Centre International de Hautes Études Agronomiques Méditeranéennes Commissione Europea - Ufficio di Cooperazione EuropeAid Euro-Mediterranean Regional Programme for Local Water Management (MEDA Water) Mediterranean Drought Preparedness and Mitigation Planning (MEDROPLAN) Universidad Politécnica de Madrid (Spagna) University of Cyprus (Cipro) National Technical University of Athens (Grecia) Linee guida per la gestione delle siccità Università degli Studi di Catania (Italia) Institut Agronomique et Vétérinaire Hassan II (Marocco) Ministère de l Agriculture et des Ressources Hydrauliques (Tunisia) Editori : A. Iglesias, A. Cancelliere, D. Gabiña, A. López-Francos, M. Moneo, G. Rossi Autori : T. Ameziane, M. Belghiti, S. Benbeniste, M. Bergaoui, B. Bonaccorso, A. Cancelliere, T. Christofides, Confederación Hidrográfica del Tajo, F. Cubillo, L. Euchi, D. Gabiña, A. Garrido, L. Garrote, S. Hajispyrou, J.C. Ibáñez, A. Iglesias, E. Keravnou-Papailiou, A. Lapeña, F. Lebdi, A. López-Francos, M.H. Louati, M. Mathlouthi, H.J. Mellouli, M. Moneo, A. Ouassou, D. Pangalou, P. Pashardes, S. Quiroga, G. Rossi, N. Rostandi, D. Saraçoglu, T. Sibou, D. Tigkas, G. Tsakiris, N. Tsiourtis, C. Vangelis, A. Ziyad Ministerio de Medio Ambiente Confederación Hidrográfica del Tajo (Spagna) Edizione italiana a cura di A. Cancelliere e G. Rossi con la collaborazione di B. Bonaccorso Canal de Isabel II (Spagna) Fundación Ecología y Desarrollo (Spagna)
Sommario Sommario............................................................3 Quadro di riferimento, obiettivi e contenuti delle linee guida.......................7 Introduzione...................................................7 Struttura delle Linee Guida e potenziali utilizzatori.........................8 Uno strumento di supporto per la gestione integrata delle risorse idriche...........8 Partecipazione dei portatori d interesse.................................9 1. Generalità e utilizzo delle linee guida......................................11 1.1. Rispondere alla sfida della gestione della siccità..........................11 Qual è lo scopo delle Linee Guida?.................................11 Come si utilizzano le Linee Guida?................................11 Le Linee Guida sono un prodotto finale?.............................12 Le Linee Guida possono essere utilizzate in situazioni diverse da quelle analizzate?.12 1.2. Componenti delle Linee Guida.......................................13 Perché sono necessari esempi di applicazione delle Linee Guida?............15 Qual è il contenuto dei casi studio?................................15 2. Il quadro introduttivo..................................................17 2.1. Definizione degli obiettivi e del processo di pianificazione..................17 Obiettivi..................................................17 I piani di gestione della siccità sono prodotti dinamici...................17 2.2. Definizione di un linguaggio comune tra i portatori d interesse...............18 Dialogo tra portatori d interesse...................................18 Concetti di base.............................................18 2.3. Definizione degli approcci alla gestione delle siccità.......................20 Modalità di gestione delle siccità..................................20 Aspetti istituzionali..........................................22 3. Componente organizzativa.............................................23 3.1. Introduzione....................................................23 La componente organizzativa è necessaria per:........................23 Le risposte a tre interrogativi definiscono gli aspetti organizzativi:...........23 3.2. L unità geografica................................................24 3.3. I portatori d interesse..............................................26 3.4. La struttura giuridica e istituzionale...................................27 Obiettivi dell analisi..........................................27 Metodologia................................................28 Risultati attesi..............................................29 3.5. Istituzione di comitati per la gestione delle siccità........................30 4. Componente metodologica..............................................33 4.1. Premessa.......................................................33 La complessità del fenomeno siccità richiede metodi di analisi complessi.......33 Definizione dei concetti di pericolosità, rischio e vulnerabilità..............33 3
Linee guida per la gestione delle siccità Metodologia proposta nelle Linee Guida.............................34 Fornire informazioni tecniche comprensibili ai portatori di interesse..........36 4.2. Caratterizzazione e monitoraggio della siccità............................36 Obiettivo..................................................36 Metodi...................................................36 Uso di indici per la caratterizzazione e il monitoraggio...................37 Risultati attesi..............................................37 Caratteristiche degli indici di siccità................................37 L importanza di effettuare una analisi di siccità in termini probabilistici.......40 Considerazioni conclusive sugli indici...............................40 4.3. Valutazione del rischio............................................41 Obiettivo..................................................41 Metodi...................................................41 Risultati attesi..............................................41 La valutazione del rischio è complessa e dipende dal sistema in esame........41 Valutazione qualitativa dei potenziali impatti: consultazione con i portatori d interesse.................................................42 Valutazione quantitativa del rischio in termini di probabilità del danno........43 4.4. Valutazione del rischio in agricoltura..................................43 Agricoltura asciutta nel Mediterraneo..............................43 Metodo proposto.............................................43 4.5. Rischio nei sistemi d approvvigionamento idrico.........................46 Il concetto di rischio nei sistemi d approvvigionamento idrico..............46 Rischio come probabilità di un evento avverso.........................47 Rischio come danno atteso......................................47 Siccità e carenza idrica........................................47 Definire il livello di rischio accettabile..............................48 Metodi per l accertamento del rischio di carenza idrica in condizioni normali e durante le siccità.............................................49 4.6. Valutazione della vulnerabilità.......................................50 Obiettivo..................................................50 Metodi...................................................51 Risultati attesi..............................................51 Un indice per valutare la vulnerabilità socio-economica...................51 5. Componente operativa................................................53 5.1. Introduzione....................................................53 5.2. Monitoraggio e preannuncio della siccità...............................54 5.3. Stabilire le priorità degli usi........................................55 5.4. Definire le condizioni per dichiarare i livelli di siccità......................55 Questione chiave: Dichiarazione di siccità............................55 4
Sommario Pre-allerta.................................................56 Allerta...................................................57 Emergenza.................................................57 5.5. Stabilire gli obiettivi di gestione per ogni livello di siccità...................57 Pre-allerta.................................................57 Allerta...................................................57 Emergenza.................................................57 5.6. Individuazione delle misure di mitigazione della siccità....................59 Criteri per classificare le misure di mitigazione delle siccità................59 Scelta della miscela preferibile delle misure...........................60 5.7. Processo di attuazione degli interventi.................................62 6. Componente di revisione pubblica........................................65 Appendice 1. Glossario..................................................67 Appendice 2. Autori e collaboratori.........................................77 5
Quadro di riferimento, obiettivi e contenuti delle linee guida Quadro di riferimento, obiettivi e contenuti delle linee guida Introduzione La siccità è un fenomeno che si verifica frequentemente nei paesi mediterranei con conseguenze economiche e sociali tanto più gravi quanto maggiore è la vulnerabilità dei sistemi d approvvigionamento idrico, dei sistemi agricoli e della società in generale alle deficienze idriche conseguenti alla riduzione delle precipitazioni. Tale vulnerabilità è dovuta a situazioni di scarsità idrica permanente, di deterioramento della qualità delle acque e di rapida crescita delle domande idriche in seguito all aumento della popolazione, allo sviluppo turistico e all introduzione dell agricoltura irrigua. Pertanto, è necessaria un adeguata politica di gestione delle siccità, basata su interventi rivolti a migliorare la preparazione alla siccità, nonché su misure orientate a mitigarne gli impatti quando la siccità si verifica. Le esperienze maturate in alcune regioni del Mediterraneo nello sviluppo di piani di gestione delle risorse idriche, di piani di bacino e nelle iniziative di politica agricola evidenziano risultati positivi nel fronteggiare gli eventi di siccità. In particolare, tali esperienze mostrano che risulta preferibile fare ricorso alla gestione del rischio di siccità, piuttosto che alla tradizionale gestione dell emergenza idrica ai fini della mitigazione degli impatti della siccità. Dalle lezioni tratte da queste esperienze, tenendo conto delle legislazioni vigenti, delle modalità di gestione correntemente adottate, delle tecnologie e dei metodi di valutazione del rischio disponibili, le presenti Linee Guida intendono proporre un quadro metodologico per lo sviluppo di piani di gestione delle siccità che tengano conto sia degli aspetti tecnico-scientifici, sia di quelli politico-istituzionali, e che risultino applicabili in diversi contesti territoriali. Le Linee Guida MEDROPLAN sono state sviluppate all interno del progetto MEDROPLAN (Mediterranean Drought Preparedness and Mitigation Planning) finanziato dall Euro- Mediterranean Regional Programme for Local Water Management per la gestione idrica locale, frutto della collaborazione di centri di ricerca e di enti gestori operanti in Cipro, Grecia, Italia, Marocco, Spagna e Tunisia. Le Linee Guida sono state sviluppate con l obiettivo di contribuire a dare una risposta a domande di carattere sociale e politico del tipo: Come può essere migliorata la gestione idrica, e come la società può beneficiare di tali cambiamenti? Come può la ricerca aiutare ad attuare strutture istituzionali innovative e strumenti di supporto alle decisioni? 7
Linee guida per la gestione delle siccità Il punto di vista qui sostenuto è che sia possibile minimizzare il rischio di siccità e i relativi impatti, promuovendo piani di preparazione e di gestione delle siccità. Inoltre le Linee Guida forniscono un quadro di riferimento e un approccio per legare le acquisizioni conoscitive con gli aspetti operativi e politici della gestione del rischio di siccità. Le Linee Guida sono state sviluppate partendo dal presupposto della necessità di passare dal tradizionale approccio reattivo ad un approccio preventivo per affrontare le siccità, ponendo l accento sulla struttura istituzionale e legale e sulla partecipazione dei portatori d interesse, e proponendo un ampio spettro di metodologie per l analisi del rischio di siccità. Struttura delle Linee Guida e potenziali utilizzatori I prodotti del progetto MEDROPLAN sono costituiti da tre elementi principali: Le Linee Guida per la Gestione della Siccità, che riassumono tutti gli elementi sviluppati nel corso del progetto. Le Linee Guida sono rivolte ad un vasto pubblico, con particolare riferimento ai responsabili della pianificazione e della gestione in tema di risorse idriche. Per quanto possibile, si è cercato di utilizzare un linguaggio comprensibile anche da lettori non esperti. Il documento è pubblicato in sei lingue (arabo, inglese, francese, greco, italiano e spagnolo) e comprende anche casi studio in inglese e francese che riguardano le esperienze di gestione della siccità nei sei paesi che fanno parte del consorzio MEDROPLAN: Cipro, Grecia, Italia, Marocco, Spagna e Tunisia. L Allegato Tecnico alle Linee Guida per la Gestione della Siccità, pubblicato come numero speciale della rivista CIHEAM Options Méditerranéennes. Una versione in CD dell allegato tecnico è inclusa nel retro della copertina delle Linee Guida per la Gestione della Siccità. L Allegato tecnico contiene una serie di approfondimenti degli argomenti trattati nelle Linee Guida ed è rivolto ad esperti nel campo della siccità. Il sito web di MEDROPLAN, che contiene tutte le informazione presenti nei due documenti menzionati precedentemente, e che fornisce anche una guida che indirizza gli utenti a trovare e selezionare le informazioni rilevanti in merito ai diversi aspetti riguardanti lo sviluppo dei Piani di gestione delle siccità, nonché gli esempi di applicazione delle metodologie e dei modelli proposti. Uno strumento di supporto per la gestione integrata delle risorse idriche Le Linee Guida comprendono cinque componenti: il quadro introduttivo, la componente organizzativa, la componente metodologica, la componente operativa e la componente di revisione pubblica. È inoltre inclusa una raccolta di esempi d applicazione ai diversi casi di studio in paesi mediterranei. Il quadro introduttivo definisce gli obiettivi locali, regionali e nazionali che possono essere perseguiti attraverso lo sviluppo di un piano di siccità. 8
Quadro di riferimento, obiettivi e contenuti delle linee guida La componente organizzativa guida gli utenti delle Linee Guida nella raccolta delle informazioni sulle istituzioni e le organizzazioni coinvolte nella gestione della siccità e della scarsità idrica, sulla risposta sociale alle siccità, e su come stabilire un dialogo con i portatori d interesse. La componente metodologica propone strumenti finalizzati alla valutazione del rischio di siccità e della vulnerabilità alla siccità, e a fornire supporto alla valutazione della gravità di un evento in corso. La complessità di questi argomenti suggerisce un vasta scelta di possibili metodi di valutazione, e generalmente risulta preferibile l applicazione di una combinazione di diversi metodi. Le metodologie proposte includono aspetti inerenti la caratterizzazione della siccità, la valutazione dei possibili impatti, l analisi del rischio e la valutazione della vulnerabilità. La componente operativa identifica le misure di mitigazione a lungo e a breve termine orientate a prevenire e a mitigare gli impatti della siccità, e indica una possibile procedura per la loro implementazione. L identificazione di tali misure è essenziale per la predisposizione di un piano di gestione delle siccità, al fine di garantire una risposta adeguata a questo tipo di eventi. Infine, la componente di revisione pubblica dà indicazioni su come procedere per la revisione periodica e/o successiva ad un grave evento di siccità dei piani di gestione. I piani di gestione della siccità sono sempre in via di sviluppo e tutte le componenti devono essere considerate dinamiche. Partecipazione dei portatori d interesse L analisi dei diversi contesti sociali dei paesi del Mediterraneo ha mostrato che esiste una complessa struttura istituzionale e ha messo in evidenza l importanza del coinvolgimento dei portatori d interesse (stakeholders) e di una maggiore sensibilizzazione dell opinione pubblica per una efficace gestione della siccità. In effetti la predisposizione e l attuazione di adeguate strategie di mitigazione degli impatti della siccità in agricoltura e nei sistemi d approvvigionamento idrico, dipendono in modo significativo dal ruolo ricoperto dagli enti gestori, dalle strutture istituzionali e dai portatori d interesse coinvolti. Le Linee Guida sono state sviluppate tenendo conto dell attuale contesto relativamente agli aspetti di vulnerabilità alla siccità, quadro legislativo, modalità di gestione e tecnologie disponibili. La struttura delle Linee Guida vuole, comunque, essere abbastanza flessibile da poter incorporare nuovi criteri nella scelta delle priorità in relazione ai cambiamenti sociali e ai progressi nelle metodologie scientifiche e tecnologiche della gestione delle siccità. 9
Generalità e utilizzo delle Linee Guida 1.1. Rispondere alla sfida della gestione della siccità 1. Generalità e utilizzo delle Linee Guida Qual è lo scopo delle Linee Guida? Lo scopo delle Linee Guida è di fornire un quadro di riferimento per affrontare, in modo sistematico ed efficace, il rischio di siccità nei paesi mediterranei, ed in particolare per prevenire o mitigare gli impatti della siccità sui sistemi di approvvigionamento idrico, sulle attività economiche, sull ambiente e sulla vita sociale. Le Linee Guida MEDROPLAN costituiscono il risultato di più di tre anni di ricerca e intendono proporre un approccio integrato orientato a sviluppare e promuovere criteri e metodologie basate sui concetti di gestione del rischio di siccità e di mitigazione dei relativi impatti. Le Linee Guida intendono sostenere gli sforzi già avviati in vari paesi per contrastare le conseguenze più gravi delle siccità, in particolare attraverso una più avanzata pianificazione delle risorse idriche sia a livello nazionale, che regionale o di bacino, così come attraverso iniziative di politica agricola. A tal proposito, viene discusso in maniera dettagliata il ruolo delle misure a lungo termine e a breve termine da implementare per prevenire e mitigare gli effetti della siccità. Come si utilizzano le Linee Guida? Le Linee Guida forniscono un quadro generale per fronteggiare la siccità attraverso la stesura e l applicazione di piani di gestione orientati a prevenire e/o a mitigare gli impatti più gravosi delle siccità. Tuttavia, ogni paese e ogni bacino possiede caratteristiche proprie e i piani di siccità dovrebbero essere adattati ad esse. Pertanto, le Linee Guida non possono assumere un valore prescrittivo, ma devono essere considerate come un testo di riferimento. In particolare gli strumenti proposti devono essere opportunamente selezionati e adattati alla specifica realtà legislativa e istituzionale. Poiché le Linee Guida sono concepite per un vasto pubblico, esse danno indicazioni di carattere generale e utilizzano un linguaggio che può essere compreso da un ampio spettro di portatori d interesse coinvolti nei problemi causati delle siccità, e in particolar modo coloro che sono responsabili dei processi decisionali. Gli allegati tecnici servono da complemento alle Linee Guida e includono informazioni tecnico-scientifiche più approfondite, essendo rivolte ad un pubblico più specializzato, che potrebbe essere interessato alle nozioni di maggior dettaglio di tutte o di parte delle Linee Guida. La pagina web contiene tutta la documentazione prodotta e intende aiutare i lettori ad individuare con facilità il settore d interesse. 11
Linee guida per la gestione delle siccità Le Linee Guida sono un prodotto finale? Le Linee Guida riflettono l attuale situazione dei paesi del Mediterraneo coinvolti nel progetto MEDROPLAN con particolare riferimento ad aspetti quali: vulnerabilità alla siccità, legislazione e modalità di gestione delle risorse idriche e tecnologie disponibili. Tuttavia la struttura delle Linee Guida vuole essere abbastanza flessibile, in modo da potersi adattare ai cambiamenti sociali o da includere eventuali progressi negli strumenti scientifici e tecnologici da utilizzare per la gestione della siccità. Le Linee Guida possono essere utilizzate in situazioni diverse da quelle analizzate? Le Linee Guida si collocano in una prospettiva internazionale di lotta alla siccità, che privilegia un approccio fondato sul trinomio pianificazione-monitoraggio-mitigazione. Esse sono state pensate per uno specifico ambiente, quello mediterraneo, che presenta come caratteristica comune un significativo incremento della vulnerabilità alla siccità, dovuta sia alla crescente variabilità climatica, sia ad una più forte pressione su risorse idriche limitate a causa dell aumento della popolazione, dell agricoltura irrigua, del turismo, ecc. Le esperienze nello sviluppo e nella applicazione delle metodologie ai casi studio dei paesi coinvolti, hanno messo in evidenza che un approccio basato sulla gestione del rischio di siccità può risultare preferibile ad una gestione dell emergenza idrica al fine di mitigare gli impatti in modo più efficace. Da questo punto di vista, le Linee Guida includono strumenti che possono trovare impiego anche in altri paesi. 12
Generalità e utilizzo delle Linee Guida 1.2. Componenti delle Linee Guida L obiettivo delle Linee Guida è quello di fornire una struttura metodologica con degli esempi che possa essere seguita per lo sviluppo di piani di gestione della siccità in situazioni diverse. Le Linee Guida contengono le seguenti componenti (Figura 1): Quadro introduttivo Componente organizzativa Componente metodologica Componente operativa Componente di revisione pubblica Inoltre, le Linee Guida contengono esempi di applicazione delle diverse componenti a situazioni specifiche per fronteggiare le siccità. Componente organizzativa Componente metodologica Componente operativa Quadro introduttivo Figura 1. Componenti delle Linee Guida Componente di revisione pubblica Esempi di applicazione 13
Linee guida per la gestione delle siccità Il quadro introduttivo definisce le motivazioni a livello locale, regionale e nazionale che rendono necessario lo sviluppo di piani di siccità. Esso può aiutare gli utenti delle Linee Guida a definire gli obiettivi e le modalità di attuazione del processo di pianificazione, e a stabilire un linguaggio comune tra i portatori d interesse, anche trovando il consenso sull uso di una serie di termini e concetti per lo sviluppo dei piani. La componente organizzativa assiste gli utenti delle Linee Guida nella comprensione della struttura istituzionale e legislativa nell ambito del quale il piano di siccità verrà predisposto e implementato, e definisce la struttura organizzativa per una efficace applicazione del piano stesso. Essa mette anche in rilievo l unità geografica a cui il piano deve riferirsi per l applicazione delle misure da utilizzare per prevenire e mitigare le carenze idriche causate da siccità. Fornisce anche specifiche indicazioni per la raccolta delle informazioni che riguardano la risposta della società alle siccità, il coordinamento tra le varie istituzioni e la dichiarazione dello stato di calamità conseguente a siccità. La componente metodologica fornisce gli strumenti tecnico-scientifici per la valutazione del rischio di siccità attraverso le seguenti fasi: Disamina degli approcci tecnico-scientifici più idonei per la caratterizzazione della siccità e lo sviluppo di indicatori di rischio di siccità nei sistemi di approvvigionamento idrico e in agricoltura. Analisi dei metodi utilizzati per la gestione del rischio nell ambito del bacino del Mediterraneo. Analisi dei metodi di valutazione della vulnerabilità sociale basata su indicatori che comprendano la capacità di prevedere, affrontare e mitigare la siccità. Analisi di esperienze nell uso di indici e nella dichiarazione di stato di siccità. La componente operativa identifica sia le azioni a lungo termine che quelle a breve termine che possono essere impiegate per prevenire e mitigare gli impatti della siccità. Tali misure sono essenziali per la formulazione di specifici piani di siccità. La componente operativa include sei aspetti: Monitoraggio e preannuncio delle siccità Individuazione delle priorità degli usi Definizione delle condizioni per distinguere i vari livelli di gravità della siccità Individuazione degli obiettivi di gestione per ogni livello di siccità Definizione delle misure di mitigazione Implementazione delle misure La componente di revisione pubblica mette in rilievo l importanza della valutazione dell efficacia di un piano di gestione della siccità. L approccio suggerito si basa su un dialogo pubblico tra i diversi portatori di interesse al fine di raccogliere tutte le possibili reazioni. 14
Generalità e utilizzo delle Linee Guida Anche la diffusione di informazioni è essenziale in questa fase. A parte la revisione pubblica iniziale, è importante fare delle revisioni periodiche sul piano di siccità, specialmente dopo eventi di siccità, in modo da apportare le necessarie modifiche alla luce dei risultati dell applicazione del piano e dei cambiamenti intervenuti nella società e nell ambiente ed anche per tenere conto dell evoluzione tecnologica. Perché sono necessari esempi di applicazione delle Linee Guida? Gli esempi di applicazione aiutano a comprendere meglio la struttura delle Linee Guida. Essi dimostrano come le Linee Guida possono essere applicate alle diverse realtà ambientali e socioeconomiche tenendo in considerazione che: Ogni siccità ha caratteristiche e impatti differenti. La struttura sociale ed economica di ogni bacino o unità idrica è diversa. Esistono già delle valide esperienze di gestione delle siccità in agricoltura e nei sistemi idrici che è utile conoscere. Le linee Guida non sono prescrittive, ma piuttosto forniscono una serie di opzioni basate su studi di casi reali. Qual è il contenuto dei casi studio? I casi studio sviluppati nei paesi partner (Cipro, Grecia, Italia, Marocco, Spagna e Tunisia) contengono la descrizione delle azioni intraprese nel passato e proposte per il futuro per fronteggiare le siccità. La figura 2 mostra i paesi partner che hanno partecipato al progetto MEDROPLAN. Figura 2 Paesi mediterranei del consorzio MEDROPLAN, dei quali vengono presentati casi-studio. 15
Il quadro introduttivo 2. Il quadro introduttivo Questa sezione è ampiamente sviluppata negli Allegati tecnici delle Linee Guida MEDROPLAN per la gestione della siccità. Capitolo 2: Definire lo scopo del piano, struttura e concetti Capitolo 3: Diagnosi della situazione 2.1. Definizione degli obiettivi e del processo di pianificazione Obiettivi La siccità può produrre una vasta serie di effetti su diversi settori economici, sulla società e sull ambiente. Sia che il piano per la gestione della siccità intenda affrontare tutti i possibili rischi, sia che si limiti ad affrontarne alcuni, è comunque opportuno definire sin dal principio quali obiettivi esso intende perseguire. Tale esigenza nasce dal fatto che, in relazione agli obiettivi della pianificazione, possono essere scelte le metodologie preferibili per lo sviluppo e l implementazione del piano stesso. I piani di gestione della siccità sono prodotti dinamici I piani di gestione della siccità vanno considerati come prodotti dinamici in quanto con l evolversi delle tecnologie è possibile sviluppare nuovi programmi di interventi e che anche le responsabilità istituzionali cambiano nel tempo. Pertanto è necessario rivedere e aggiornare periodicamente i piani. Individuazione dei portatori d interesse per definire obiettivi e modalità di attuazione del processo di pianificazione (Quadro introduttivo) Revisione pubblica del piano di siccità (Componente di revisione pubblica) Analisi della struttura istituzionale e legislativa (Componente organizzativa) Figura 3. Sviluppo e revisione di un piano di gestione della siccità basato sulle Linee Guida MEDROPLAN. Analisi del rischio di siccità e stima della vulnerabilità dei sistemi socio-economici (Componente metodologica) Identificazione, selezione e implementazione delle misure di prevenzione e mitigazione delle siccità (Componente operativa) 17
Linee guida per la gestione delle siccità La Figura 3 mostra l interazione tra le diverse attività necessarie per la stesura di un piano di gestione della siccità, ed i relativi collegamenti alle componenti delle Linee Guida. 2.2. Definizione di un linguaggio comune tra i portatori d interesse Dialogo tra portatori d interesse Sin dall inizio del processo di pianificazione è opportuno stabilire un dialogo con e tra i portatori di interesse al fine di: favorire l accettazione dei piani di gestione della siccità; accrescere la fiducia nelle metodologie scientifiche utilizzate per la loro preparazione; diffondere informazioni essenziali e dettagliate sulla preparazione alla siccità, che devono diventare patrimonio comune di tutte le persone coinvolte, non solo degli specialisti e dei responsabili delle decisioni. Inoltre i portatori di interesse possono essere coinvolti: assicurando la trasparenza delle informazioni e fornendo utili indicazioni agli utenti; rappresentando in termini realistici le decisioni; individuando eventuali incentivi per un maggiore coinvolgimento. Concetti di base Fornire definizioni chiare e largamente riconosciute contribuisce alla messa a punto di metodologie condivise e alla corretta interpretazione dei risultati nello sviluppo dei piani di gestione della siccità. Di seguito si riportano le definizioni dei principali processi che danno luogo a situazioni di ridotta disponibilità idrica, e che in quanto tali vengono spesso confusi tra loro. Per un elenco più dettagliato di termini e concetti di base si rimanda all Appendice 1. Siccità: Condizione naturale (casuale) temporanea di consistente riduzione delle precipitazioni e delle disponibilità idriche rispetto ai valori normali per un periodo di tempo significativo e su un ampia regione. Aridità: Condizione climatica naturale e permanente di scarse precipitazioni nell intero anno o in un lungo periodo dell anno. Carenza idrica: deficit temporaneo nel bilancio risorse-domande dovuto a cause antropiche. La carenza idrica in un sistema d approvvigionamento idrico indica una ridotta disponibilità idrica rispetto alla domanda, dovuta a siccità o ad altre cause antropiche (ad es. qualità dell acqua non idonea, disservizi del sistema d approvvigionamento idrico). Scarsità idrica: indica una condizione permanente di insufficienza delle risorse idriche rispetto alla domanda in una regione (o in un sistema idrico) caratterizzata da un clima arido e/o da una rapida crescita della domande idriche, connesse all aumento della popolazione, all estensione dell agricoltura irrigua, ecc. 18
Il quadro introduttivo Desertificazione: processo di lungo termine e in qualche modo irreversibile di degrado del sistema bio-produttivo (suolo, vegetazione, esseri viventi) provocato da cause antropiche e da variazioni climatiche nelle zone aride, semiaride, sub-umide, secche. La Figura 4 illustra le principali caratteristiche dei fenomeni precedentemente descritti. Naturale Antropico Temporaneo Permanente Siccità Aridità Carenza idrica Scarsità idrica Desertificazione Figura 4. Fenomeni che danno origine a situazioni di ridotta disponibilità idrica Box 1. Tipologie di siccità In base ai diversi elementi del ciclo idrologico naturale, è possibile fare una distinzione tra: siccità meteorologica, agricola, idrologica e operativa (vedi Figura 5). In particolare, la siccità meteorologica individua una condizione di deficit di precipitazione, rispetto a valori normali, conseguente alla variabilità delle precipitazioni causata da processi terrestri (come interazioni geofisiche e oceanografiche), da interazioni con la biosfera e forse da fluttuazioni di energia solare. Come diretta conseguenza della siccità meteorologica, si viene a determinare nel suolo un deficit di umidità (siccità agricola), che dipende dalla severità della siccità meteorologica e dalle caratteristiche del bilancio idrico del suolo, e che produce effetti negativi sulla vegetazione e sull agricoltura asciutta. In particolare, l effetto di immagazzinamento nel suolo comporta un ritardo nel manifestarsi del deficit e modifiche della gravità del deficit in relazione alle condizioni iniziali e al processo di evapotraspirazione. Successivamente, quando si avvertono gli effetti dei deficit precedenti nei corpi idrici superficiali (rete idrografica) e sotterranei (acquiferi), subentra una condizione di siccità idrologica, intesa come deficit di deflusso superficiale e/o sotterraneo rispetto a valori normali. Infine, la siccità può avere degli effetti sul sistema d approvvigionamento idrico sotto forma di carenza idrica (definita come siccità operativa) che, in relazione alle caratteristiche del sistema economico e sociale, può produrre impatti economici e intangibili. Sia la riduzione di disponibilità idrica che i relativi impatti, oltre che dalla gravità dell evento siccitoso, dipendono anche dall efficacia delle misure di mitigazione adottate sul sistema idrico e sul sistema socio-economico. In qualche caso è anche usata la definizione di siccità socio-economica per indicare le conseguenze della carenza idrica sulla popolazione e sull economia. Questi aspetti verranno successivamente trattati come impatti economici, ambientali e sociali causati dalla siccità. 19
Linee guida per la gestione delle siccità Siccità meteorologica Deficit di precipitazione Siccità agricola Suolo non saturo Deficit di umidità del suolo Siccità idrologica Corpo idrico superficiale Deficit di deflusso superficiale Corpo idrico sotterraneo Deficit di deflusso sotterraneo Carenza di risorse idriche (Siccità operativa) Sistema di approvvigionamento idrico Riduzione di disponibilità idrica Sistema Socio-economico Misure per incrementare le disponibilità idriche Misure per ridurre le domande Misure per la mitigazione degli impatti della siccità Impatti economici e intangibili Figura 5. Definizioni di siccità e ruolo delle misure di mitigazione (da Rossi, 2005 1 ). 2.3. Definizione degli approcci alla gestione delle siccità Modalità di gestione delle siccità La gestione delle siccità può essere condotta essenzialmente attraverso due approcci: reattivo o pro-attivo. Un approccio reattivo è basato sull implementazione di misure e interventi di mitigazione dopo che l evento si verifica e viene percepito. Questo approccio è adottato in situazioni di emergenza e spesso dà luogo a soluzioni inefficienti sotto il profilo tecnico ed economico poiché la rapidità con cui devono essere prese le decisioni non consente di individuare le soluzioni migliori e di assicurare la partecipazione dei portatori di interesse. Un approccio pro-attivo o preventivo comprende interventi previsti in anticipo, attraverso appositi strumenti di pianificazione, per prevenire e/o mitigare condizioni di emergenza idrica. L approccio 1. Rossi, G., (2005), Siccità. Dalla gestione dell emergenza alla gestione del rischio di deficienza idrica, L Acqua, n. 3, pp 117-127. 20
Il quadro introduttivo preventivo è basato su misure a lungo termine e a breve termine e comprende lo sviluppo di un sistema di monitoraggio del fenomeno per un tempestivo preannuncio di condizioni di siccità. Esso può essere definito come gestione del rischio. Un tale approccio comprende la preparazione di strumenti di pianificazione che evitino o riducano le conseguenze di una possibile emergenza idrica, e l attuazione di tali piani al verificarsi dell evento. L approccio preventivo prevede un continuo monitoraggio delle variabili idrologiche e dello stato delle riserve idriche in modo da identificare possibili situazioni di crisi idrica e da applicare le necessarie misure prima che si manifesti una reale emergenza idrica. In ogni caso, se non è possibile evitare una crisi idrica che si manifesta come una pubblica calamità naturale (dopo la dichiarazione governativa), è adottato il Piano di Emergenza Siccità fino al ristabilirsi delle normali condizioni. È evidente che un approccio preventivo, anche se più complesso, è più efficiente di un approccio tradizionale, poiché esso permette che le misure di mitigazione della siccità (sia a breve termine che a lungo termine) siano definite in anticipo, migliorando quindi la qualità degli interventi. La tabella 1 sintetizza le caratteristiche dell approccio reattivo e di quello preventivo. Tabella 1. Caratteristiche degli approcci per la gestione della siccità Approcci per la gestione della siccità Caratteristiche Limiti Approccio reattivo Approccio pro-attivo o preventivo Basato sull impiego di interventi dopo che un evento di siccità si sia verificato e sia stato percepito. Adottato in situazioni di emergenza e non basato su un apposito piano. Interventi definiti in anticipo, con appropriati strumenti. Include la partecipazione dei portatori d interesse. Utilizza sia misure a breve termine che a lungo termine e comprende sistemi di preannuncio. Comprende la preparazione di un piano per le situazioni d emergenza. Spesso produce soluzioni tecniche ed economiche inefficienti. Limitata partecipazione dei portatori d interesse. Una insufficiente coordinazione e cooperazione tra le istituzioni e la mancanza di adeguati controlli e revisione dei piani può limitare l efficacia dell approccio.
Linee guida per la gestione delle siccità Aspetti istituzionali L impiego di un approccio preventivo implica la stesura di piani in cui sono chiaramente definite le misure di mitigazione e le modalità per la loro implementazione. A questo proposito, risulta fondamentale una chiara assegnazione delle competenze tra le diverse istituzioni coinvolte. È perciò necessario che ciascun paese si doti di un atto legislativo specifico per la gestione della siccità. Un tale atto potrebbe rientrare nella legislazione sull uso delle risorse idriche e/o sulla strategia di lotta alla desertificazione (nell ambito della convenzione delle Nazioni Unite) Singoli interventi politici, legislativi o gestionali non sono sufficienti ad assicurare una efficace gestione della siccità. I molteplici aspetti che influenzano gli impatti della siccità sulla società richiedono uno sforzo in varie direzioni. Tra gli aspetti più importanti, occorre considerare i seguenti: la partecipazione dei portatori di interesse ai processi decisionali; la modifica delle concessioni idriche per consentire scambi durante la siccità; la definizione di standard di efficienza (non solo quantitativi) per inibire lo spreco della risorsa idrica (prevedendo sanzioni per il mancato adeguamento). 22
Componente organizzativa 3. Componente organizzativa La sezione è ampiamente sviluppata negli Annessi Tecnici delle linee guida di gestione della siccità MEDROPLAN: Capitolo 4: Struttura istituzionale e legale per la gestione della siccità Capitolo 5: Partecipazione e mediazione: elementi chiave per prevedere e risolvere i conflitti sociali durante la siccità Capitolo 6: Dialogo tra portatori d interesse per una migliore amministrazione idrica locale 3.1. Introduzione La componente organizzativa della gestione delle siccità serve a definire il quadro giuridico istituzionale specifico in cui si collocano le azioni per prevenire e/o mitigare gli impatti della siccità. Essa è basata sull analisi della situazione attuale della suddivisione delle competenze tra le istituzioni che operano nel settore, ma richiede anche di valutare gli sviluppi futuri necessari per migliorare la capacità di affrontare siccità e deficienze idriche e ridurre gli impatti sui sistemi di approvvigionamento, l agricoltura, l economia, l ambiente e la vita sociale. La componente organizzativa è necessaria per: definire e rendere disponibili le informazioni riguardanti la risposta della società alla siccità e stabilire i collegamenti tra i portatori d interesse; coordinare le varie istituzioni per evitare conflitti, sovrapposizioni di competenze e accelerare il processo decisionale; fornire informazioni attendibili tempestivamente; definire chi ha la responsabilità per la dichiarazione di siccità Le risposte a tre interrogativi definiscono gli aspetti organizzativi: Dove? (cioè quale unità territoriale considerare?) Chi è interessato? (cioè chi sono i portatori di interesse?) Chi è responsabile per il piano? (cioè quali istituzioni hanno competenza e/o dovrebbero averla?) La componente organizzativa delle Linee Guida fornisce una comune metodologia per analizzare le organizzazioni e le istituzioni coinvolte nella gestione della siccità. Tale metodologia intende fornire informazioni che consentano di mettere a confronto i diversi paesi e a promuovere la cooperazione fra le diverse istituzioni e i portatori d interesse, con particolare riferimento ai paesi del Mediterraneo. 23
Linee guida per la gestione delle siccità 3.2. L unità geografica L unità geografica, o territorio di riferimento per gli interventi di lotta alla siccità deve tenere conto dei rischi bio-fisici, dei portatori d interesse e delle loro risposte, e delle organizzazioni e delle istituzioni coinvolte nella pianificazione. Quando le risorse idriche sono gestite a livello di bacino, è possibile rispondere direttamente alle diverse esigenze e problemi del sistema idrologico naturale con decisioni politiche. Per esempio, le Autorità di Bacino in Spagna (Confederazioni Idrografiche) possono stabilire le priorità degli utenti o dei titolari di concessioni idriche in base ad ogni situazione, possono approvare i lavori e i progetti necessari per risolvere i problemi d emergenza idrica, e possono creare Centri di Scambio Idrico, attraverso i quali i titolari di concessioni idriche possono cedere o richiedere l uso dell acqua in periodi di siccità o in situazioni di grave carenza idrica. La dimensione sociale della gestione della siccità nel Mediterraneo potrebbe non fermarsi ai confini regionali. Esiste un potenziale rischio di conflitti per l uso della risorsa idrica con le regioni e i paesi confinanti (ad es., nel caso di trasferimenti idrici oltre frontiera di acque superficiali o sotterranee) e in seguito a cambiamenti demografici dovuti al collasso delle attività agricole in alcuni territori. Le unità geografiche da considerare sono diverse, in relazione alle tipologie di azioni da adottare e all ordinamento giuridico di ciascun paese, con particolare riferimento alle modalità 24
Componente organizzativa di gestione delle provvidenze per i danni da calamità naturali e agli strumenti di pianificazione delle acque. Ad esempio, con riferimento alla situazione italiana nel caso dell attuazione di provvidenze a favore delle popolazioni colpite dalla siccità, considerata come calamità naturale, gli ambiti territoriali interessati sono le province (per la segnalazione dei danni) e le regioni (per la richiesta dell intervento del governo nazionale per la dichiarazione di calamità e per l accesso ai fondi). In generale, nell ottica di un approccio preventivo che prevede l identificazione di misure a lungo termine e a breve termine, le unità geografiche potrebbero essere le seguenti: Bacino idrografico o distretto idrografico, con riferimento alla Direttiva Europea 2000/60, per la quale si richiede un piano per l utilizzo di risorse idriche, che includa anche criteri specifici per la gestione del rischio di siccità (di competenza dell Autorità di bacino o distretto idrografico); Territori interessati da sistemi di approvvigionamento idrico interconnessi, per i quali bisogna definire misure preventive per evitare situazioni di emergenza idrica all interno di un Piano di gestione del sistema di approvvigionamento idrico (di competenza degli enti gestori); Regioni, province o comuni (in base ai diversi ordinamenti giuridici) per i quali deve essere preparato un Piano di Emergenza delle Siccità (di competenza degli enti regionali, provinciali o comunali responsabili). 25
Linee guida per la gestione delle siccità 3.3. I portatori d interesse Per ogni unità geografica è necessario individuare l insieme dei portatori d interesse. La Tabella 2 mostra un elenco di possibili portatori d interesse con l indicazione delle loro aspettative in merito alla gestione delle siccità. Tabella 2. Identificazione dei portatori d interesse e relativa partecipazione nella gestione della siccità Portatori d interesse Caratteristiche e partecipazione Interessi e aspettative Capacità di adattamento 1. Agricoltori e allevatori dediti ad agricoltura asciutta A volte riuniti in organizzazioni. Sviluppo di prodotti assicurativi. Pianificare e adottare pratiche idonee a fronteggiare la siccità. Prevenire impatti di siccità sugli allevamenti di bestiame. Evitare conseguenti perdite di capitale In alcuni casi limitate disponibilità economiche per nuove tecnologie. A volte dotati di copertura assicurativa. Possibilità di fonti alternative per il foraggio. 2. Agricoltori e allevatori dediti ad agricoltura irrigua Spesso riuniti in Consorzi. Sviluppo dei piani di bacino. Come sopra. Mantenere un livello di affidabilità nell erogazione adeguato. Come sopra. Possibilità di risparmio idrico attraverso l uso di adeguate tecnologie. 3. Utenze urbane A volte rappresentati da associazioni di consumatori. Sviluppo dei piani di bacino. Evitare crisi idriche, aumentare i livelli minimi per l approvvigionamento idrico e gli standard di qualità. Elevata possibilità di risparmio idrico. 4. Operatori turistici Rappresentati da associazioni per il turismo. Sviluppo dei piani di bacino. Evitare crisi idriche e problemi di qualità che limitano lo sviluppo del settore Elevata possibilità di risparmio idrico. 5. Industrie Rappresentati ad associazioni. Sviluppo dei piani di bacino. Evitare crisi idriche che Elevato potenziale nel limitano lo sviluppo del settore miglioramento della sostenibilità ambientale nell uso delle acque. 6. Autorità di Bacino Agenzie governative. Comprendono comitati di partecipazione pubblica. Necessità di sviluppare politiche dell acqua basate sull analisi del rischio. Coordinatori nel dialogo tra i portatori di interesse. Possibili fautori dell uso di risorse non convenzionali. 7. Gestori del servizio idrico ed enti di governo e di controllo Autorità locali o imprese private. Principali attori nella gestione delle siccità. Necessità di sviluppare politiche dell acqua basate sull analisi del rischio di siccità. Potenziale miglioramento dell efficienza nell uso dell acqua. 8. Uffici meteorologici e idrografici. Enti governativi. Monitoraggio delle siccità. Interessati all utilizzo dei propri dati per l analisi del rischio di siccità e il monitoraggio. Capacità di sviluppare sistemi di preannuncio delle siccità. 9. Ministeri dell Agricoltura, delle Attività produttive, dell Ambiente Enti governativi. Partecipazione nei comitati per la gestione delle siccità. Attuazione dei piani di gestione. Capacità di coordinamento nella revisione degli strumenti legislativi. 26
Componente organizzativa Portatori d interesse Caratteristiche e partecipazione Interessi e aspettative Capacità di adattamento 10. Compagnie assicurative Imprese private. Sviluppo di adeguati prodotti assicurativi. Riduzione del rischio di siccità. Revisione e miglioramento dei prodotti assicurativi. 11. Banche agricole e istituti di credito rurale Soggetti privati. Fornitura di prodotti finanziari. Direttamente interessati dalla richiesta straordinaria di risorse finanziarie a causa di siccità. Revisione e miglioramento dei prodotti finanziari. 12. Istituti di ricerca, formazione e sviluppo Soggetti pubblici e privati. Sviluppo di metodi e tecniche per l uso efficiente delle acque Capacità di migliorare le conoscenze scientifiche a livello internazionale. 13. Organizzazioni di cooperazione internazionale Intergovernative Lavoro in rete Facilitare accordi internazionali Trasferimento di tecnologia e conoscenza Miglioramento della conoscenza e reti interazionali 14. Organizzazioni non governative e ambientaliste No-profit. Miglioramento socioambientale. Potenziale influenza sull opinione pubblica. 3.4. La struttura giuridica e istituzionale Questa sezione è ampiamente sviluppata negli Annessi Tecnici delle Linee Guida per la gestione della siccità MEDROPLAN: Capitolo 4: Struttura istituzionale e giuridica per la gestione della siccità Obiettivi dell analisi La definizione di opportune strategie di mitigazione degli effetti della siccità in agricoltura e nei sistemi d approvvigionamento idrico dipende anche dal ruolo ricoperto dalle diverse istituzioni e dai portatori d interesse coinvolti. 27
Linee guida per la gestione delle siccità Lo scopo dell analisi è di tentare di rispondere alle seguenti questioni chiave: Esiste un insieme di organizzazioni e istituzioni che interagiscono all interno di una rete ufficiale o non ufficiale? Ci sono delle reti in grado di fornire indicazioni secondo livelli gerarchici? I portatori d interesse sono inclusi in queste reti? Qual è il grado d influenza dei portatori d interesse sulle decisioni prese a livello istituzionale? L obiettivo dell analisi è quello di identificare, analizzare e promuovere la cooperazione tra le organizzazioni e le istituzioni internazionali, nazionali e locali, che operano nei seguenti settori: raccolta, elaborazione e archiviazione di dati meteorologici, idrologici, biologici e socioeconomici; pianificazione delle risorse idriche; gestione di sistemi d approvvigionamento idrico; prevenzione e mitigazione della siccità. Inoltre, l analisi dovrà verificare: (i) che il piano di siccità si adatti quanto più possibile alla struttura giuridica e istituzionale della regione in cui esso sarà adottato, per evitare ridondanze dei compiti e per essere il più possibile funzionale; (ii) identificare i punti di forza o le debolezze della struttura e (se possibile) proporre miglioramenti. Metodologia La metodologia proposta nell ambito del progetto MEDROPLAN per identificare le istituzioni e le organizzazioni con competenze nel campo della gestione delle siccità, comprende le seguenti fasi di indagine: ricostruire il quadro giuridico-istituzionale del Paese, ai vari livelli (nazionale, regionale, locale); raccogliere informazioni aggiuntive tramite interviste ad un certo numero di persone, riguardanti l analisi del problema (con domande del tipo quali azioni ha intrapreso il tuo organismo durante le siccità storiche passate? ) e l identificazione dei gruppi d interesse; completare e aggiornare il quadro sulla base di tali interviste e valutare i punti di forza e di debolezza dell articolazione delle competenze istituzionali; esaminare le possibilità di migliorare la gestione della siccità. L applicazione di tale metodologia nei paesi dei partners del progetto sono state presentate in un numero speciale della rivista Options Méditerranéennes 1. 1. Iglesias, A., Moneo, M., eds (2005) Drought preparedness and mitigation in the Mediterranean: analysis of the organizations and institutions. Options Méditerranéennes, Serie B, No. 51, CIHEAM, Paris 28