edifici. Ad esse potranno essere affiancate misure dirette specificamente alla promozione dell uso di biocombustibili per il riscaldamento, nonché delle migliori tecnologie per il soddisfacimento di una data domanda di energia. 238

5 Riduzione delle emissioni nei settori non energetici Le misure previste in seno a tale azione a carattere nazionale riguardano tre rilevanti settori, e precisamente l industria chimica, la zootecnia e la gestione dei rifiuti: - abbattimento di tonnellate di emissioni di protossido d azoto dai processi industriali; - abbattimento di tonnellate di emissioni di metano dalle discariche; - riciclaggio dei rifiuti di plastica, carta e vetro; - abbattimento di tonnellate di emissioni di metano dagli allevamenti agricoli; - riduzione delle emissioni di esafluoruri di zolfo (SF6) e di idrofluorocarburi (HFC). Tali misure, per quanto relative a modeste quantità assolute di gas serra, se rapportate alla dimensione di riduzione attesa dalla realizzazione di altre misure, appaiono tuttavia rilevanti, se si considera il potere di riscaldamento dei gas in questione, di gran lunga superiore a quello dell anidride carbonica. Assorbimento delle emissioni di CO 2 dalle foreste Si tratta di una misura integrativa rispetto alle tradizionali misure industriali di cui, peraltro, allo stato attuale non sono valutabili con precisione i benefici in termini di assorbimento netto di carbonio, ma che tuttavia appare interessante per i potenziali sviluppi dal punto di vista ambientale ed economico. Come, del resto, già traspariva nei criteri che hanno ispirato la definizione delle azioni a valenza nazionale, nella delibera CIPE , i programmi per la riduzione delle emissioni rappresentano altresì al tempo stesso un occasione per modernizzare il sistema-paese secondo i criteri dell efficienza ambientale ed energetica, oltre che per aprire nuove prospettive alla cooperazione internazionale. Acquista dunque fondamentale importanza nella stessa definizione dei programmi d intervento la ricerca della flessibilità delle misure, della sinergia tra gli interventi e del valore aggiunto quale effetto del coordinamento dell azione, al fine di garantire il più favorevole rapporto tra le risorse impegnate e i risultati attesi. Si tratta di un principio di buona programmazione che il CIPE già evidenziava nella sua delibera del In essa, infatti, si precisa che all atto stesso della elaborazione dei programmi di contenimento delle emissioni devono essere favorite quelle misure d intervento che risultino coerenti con gli obiettivi della politica economica del Governo, e che in particolare concorrono al consolidamento e sviluppo dell occupazione, al miglioramento della bilancia dei pagamenti, al rafforzamento del sistema produttivo, al riequilibrio territoriale, prevedendo nel contempo un coinvolgimento finanziario di operatori privati e delle risorse comunitarie. 239

6 Gli strumenti d intervento Secondo le previsioni contenute nelle Linee Guida, gli investimenti necessari per il raggiungimento degli obiettivi di riduzione ammontano a circa 100 mila miliardi di lire in anni. La maggior parte di tali investimenti consentirà una riduzione del consumo di fonti energetiche primarie, pari ad un risparmio di circa mila miliardi di lire. Stima degli investimenti necessari al conseguimento degli obiettivi di riduzione In prima approssimazione l attuazione del Protocollo di Kyoto comporterà per l Italia la mobilitazione di investimenti pubblici pari a circa mila miliardi di lire. Questa stima corrisponde ad una valutazione per eccesso, perché non quantifica i benefici indiretti, attualmente in corso di valutazione, connessi con una migliore salvaguardia dell ambiente locale e la diffusione dell innovazione. In particolare, si evidenzia che gli investimenti pubblici dovranno essere finalizzati a sostenere la ricerca sul clima, lo sviluppo delle tecnologie per l impiego delle fonti rinnovabili, la cooperazione internazionale nell ambito del Protocollo di Kyoto, e a tal fine si propone l istituzione di un Fondo nazionale per la protezione del clima, al quale dovrebbe essere garantita una dotazione finanziaria pari a circa 800/1000 miliardi di lire/anno sino al Il documento Linee Guida elaborato dal Gruppo di lavoro interministeriale, pur non entrando nel merito degli specifici strumenti d intervento che dovranno essere utilizzati per garantire l efficace perseguimento degli obiettivi di riduzione prefissati, presuppone l adozione di politiche e strumenti intersettoriali pluriennali, coordinati nell ambito di una strategia comune finalizzata alla complessiva razionalizzazione dell utilizzo delle risorse energetiche. Tali politiche afferiscono a due campi di azione principali: a) la programmazione e il governo dello sviluppo e dell uso delle risorse da parte delle diverse Amministrazioni, attraverso il ricorso ai seguenti strumenti: - norme, standards, incentivi e disincentivi, accordi volontari per l uso razionale dell energia, l efficenza energetica, lo sviluppo delle fonti rinnovabili; - azione promozionali, informazione ed educazione ambientale; - piano nazionale per la tutela della qualità dell aria; - piani regionali per la tutela della qualità dell aria, piani energetici regionali, piani regionali dei trasporti, piani energetici comunali; - piani urbani del traffico; b) l iniziativa economica e industriale per l innovazione tecnologica e la minimizzazione dei consumi energetici, sostenuta dagli investimenti privati e dal cofinanziamento pubblico (nazionale ed europeo). 240

7 La Carbon Tax É, per l appunto, nel contesto di una politica per una corretta gestione delle risorse energetiche mirata al perseguimento di una maggiore efficienza in tutti i settori interessati che occorre inquadrare anche le misure predisposte dal Governo in materia di tassazione ambientale delle fonti energetiche (Carbon Tax). Lo strumento fiscale a tal fine elaborato rappresenta, infatti, un primo passo nella direzione di una revisione della attuale struttura delle accise, che tenga conto delle esternalità connesse all uso dei combustibili fossili. Con essa, da una parte si soddisfa l esigenza di armonizzare a livello comunitario il sistema di accise attualmente vigente nel settore, dall altra vengono tassate le emissioni di anidride carbonica dei diversi combustibili in relazione al loro contenuto di carbonio, con lo scopo di orientare i consumi in senso favorevole all ambiente, contenendo progressivamente la produzione di gas serra. La finalità della Carbon Tax è disincentivare l uso dei combustibili ad alto contenuto di carbonio e favorire quelli a basso contenuto, nonché di incentivare le iniziative tendenti ad elevare l efficienza energetica e di assecondare l utilizzo delle fonti rinnovabili. A questo riguardo, si può affermare che l introduzione di tale strumento fiscale ha rappresentato il concreto avvio del programma di interventi finalizzati all attuazione del Protocollo di Kyoto e della deliberazione del 17 giugno 1998 del Consiglio dei Ministri europei dell Ambiente. A questo proposito, si rileva come i fondi carbon tax diretti ad incentivare iniziative di riduzione delle emissioni inquinanti, di miglioramento dell efficienza energetica e di utilizzo delle fonti rinnovabili, sono stati destinati una tantum alle Regioni, in virtù dei successivi decreti emanati dal Ministero dell Ambiente, di concerto con altri Ministeri, in attuazione del disposto di cui all art. 8, comma 10, lett. f) della legge 23 dicembre 1998,n. 448, che hanno provveduto, di concerto con gli enti locali, alle loro destinazioni. Lo stanziamento di fondi per gli anni successivi, infatti, non ha trovato nelle leggi finanziarie, compresa quella per l anno 2003, precisi riferimenti attuativi. Ciò detto, sebbene stemperata nella sua efficacia pluriennale, la Carbon Tax appare ancora oggi un ausilio irrinunciabile per l avvio di una politica delle risorse ispirata ai principi di Kyoto. Considerando, infatti, che l Italia presenta tra i Paesi maggiormente sviluppati il più basso consumo di energia pro-capite (2,7 tep/anno contro una media OCSE di 4,8), riduzioni significative dei consumi energetici richiedono interventi strutturali in grado di ridurre le quote marginali di emissione, solo in parte compatibili con l orizzonte temporale di breve periodo e ancora molto condizionati dalle incertezze sui futuri assetti del sistema industriale energetico e delle infrastrutture di trasporto. Nella impostazione adottata, il nuovo strumento di fiscalità ambientale appare, inoltre, pienamente congruente con gli obiettivi di una politica ambientale finalizzata all incremento dell occupazione. A questo riguardo, è appena il caso di ricordare che le maggiori entrate derivanti dalle disposizioni saranno destinate, in primo luogo, a compensare la riduzione degli oneri sociali gravanti sul costo del lavoro, con prevedibili effetti incrementali sul livello dell occupazione. 241

8 Ratifica del Protocollo di Kyoto La proposta di revisione delle Linee Guida L Italia ha ratificato il Protocollo di Kyoto con la legge 1 giugno 2002, n L art. 2 di questa legge prevede che il Ministero dell Ambiente presenti al CIPE un piano nazionale per la riduzione dei livelli di emissione dei gas serra e l aumento del loro assorbimento unitamente ad una relazione contenente, tra l altro, lo stato di attuazione e la proposta di revisione della delibera CIPE n. 137 del 19 novembre 1998, con l individuazione delle politiche e delle misure finalizzate: 1. al raggiungimento dei migliori risultati in termini di riduzione delle emissioni mediante il miglioramento dell efficienza energetica del sistema economico nazionale e un maggiore utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili; 2. all aumento degli assorbimenti dei gas serra; 3. alla piena utilizzazione dei meccanismi istituiti dal Protocollo di Kyoto per la realizzazione di iniziative congiunte con gli altri Paesi industrializzati (joint implementation) e con quelli in via di sviluppo (clean development mechanism); 4. all accelerazione delle iniziative di ricerca e sperimentazione per l introduzione dell idrogeno quale combustibile nei sistemi energetico e dei trasporti nazionali, nonché per la realizzazione di impianti per la produzione di energia con biomasse, di impianti fotovoltaici, eolici, che utilizzano il solare termico e quelli che impiegano combustibile derivato dai rifiuti solidi urbani e dal biogas. A distanza di quattro anni dalla deliberazione 19 novembre 1998, alla luce del nuovo panorama normativo e di quanto previsto dalla legge di ratifica del protocollo di Kyoto, il CIPE ha elaborato una proposta di revisione delle linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione delle emissioni dei gas serra. Si tratta di un documento complesso che, sulla base di sei allegati dedicati rispettivamente alle emissioni storiche di gas serra italiane, allo scenario tendenziale, allo scenario di riferimento, alle misure di intervento per la generazione e certificazione dei crediti di carbonio, ad ulteriori politiche di riduzione e a meccanismi flessibili, individua le politiche e misure finalizzate -in attuazione della Legge 120/02- ad un ulteriore riduzione delle emissioni pari a 41,1 Mt CO 2 eq. come indicato nella tabella riportata (tab. 3). Tab. 3 scenari di emissione e obiettivo di riduzione al stabilito dalla legge 120/2002 (mt co2eq) Scenario a legislazione vigente Scenario di riferimento 242 Obiettivo di emissione Ulteriore riduzione necessaria per il raggiungimento dell obiettivo 579,8 582,2 487,1 41,1 Al fine di comprendere la tabella va specificato che il primo scenario fa riferimento alle emissioni prevedibili a legislazione vigente mentre quello successivo comprende misure già individuate ancorchè non ancora attuate, integrate al precedente scenario e ai crediti di carbonio da attività già avviate. In sede di revisione della deliberazione 137/98 sono fissati i livelli massimi di emissione assegnati ai singoli settori per l anno 2005 e per il

9 periodo (cfr. tabella n. 4) con la possibilità di ricorrere al mercato dei permessi di emissione o allo scambio di quote di emissione, secondo i meccanismi di Emissions Trading (ET) e di Joint Implementation (JI) e Clean Development Mechanism (CDM) del Protollo di Kyoto. Tab. 4 Livelli massimi di emissioni di gas serra al 2005 e per il periodo (Mt CO 2 eq) Emissioni Livelli max di emissioni di gas serra USI ENERGETICI di cui 424,9 441,0 444,5 Industrie energetiche: 147,4 144,9 144,4 -termoelettrico 124,9 126,0 124,1 -raffinazione (consumi diretti) 18,0 18,2 19,2 -altro 4,5 6,7 1,1 Industria 85,5 79,0 80,2 Trasporti 103,5 130,8 134,7 Civile (incluso terziario e p.a.) 70,2 69,5 68,0 Agricoltura 9,0 9,0 9,6 Altro (fughe, militari, aziende di 9,3 7,7 7,6 distribuzione) USI NON ENERGETICI 96,1 91,5 95,6 Processi industriali (industria 35,9 30,7 30,4 mineraria, chimica) Agricoltura 43,4 40,5 41,0 Rifiuti 13,7 11,0 7,5 Altro (solventi, fluorurati) 3,1 9,3 16,7 TOTALE 521,0 532,4 540,1 La revisione della deliberazione CIPE del 1998 si ispira ai criteri di coerenza con la modernizzazione dell economia nazionale, in particolare nei settori della produzione di energia e dei trasporti e in quelli che possono favorire lo sviluppo di nuove tecnologie. Le azioni previste nell ambito dell analisi dello scenario di riferimento richiedono sia la predisposizione di specifiche normative, sia l implementazione di politiche più generali, non di carattere strettamente ambientale. In particolare è dato risalto alla necessità di: modernizzare il paese attraverso la realizzazione di opere infrastrutturali; realizzare nuovi impianti a ciclo combinato e nuove linee di importazione dall estero di gas ed elettricità che favoriscano l entrata di nuovi operatori, migliorando l efficienza energetica e creando le condizioni essenziali per la riduzione dei prezzi dell elettricità e del gas all interno delle politiche di liberalizzazione dei mercati dell energia; gestire in modo integrato il territorio e l ambiente per lo sfruttamento delle energie rinnovabili, attraverso la realizzazione e gestione efficiente di filiere industriali integrate con particolare riguardo all utilizzo dell energia eolica, alla gestione dei rifiuti e all impiego delle biomasse. 243