Deliberazione n. SCCLEG/15/2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente; componenti: Giovanni DATTOLA, Carlo CHIAPPINELLI, Simonetta ROSA, Ermanno GRANELLI (relatore), Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Luisa D EVOLI, Paola COSA, Fabio Gaetano GALEFFI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Arturo IADECOLA, Josef Hermann RÖSSLER, Beatrice MENICONI. nell adunanza del 18 luglio 2013 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche e integrazioni; VISTI, in particolare, l art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e l art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 e in particolare l art. 27; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato da ultimo, con Provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); VISTO il decreto direttoriale in data 21 marzo 2013 (C.d.c. n. 14281/2013) della Direzione Generale per i porti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con l Agenzia del demanio, concernente il passaggio dal demanio al patrimonio dello Stato di un area demaniale marittima pari a complessivi mq. 20.027 ubicata nel Comune di ANCONA; VISTA la richiesta di deferimento al Collegio del Consigliere delegato al controllo atti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell ambiente, della tutela del territorio e del mare n. 32576677 in data 10 luglio 2013; VISTA l ordinanza del Presidente in data 11 luglio 2013 di convocazione per il giorno 18 luglio 2013 della Sezione del controllo per l esame della questione proposta. VISTA la nota della Segreteria n. 22334 in data 11 luglio 2013, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Ufficio di Gabinetto, al Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici, alla Direzione generale per i porti Div. IV Demanio marittimo; all Agenzia del demanio, Direzione generale; al Ministero dell economia e delle finanze (Ufficio di Gabinetto - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato) e all Ufficio centrale di bilancio presso il - 2 -
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; UDITO il relatore, Cons. Ermanno GRANELLI; UDITI il dott. Cosimo CALIENDO, Direttore generale della Direzione generale per i porti, accompagnato dalla dirigente dott.ssa Patrizia SCARCHILLI, in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; UDITI, in rappresentanza dell Agenzia del Demanio, la dott.ssa Anna LILLI Direttore Normativo e Contenzioso, la dott.ssa Cristina VIVIANI Capo staff. del Direttore Generale, il dott. Nadio TRUBBIANELLI Dirigente Responsabile supporto e controllo, la dott.ssa Marta SETTIMI Responsabile Beni Demaniali Servizi al Territorio e la dott.ssa Teodora NERI Responsabile dell Ufficio Contenzioso; con l intervento del dott. Edoardo PETROLI, Direttore dell Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; con l assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretaria verbalizzante. Ritenuto in FATTO In data 9 maggio 2013 perveniva all Ufficio per il controllo preventivo di legittimità sul Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare il decreto n. Div. 4/01/13 del 21 marzo 2013, con il quale si disponeva il passaggio dal demanio marittimo al patrimonio dello Stato, con effetto retroattivo a far data dal 27 giugno 1974, di un area demaniale marittima pari a mq. 20.027 ubicata nel comune di Ancona e identificata - 3 -
con le particelle catastali n. 26, 34, 36, 132, 133, e 38 al foglio di mappa 165. Il provvedimento all esame risultava essere l atto conclusivo di un complesso iter procedimentale del quale vengono di seguito riportate sinteticamente, ai fini di una migliore comprensione, le principali fasi: - con decreto interministeriale 26 ottobre 1951 (successivamente rettificato in data 14 febbraio 1952) veniva trasferito al patrimonio dello Stato uno specchio d acqua interno alla rada portuale di ANCONA, avente una superficie di mq. 816.365; - successivamente, con atto di compravendita, rep. n. 2762 in data 28 marzo 1955, lo stesso veniva alienato al Consorzio ZIPA con l obbligo, tra l altro, di eseguire la colmata onde ricavare un suolo emergente di pari estensione suscettibile di essere destinato alla costruzione di impianti industriali ; - il Consorzio, nell eseguire i lavori di interramento previsti non rispettava la linea di demarcazione dell area coinvolta fissata nel contratto di compravendita; - nonostante il coinvolgimento sia dell allora Ministero della marina mercantile, sia del Ministero delle finanze, ai fini di un eventuale sdemanializzazione degli specchi d acqua occupati, solo nell anno 2000, a seguito degli aggiornamenti delle mappe catastali, il soppresso Ufficio del territorio di Ancona dava avvio ad una serie di indagini dalle quali emergeva che il Consorzio ZIPA aveva alienato, dopo le operazioni di interramento dell area, le parti in eccesso a soggetti privati che vi avevano impiantato loro attività senza - 4 -
chiedere l autorizzazione alla Capitaneria di porto e all Autorità portuale; - il Consorzio ZIPA instaurava un contenzioso legale, contestando l appartenenza al demanio marittimo dell area, ritenendo che tutte le superfici di cui si paventa l occupazione senza titolo [costituiscano] oggetto del predetto contratto di compravendita e proponendo, come soluzione, l emanazione di un provvedimento di rettifica dell originario decreto di sdemanializzazione con effetti retroattivi; - l Avvocatura distrettuale dello Stato di ANCONA, interessata della questione, evidenziava l esigenza di addivenire ad una definizione della vicenda in via amministrativa, al fine di dare certezza alle situazioni di fatto e di diritto delle aree in questione; - in considerazione di ciò, l Agenzia del demanio - Filiale Marche in data 12 dicembre 2007, con nota n. 14314, chiedeva alla Capitaneria di porto di ANCONA, l avvio della procedura di sclassifica dell area in eccesso, colmata dal Consorzio ZIPA; - a tal fine la Capitaneria di porto convocava le Amministrazioni coinvolte nell iter procedimentale per il rilascio del parere previsto (cfr. verbali di riunione preliminare in data 21 febbraio 2008 e in data 28 aprile 2008) e informava il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (cfr. nota M_TRA/Porti/11326 in data 15 ottobre 2008); - acquisiti favorevolmente i pareri delle Amministrazioni coinvolte, nonché quelli dell Avvocatura distrettuale di ANCONA (nota n. - 5 -
18680 in data 27 agosto 2009) e dell Avvocatura generale dello Stato (parere n. 130876 P in data 16 aprile 2010), veniva sottoscritto in data 8 giugno 2012 l atto transattivo che definiva l appartenenza al demanio marittimo delle aree contese, impegnando contestualmente l Agenzia del demanio ad esprimere parere favorevole alla sdemanializzazione con effetto retroattivo del compendio all esame; - in ultimo, con nota n. 268 P del 5 gennaio 2013, l Avvocatura distrettuale dello Stato di ANCONA ha approvato lo schema del decreto di sdemanializzazione. Essendo emerse perplessità in ordine alla legittimità del predetto provvedimento, l Ufficio di controllo, con foglio di osservazioni n. 17637 del 30 giugno 2013, ha richiesto chiarimenti con riferimento, in particolare, alla possibilità di prevedere il passaggio dal demanio al patrimonio dello Stato dell area demaniale marittima con effetto retroattivo a far data dal 27 giugno 1974. L Amministrazione, con nota prot. n. 7102 del 20 giugno 2013, pervenuta il successivo 26 giugno, ha ricostruito il complesso iter che ha portato alla predisposizione dell atto all odierno esame, considerato, alla luce anche dei riferiti pareri dell Avvocatura dello Stato, l unico strumento idoneo a perseguire lo scopo primario della definizione amministrativa della vertenza. Il Magistrato istruttore, ritenendo che gli elementi di giudizio forniti dall Amministrazione non consentivano di superare le perplessità emerse in sede di esame del decreto, ha proposto il deferimento della questione - 6 -
all esame collegiale. In particolare, osservava come per il demanio marittimo la sdemanializzazione sia realizzabile solo a seguito di espresso e formale provvedimento adottato dalla competente autorità amministrativa ai sensi dell art. 35 del Codice della navigazione, provvedimento questo avente carattere costitutivo, con conseguente impossibilità di attribuire allo stesso effetto retroattivo. Su richiesta del Consigliere delegato, il Presidente della Sezione centrale, con ordinanza in data 11 luglio 2013, ha deferito la pronuncia sul visto e la conseguente registrazione del decreto in epigrafe alla Sezione stessa, convocandola per l adunanza odierna. Nel corso di quest ultima i rappresentanti dell Amministrazione hanno ribadito la legittimità del proprio operato, anche in considerazione della circostanza che la decisione di procedere alla sdemanializzazione dell area troverebbe fondamento nella necessità di definire in via amministrativa una vertenza risalente al passato, confortata dai diversi pareri resi dall Avvocatura generale e distrettuale dello Stato, che hanno confermato la piena legittimità di una rettifica dell originario decreto di sdemanializzazione con efficacia ex tunc, in quanto da esso non deriverebbe alcuna lesione degli interessi sostanziali della pubblica Amministrazione. Considerato in DIRITTO La Sezione ritiene di dover preliminarmente ribadire, in linea con la giurisprudenza della suprema Corte di Cassazione, la natura costitutiva degli atti di sdemanializzazione del demanio marittimo, - 7 -
necessitando gli stessi, per il disposto dell art. 35 del Codice della navigazione, di espresso e formale provvedimento adottato dalla competente autorità amministrativa, con conseguente impossibilità di attribuire agli stessi effetto retroattivo. Ad un tempo, il Collegio non può fare a meno di rilevare tuttavia le peculiarità della fattispecie in esame che, come chiarito solo a seguito del deferimento, consisterebbe in una mera rettifica dell originario decreto di sdemanializzazione con efficacia ex tunc, dal quale, in base a quanto evidenziato dallo stesso Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non deriverebbe alcuna lesione degli interessi sostanziali della pubblica Amministrazione. Non può, poi, sottacersi l esigenza di far venire meno lo stato di incertezza, protrattosi per un ampio lasso temporale e venutosi a determinare a causa del mancato rispetto da parte del Consorzio ZIPA della linea di demarcazione fissata nel contratto di compravendita - essendo stata colmata un area parzialmente diversa da quella originariamente prevista - e di pervenire ad un formale consolidamento della situazione al fine di normalizzare lo status giuridico di un area sulla quale nel corso degli anni si sono inserite attività anche di rilevante interesse pubblico. Alla luce delle su esposte considerazioni il Collegio ritiene che il decreto all esame, al di là della sua qualificazione giuridica, vada più correttamente ricondotto ad un mero atto di rettifica della precedente linea di demarcazione, la cui efficacia, ai limitati fini della correzione di detta linea, può essere dichiarata ex tunc. - 8 -
P.Q.M. La Sezione ammette al visto e alla conseguente registrazione il decreto in epigrafe. Il Presidente Pietro De Franciscis Il Relatore Ermanno Granelli Depositata in Segreteria il 13 agosto 2013 Il Dirigente Dott.ssa Paola Lo Giudice - 9 -