I SISTEMI DI WELFARE E DI INVESTIMENTO SOCIALE NEI SETTORI DELLA CONOSCENZA IN EUROPA E IL SISTEMA ITALIA

I SISTEMI DI WELFARE E DI INVESTIMENTO SOCIALE NEI SETTORI DELLA CONOSCENZA IN EUROPA E IL SISTEMA ITALIA TIZIANA MOSCA

PREMESSA Il cambiamento della domanda sociale intervenuto negli ultimi trenta anni ha fatto si che la maggior parte dei paesi europei adattasse i propri sistemi di protezione sociale attraverso una ricalibratura degli stessi e sotto la spinta delle direttive europee. Fenomeni quali la globalizzazione e, più in generale, i cambiamenti culturali intervenuti hanno favorito l insorgere dei cosiddetti nuovi rischi sociali, non più di natura aleatoria e temporanea, ma destinati a perdurare nel tempo: la disoccupazione, divenuta ormai una condizione che interessa buona parte della popolazione; la malattia, che ha assunto nel tempo carattere di cronicità; la povertà, che riguarda, ormai, una fetta considerevole di popolazione; la vecchiaia e il correlato problema della non autosufficenza. I vecchi sistemi di welfare, gioco forza, si sono dovuti confrontare con questi nuovi rischi sociali, passando dal neoliberismo a sistemi di Social Investment, specie nelle aree nord europee e scandinave, dove lo Stato stesso assume il ruolo di promotore di politiche che rafforzano le capacità delle persone nell ottica di un welfare non più concepito come un costo, bensi come un investimento a medio e lungo termine. L istruzione e la formazione svolgono un ruolo determinante in un'economia basata sulla conoscenza, in quanto sostengono la crescita e l'occupazione e favoriscono l'emergenza di una popolazione altamente qualificata e adattabile. Esse rafforzano anche la coesione sociale e la cittadinanza attiva. Questo lavoro si propone di analizzare in modo critico e comparativo i sistemi di welfare europeo in ambito di istruzione. L intento è quello di partire dalle direttive europee in materia di istruzione e come siano state recepite dagli stati membri, analizzando alcuni sistemi di welfare significativi, con particolare attenzione al nostro Paese. 1

CAPITOLO I LO SCENARIO EUROPEO 1.1. LA STRATEGIA DI LISBONA PER L ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE Nel marzo del 2000, a Lisbona, il Consiglio Europeo adottò l obiettivo tanto strategico quanto ambizioso di "diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale." (1) L obiettivo concertato, da raggiungersi entro il 2010, prevedeva una strategia che investiva dieci aree diverse tra cui le politiche sociali nei settori rilevanti per costruire un economia fondata sulla conoscenza. Da allora, ogni anno, la Commissione presenta al Consiglio Europeo un rapporto (rapporto di primavera) nel quale si evidenziano i progressi compiuti nell attuazione di questa strategia. In tale occasione i Capi di Stato e di Governo degli Stati dell Unione valutano i progressi compiuti e stabiliscono le priorità per il raggiungimento degli obiettivi fissati a Lisbona. Nelle conclusioni dell allora Presidente M.me Nicole Fontaine, si parla di nuova sfida che l Europa si promette di affrontare in uno scenario economico e sociale trasformati dalla globalizzazione e che interessano ogni singola persona. (1) Documento della Presidenza: "Occupazione, riforma economica e coesione sociale Verso un'europa dell'innovazione e dei saperi"; Relazione della Commissione: "eeurope - Una società dell'informazione per tutti"; Contributo della Commissione: "Un programma di rinnovamento economico e sociale per l'europa"; Comunicazione della Commissione: "Politiche della Comunità a sostegno dell'occupazione"; Comunicazione della Commissione: "Costruire un'europa solidale"; Comunicazione della Commissione: "Tendenze nel campo sociale: prospettive e sfide". 2

I punti di forza dell Unione, evidenziati nella relazione, tra cui una forza - lavoro con un livello di formazione generalmente elevato, fanno da contrapposto agli elementi di criticità, quali un tasso di occupazione eccessivamente basso per lo più caratterizzato da una scarsa partecipazione al mercato del lavoro di donne ed anziani; uno sviluppo insufficiente del settore dei servizi, con particolare riferimento all utilizzo di internet e delle telecomunicazioni in generale; un acuirsi della mancanza di qualificazione nell ambito delle tecnologie e dell informazione. Per realizzare l obiettivo di diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale, si sono individuate le seguenti azioni: predisporre il passaggio verso un'economia e una società basate sulla conoscenza migliorando le politiche in materia di società dell'informazione, nonché accelerando il processo di riforma strutturale ai fini della competitività e dell'innovazione e completando il mercato interno; modernizzare il modello sociale europeo, investendo nelle persone e combattendo l'esclusione sociale; sostenere il contesto economico sano e le prospettive di crescita favorevoli applicando un'adeguata combinazione di politiche macroeconomiche. (2) (2) Conclusioni Della Presidenza CONSIGLIO EUROPEO DI LISBONA 23 E 24 MARZO 2000 Modalità di azione 3

Modernizzare il modello sociale europeo investendo nelle persone e costruendo uno stato sociale attivo, questo, dunque, l obiettivo di Lisbona. Partendo dal presupposto che le persone sono la principale risorsa dell'europa e su di esse dovrebbero essere imperniate le politiche dell'unione, ci si propone di investire nelle persone e sviluppare uno Stato sociale attivo e dinamico, essenziale per la posizione dell'europa nell'economia della conoscenza, nonché per garantire che l'affermarsi di questa nuova economia non aggravi i problemi sociali esistenti, rappresentati dalla disoccupazione, dall'esclusione sociale e dalla povertà. Dunque, istruzione e formazione per vivere e lavorare nella società dei saperi. I sistemi europei di istruzione e formazione devono essere adeguati alle esigenze della società dei saperi e alla necessità di migliorare il livello e la qualità dell'occupazione. Dovranno offrire possibilità di apprendimento e formazione adeguate a giovani, adulti, disoccupati e persone occupate soggette al rischio che le loro competenze siano rese obsolete dai rapidi cambiamenti. Questo nuovo approccio dovrebbe avere tre componenti principali: lo sviluppo di centri locali di apprendimento; la promozione di nuove competenze di base, in particolare nelle tecnologie dell'informazione; qualifiche più trasparenti. Di qui l invito del Consiglio europeo agli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali, ad avviare le iniziative necessarie per conseguire gli obiettivi seguenti: aumentare gli investimenti annuali pro capite in termini di risorse umane; dimezzare, entro il 2010,il numero dei giovani tra i 18 e i 24 anni che hanno assolto solo il primo ciclo di studi secondari e che non continuano gli studi né intraprendono altro tipo di formazione; trasformare le scuole e i centri di formazione, tutti collegati a Internet, in centri locali di apprendimento plurifunzionali accessibili a tutti; - istituire tra scuole, centri di formazione, imprese e strutture di ricerca partenariati di apprendimento a vantaggio di tutti i partecipanti; definire le nuove competenze di base da fornire lungo tutto l'arco della vita: in materia di tecnologie dell'informazione, lingue straniere, cultura tecnologica, imprenditorialità e competenze sociali; 4

- istituire un diploma europeo per le competenze di base in materia di tecnologia dell'informazione, con procedure di certificazione decentrate, al fine di promuovere l'alfabetizzazione "digitale" in tutta l'unione; individuare i mezzi atti a promuovere la mobilità di studenti, docenti e personale preposto alla formazione e alla ricerca, sia utilizzando al meglio i programmi comunitari esistenti (Socrates, Leonardo, Gioventù), eliminando gli ostacoli, sia mediante una maggiore trasparenza nel riconoscimento delle qualifiche e dei periodi di studio e formazione; - adottare provvedimenti per rimuovere gli ostacoli alla mobilità dei docenti e attirare docenti di alto livello; elaborare un modello comune europeo per i curriculum vitae, da utilizzare su base volontaria, per favorire la mobilità contribuendo alla valutazione delle conoscenze acquisite, sia negli istituti di insegnamento e formazione che presso i datori di lavoro. Attraverso programmi a favore dell'istruzione, della formazione, dunque, l Unione si propone di favorire la mobilità e incoraggiare la cooperazione, appoggiando ed integrando l'azione degli Stati membri conformemente a quanto previsto dagli articoli 165 e 166 del Trattato sul funzionamento dell Unione europea. Nell intento del legislatore europeo, l istruzione e la formazione svolgono, dunque, un ruolo chiave nel trasformare l Unione europea in una società ed economia della conoscenza che possa essere competitiva su scala mondiale. Da quando nel 2000 è stata adottata la strategia di Lisbona, la cooperazione politica in materia di istruzione e formazione è stata rafforzata prima attraverso il programma di lavoro Istruzione e formazione 2010 e, successivamente, attraverso il quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell istruzione e della formazione ET 2020. Questa cooperazione ha condotto alla definizione di obiettivi ed iniziative comuni che comprendono tutti i tipi di istruzione e formazione, nonché tutte le fasi dell apprendimento permanente e sono sostenuti da programmi di finanziamento quali il programma di apprendimento permanente 2007-2013 ed Erasmus Mundus 2009-2013. L intento è quello di consentire a tutti i cittadini di acquisire conoscenze, capacità e competenze, nonché di aggiornare quelle che già possiedono, tramite l'istruzione e la formazione durante l'intero arco della loro vita. 5

È più che mai opportuno prendere in considerazione i bisogni specifici delle persone a rischio di emarginazione sociale, per favorire l aumento di soggetti attivi e, quindi, la crescita economica, garantendo, nel contempo, la coesione sociale. L'Europa si trova, infatti, a far fronte ad enormi sfide socioeconomiche e demografiche, strettamente collegate ad una popolazione che sta invecchiando, ad un grande numero di adulti scarsamente qualificati e agli elevati tassi di disoccupazione giovanile. 6

1.2 L'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA DI LAVORO «ISTRUZIONE E FORMAZIONE 2010 IL DOPO LISBONA Per dar seguito alle direttive fissate a Lisbona, il Consiglio Europeo, riunitosi a Stoccolma nel marzo del 2001, defini tre obiettivi strategici che la società stessa affida all istruzione e alla formazione: - lo sviluppo dell'individuo, che in tal modo può realizzare appieno il suo potenziale e condurre una vita di buon livello; lo sviluppo della società, in particolare favorendo la democrazia, riducendo le disparità e le disuguaglianze, sia fra gli individui che fra i gruppi e promuovendo la diversità culturale; lo sviluppo dell'economia, assicurandosi che le qualifiche della forza - lavoro corrispondano all'evoluzione economica e tecnologica. (3) In un contesto sempre più contrassegnato da veloci mutamenti dovuti alla globalizzazione crescente e alla maggior complessità nelle relazioni economiche e socioculturali, dove le società sono sempre più basate sull informazione e sulla conoscenza, rendere agevole l acquisizione e la conseguente familiarità delle tecnologie dell informazione e della comunicazione (TIC) è il punto di partenza per pianificare il futuro dell istruzione e della formazione. Il cambiamento intervenuto nella natura stessa del lavoro, nelle competenze richieste ai lavoratori e ai dirigenti, le conoscenze acquisite nell arco della vita scolastica non possono più essere considerate statiche, in quanto l apprendimento continuo durante tutto l arco della vita costituisce ormai un requisito fondamentale per continuare ad avere una buona spendibilità sul mercato del lavoro. Inoltre, investire nei sistemi della conoscenza dovrebbe condurre anche al superamento delle barriere sociali. (3) Conclusioni della Presidenza, paragrafo 27. RELAZIONE DEL CONSIGLIO (ISTRUZIONE) PER IL CONSIGLIO EUROPEO SUGLI OBIETTIVI FUTURI E CONCRETI DEI SISTEMI DI ISTRUZIONE E DI FORMAZIONE 7

In particolare, facilitare l accesso alla formazione permanente diventa strumento necessario per favorire l abbattimento dell esclusione sociale e per garantire le pari opportunità, tenendo conto soprattutto dei bisogni dei soggetti più vulnerabili come le persone aventi problemi specifici nell apprendimento. Anche la struttura demografica ha subito profondi cambiamenti. I dati dimostrano che vi è una percentuale molto alta di anziani, anche tra gli insegnanti, con percentuali di persone prossime al pensionamento diverse tra i paesi dell UE. Un altro dato di cui tener conto è, senza dubbio, il flusso migratorio che impone di considerare una popolazione multilinguistica ed eterogenea a cui destinare i sistemi di istruzione e di formazione. Gli obiettivi individuati dai Ministri dell istruzione riunitisi a Stoccolma sono essenzialmente tre: Aumentare la qualità e l efficacia dei sistemi di istruzione e formazione nell Unione Europea; Facilitare l accesso di tutti ai sistemi di istruzione e formazione; Aprire al mondo esterno i sistemi di istruzione e formazione. I compiti demandati al Consiglio dell Istruzione, in collaborazione con la Commissione Europea, consistono nel definire come misurare la realizzazione degli obiettivi suddetti, quali lavori intraprendere, quali settori considerare ai fini di una valutazione e di uno scambio di buone pratiche tra gli Stati membri e quali indicatori utilizzare nell analisi delle politiche attuate. Facendo seguito al programma di Lisbona, nel 2002 a Barcellona il Consiglio Europeo si da degli obiettivi ancor più ambiziosi individuando nel 2010 la scadenza per la realizzazione degli stessi nell interesse dei cittadini dell Unione e demandando al Consiglio per l istruzione e alla Commissione la predisposizione di una relazione intermedia in cui si rendesse conto dello stato dei lavori. Nello specifico ci si propone di: raggiungere un elevata qualità nei sistemi di istruzione e formazione in modo da costituire un modello di riferimento su scala mondiale; favorire la mobilità dei cittadini europei da un sistema all altro di istruzione rendendo gli stessi estremamente omogenei e compatibili; 8

rendere valide le compe tenze acquisite in uno degli Stati membri in tutto il territorio europeo ai fini della carriera e dell ulteriore apprendimento; rendere accessibili in modo permanente l istruzione e la formazione ai cittadini di tutte le età. (4) Nel dar seguito al proprio mandato, nel maggio del 2003 il Consiglio dell Istruzione di concerto con la Commissione producono un rapporto nel quale si legge che affinché l'unione abbia una riuscita migliore rispetto ai suoi concorrenti nell'economia della conoscenza è di fondamentale importanza investire di più e con maggiore efficacia nell'istruzione e nella formazione. Tanto più che le nuove esigenze determinate dalla società e dall'economia della conoscenza sono destinate a crescere negli anni a venire. Considerando, infatti, il probabile allungamento della durata media della vita attiva e i cambiamenti economici e tecnologici sempre più rapidi, i cittadini dovranno aggiornare continuamente e sempre più spesso le loro competenze e qualifiche. La promozione dell'occupabilità e della mobilità in un ottica di mercato del lavoro europeo aperto, complementare al mercato unico dei beni e dei servizi, deve costituire una priorità. Per questo, è fondamentale instaurare relazioni più strette fra il mondo dell'istruzione e della formazione e il mondo imprenditoriale, affinché ciascuna delle due parti comprenda meglio le esigenze dell'altra. Contestualmente, la società della conoscenza genera coesione sociale, cittadinanza attiva e sviluppo personale, bisogni ai quali soltanto l'istruzione e la formazione possono apportare un sostanziale contributo. (5) Nell analisi fatta dal Consiglio nel 2003 si evidenziano le forti disuguaglianze esistenti tra i sistemi di istruzione e formazione degli Stati membri, ad esempio nelle politiche messe in atto per favorire la mobilità, anche attraverso la rimozione di ostacoli di natura burocratica e giuridica, in particolare in materia di protezione sociale. (4) Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee del 14/06/2002 C142/1 -Programma di lavoro dettagliato sul follow-up circa gli obiettivi dei sistemi di istruzione e formazione in Europa (2002/C 142/01) (5) Relazione del Consiglio "Istruzione" al Consiglio europeo "Gli obiettivi futuri e concreti dei sistemi di istruzione e di formazione" (doc. 5980/01). 9

Si sottolinea il deficit d investimento nelle risorse umane nell istruzione e nella formazione delle stesse testimoniati dalla spesa per studente molto inferiore, nella maggior parte degli Stati europei, a quella degli USA, cinque volte più elevata per quanto attiene all istruzione superiore. Interessante appare, altresì, l analisi del potere di attrazione dell Europa dei c.d. talenti, di molto inferiore rispetto a quello degli USA (la maggior parte degli studenti asiatici e sudamericani, ad esempio, preferisce recarsi negli Stati Uniti piuttosto che in Europa). Inoltre, il mercato europeo offre meno possibilità per i ricercatori che preferiscono continuare altrove le loro carriere. Il rapporto sottolinea poi l elevato tasso di abbandono scolastico, la lotta contro il quale è una priorità, come pure prioritario è introdurre misure atte a promuovere l interesse per le carriere scientifiche e tecnologiche nelle donne, ancora troppo poche in questi settori strategici. Completare il ciclo di istruzione secondaria superiore è sempre più importante non solo per permettere di entrare con successo nel mercato del lavoro, ma anche per dare agli studenti l'accesso alle possibilità di apprendimento e formazione offerte dall'istruzione superiore. Gli Stati membri hanno, pertanto, convenuto che, entro il 2010, almeno l'85% della popolazione ventiduenne dell'unione Europea dovrebbe avere completato un ciclo di istruzione secondaria superiore. Tutte le persone devono acquisire un bagaglio minimo di competenze per poter apprendere, lavorare e raggiungere lo sviluppo personale nella società e nell'economia basata sulla conoscenza. (6). In una società della conoscenza, le persone devono, inoltre, aggiornare e migliorare le loro competenze e qualifiche in modo continuativo e usufruire della più ampia gamma possibile di contesti di apprendimento. In diversi Paesi certi anelli della catena dell apprendimento permanente sono insufficientemente sviluppati. (6) Risultati dell'indagine PISA (OCSE, 2000). 10

Le lacune da colmare risultano spesso da una visione che si limita eccessivamente alle esigenze dell occupabilità o da un attenzione troppo esclusiva per il recupero di coloro che sono scivolati tra le maglie dell educazione iniziale. Questi elementi sono giustificati, ma non costituiscono di per sé una strategia dell apprendimento permanente realmente integrata, coerente e accessibile a tutti. In media, nell UE il 27% degli insegnanti dell istruzione primaria e il 34% di quelli dell istruzione secondaria ha più di 50 anni. Secondo le stime, entro il 2015 si dovrà reclutare, e quindi formare, più di un milione di insegnanti del livello primario e di quello secondario. Questo massiccio rinnovo nella maggior parte dei Paesi rappresenta contestualmente una sfida e un opportunità. Gli strumenti e le strategie individuate dal Consiglio e dalla Commissione per l attuazione degli obiettivi di Lisbona possono riassumersi come segue: A livello nazionale: Investimenti pubblici più elevati in certi settori chiave Incoraggiare un contributo maggiore dei privati, in particolare nell insegnamento superiore, la formazione degli adulti e la formazione professionale continua. A livello comunitario: Finanziamenti comunitari mirati, compresi i fondi strutturali e la Banca europea per gli investimenti. Occorre altresì, porre in essere misure atte ad incentivare le professioni di insegnante e di formatore, fare dell apprendimento permanente una realtà concreta e consolidata, dotare tutti i cittadini delle competenze necessarie, attraverso l adozione di politiche linguistiche, incoraggiare l emergere di una cultura scientifica e tecnica, promuovere le competenze imprenditoriali, sviluppare i servizi connessi alle TIC, creare ambienti di apprendimento accoglienti e accessibili a tutti, sviluppare qualifiche flessibili e spendili sul mercato globale, rafforzare il ruolo e la qualità dei servizi di orientamento, favorire gli svantaggiati. Tutto questo per costruire una dimensione europea dell istruzione. 11

Nel 2006, la relazione congiunta del Consiglio e della Commissione sottolineano come ci sia ancora bisogno di rafforzare il modello sociale europeo attraverso riforme che garantiscano sistemi efficaci ed equi. (7) In particolare, le politiche d'istruzione e di formazione degli Stati membri devono informarsi sempre di più ai principi di efficienza ed equità quando gli stessi intraprendono le riforme dei loro sistemi d'istruzione e di formazione. Le esperienze di taluni Stati membri e dei lavori di ricerca, dimostrano gli effetti benefici che le politiche d'istruzione e di formazione possono avere in termini di efficienza ed equità. In realtà numerosi sistemi d'istruzione e di formazione producono e, a volte, aumentano, le ineguaglianze esistenti, per cui le persone più vulnerabili sono quelle che hanno le minori qualificazioni. Tali persone non dispongono delle stesse opportunità nei confronti dell'istruzione e della formazione rispetto a quelle che invece seguono un corso di studi superiori. Inoltre, le ineguaglianze in materia d'istruzione e di formazione rappresentano dei costi. Le politiche relative all'istruzione e alla formazione fondate sull'efficienza e l'equità offrono, per contro, la possibilità di aumentare i benefici a lungo termine, di ridurre i costi economici e sociali e di avere un valore aggiunto per altri settori come la coesione sociale. Tali iniziative hanno un costo, ma i costi dovuti alla mancanza di azione e al gran numero di abbandoni sono certamente più elevati. Garantire un'istruzione e una formazione di qualità alla totalità dei cittadini dell'ue consentirà anche all'unione europea di affrontare le sfide socio-economiche come la globalizzazione e la competitività dei nuovi paesi industrializzati, la demografia dell'ue (invecchiamento della sua popolazione e flussi migratori), l'evoluzione rapida della natura del mercato del lavoro e la rivoluzione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC). L'efficienza e l'equità dovrebbero essere integrate nella prospettiva delle strategie di apprendimento permanente, le cui ripercussioni, oltre che gli effetti degli investimenti nell'istruzione e nella formazione, saranno apprezzabili a lungo termine. (7) 1.4.2006 IT Gazzetta ufficiale dell'unione europea C 79/1- MODERNIZZARE L'ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE: UN CONTRIBUTO FONDAMENTALE ALLA PROSPERITÀ E ALLA COESIONE SOCIALE IN EUROPA RELAZIONE INTERMEDIA COMUNE 2006 DEL CONSIGLIO E DELLA COMMISSIONE SUI PROGRESSI COMPIUTI NELL'AMBITO DEL PROGRAMMA DI LAVORO «ISTRUZIONE E FORMAZIONE 2010» 12

In particolare, l'istruzione prescolastica si rivela essenziale per le ulteriori tappe di apprendimento, in quanto aiuta a prevenire gli abbandoni scolastici, a migliorare l'equità dei risultati e il miglioramento dei livelli di competenze, ma anche a ridurre i costi in altri settori (disoccupazione, criminalità, ecc.). Per aumentarne l efficacia essi devono essere accompagnati da altre misure d'intervento come l'apprendimento delle lingue o l'aiuto all'adattamento sociale. Tali programmi devono essere adattati ai più piccoli tenendo conto della natura dell'insegnamento impartito (apprendimento, competenze individuali e sociali) e della pedagogia (miglioramento dell'offerta degli insegnanti, impegno dei genitori). L'impegno dei genitori può anch'esso essere sostenuto da programmi speciali di istruzione per i genitori stessi e di sensibilizzazione delle persone emarginate. L'insegnamento primario e secondario devono essere rivolti verso la qualità della formazione di base per tutti. In altri termini l'insegnamento di base e le competenze chiave devono essere garantiti in modo equo per tutti in una società fondata sulla conoscenza. L'efficienza e l'equità sono assicurate se la natura dell'insegnamento e la pedagogia sono adattate in particolare mediante politiche di assunzione che assicurino un insegnamento di qualità. Inoltre la collaborazione tra insegnanti, genitori e servizi sociali dev'essere incoraggiata. L'insegnamento superiore che comprende l'istruzione, la ricerca e l'innovazione («triangolo della conoscenza») costituisce un settore chiave dell'economia della società fondata sulla conoscenza. Ecco perché dev'essere più competitivo e favorire l'eccellenza, com'è stato sottolineato dalla Commissione nella sua comunicazione sulla modernizzazione delle università nel 2006. Tre elementi sono importanti per un insegnamento superiore modernizzato: il fatto di essere equo per tutti, finanziariamente sostenibile e con un ruolo più efficiente. Per garantire a tutti un accesso all'insegnamento superiore, l'instaurazione di tasse d'iscrizione dev'essere compensata da un aiuto finanziario per i più sfavoriti, perché questi investono generalmente meno nel loro avvenire. Per rimediare a questa situazione la disponibilità di borse di studi, di prestiti bancari e prestiti rimborsabili in funzione dei redditi futuri e di borse può incoraggiare l'accesso all'insegnamento superiore. 13

Il rapporto tra l'insegnamento e il mondo professionale dev'essere migliorato. L'insegnamento dovrebbe integrare un insegnamento professionale allo scopo di rendere i sistemi professionali più attraenti e facilitare la transizione delle persone in possesso di diploma d'insegnamento superiore e dotate di qualifiche professionali. Ciò è necessario in quanto le domande del mercato del lavoro hanno avuto un'evoluzione, in particolare con una maggiore richiesta di lavoratori più qualificati. Inoltre, altri fattori come l'invecchiamento della popolazione o la disoccupazione giovanile vanno considerati. È necessario mettere in opera percorsi flessibili e chiari che passando dall'insegnamento professionale verso un apprendimento ulteriore portino all'occupazione, come succede nei sistemi d'insegnamento e di formazione professionali. Questi offrono ai partecipanti la possibilità di ottenere un beneficio ragionevole in termini di reddito. L'istruzione degli adulti permette anche di adattarsi ad un mondo del lavoro in mutazione e di migliorare quindi le prospettive di occupazione. Le persone meno qualificate sono quelle che usufruiscono meno dell'apprendimento e della formazione nel corso della loro attività professionale. Questi tipi di formazione possono esse migliorati in due modi : mediante l'insegnamento, da parte di partenariati tra imprese, settore pubblico, parti sociali e organizzazioni locali del settore associativo, su gruppi di discenti identificati e sulle loro necessità. Questo metodo ha dimostrato di poter costituire un'alternativa al rischio di abbandono degli studi; nel corso dell'attività professionale attraverso una formazione adattata alle necessità, in termini di competenze, dei datori di lavoro corrisposta con la formula dei partenariati. Entrambe le modalità corrispondono alle necessità in competenze che esistono nel mercato del lavoro, ma sono destinate ad avvicinare l'offerta e la domanda, e a facilitare la scelta della formazione e della carriera. Si sono rivelate efficaci per ampliare le prospettive d'occupazione delle persone sfavorite. Gli Stati offrono l'informazione e i programmi di formazione, e in tal modo sostengono l'investimento privato e i costi che sono a carico delle imprese e dei lavoratori. Parallelamente i datori di lavoro devono investire nell'istruzione e nella formazione per restare competitivi e per sostenere la loro responsabilità sociale, che consiste nel diventare organizzati. L'efficienza «concerne il rapporto tra le risorse in entrata nel processo e quelle in uscita e i risultati ottenuti. Un sistema è efficiente se i mezzi utilizzati danno un risultato massimo. 14

L'efficienza relativa nell'ambito dei sistemi di istruzione viene abitualmente misurata con i risultati delle prove e degli esami, mentre la loro efficienza in rapporto alla società nel suo complesso ed all'economia viene misurata con i tassi di rendimento privato e sociale.» Per equità s'intende il modo in cui i singoli possono trarre vantaggio da istruzione e formazione in termini di opportunità, accesso, condizioni e risultati. I sistemi equi garantiscono che i risultati di istruzione e formazione siano indipendenti dall'ambiente socio-economico e da altri fattori che causano svantaggi e che l'insegnamento risponda alle specifiche necessità di apprendimento dei singoli. Il Consiglio dell Istruzione, gioventù e cultura del 13 e 14 novembre 2006 ha adottato le sue conclusioni ricordando il ruolo degli Stati membri e i vantaggi di una cooperazione a livello europeo; il Consiglio sostiene la necessità di un metodo per assicurare l'efficienza e l'equità dell'istruzione e della formazione permanente. Il Consiglio dichiara, altresì, che la qualità è essenziale in quanto obiettivo comune per tutte le forme d'istruzione e di formazione. La qualità non è soltanto una questione di risultati dell'apprendimento o dell'insegnamento impartito, ma dipende anche dalla capacità dei sistemi d'istruzione e formazione di venire incontro a esigenze individuali, sociali ed economiche, rafforzando l'equità e migliorando il benessere. Gli Stati membri sono invitati a tener conto in maggiore misura dell'ottimizzazione delle risorse dei sistemi d'istruzione e di formazione per garantirne efficienza ed equità e ad indirizzare in modo efficace le riforme e gli investimenti puntando sull'istruzione prescolastica, su programmi mirati d'intervento precoce, nonché su equi sistemi di istruzione e formazione per garantire a tutti l'accesso alle stesse. Il Consiglio pone l'accento anche sulla necessità di avere un personale qualificato che disponga di formazione permanente. Inoltre, sono necessari finanziamenti adeguati, sia pubblici che privati, per l'istruzione degli adulti e l'istruzione e la formazione professionale permanente. Il mondo professionale deve anch'esso essere associato all'istruzione e alla formazione. 15

Per garantire la qualità, l'equità e l'efficienza in tutto il sistema d'istruzione e di formazione, vanno incoraggiate procedure di valutazione e di controllo, oltre che studi e la possibilità di un'informazione trasparente che permettano di valutare i risultati delle riforme, gli adattamenti e le necessità che possono derivarne, l'elaborazione di metodi e di pratiche d'insegnamento e di apprendimento. La Commissione presenta proposte agli Stati membri sulla base di esperienze nazionali e di lavori di ricerca per un'istruzione e una formazione di qualità fondate sui principi dell'efficienza e dell'equità. L'integrazione di tali principi a tutti i livelli del sistema di istruzione e di formazione dovrebbe garantire l'accesso di tutti all'insegnamento e alla formazione, in particolare l'accesso delle persone più sfavorite. Contribuendo agli obiettivi di competitività e di coesione sociale, l'integrazione di tali principi permetterà anche di ridurre i costi a lungo termine che sono la conseguenza delle ineguaglianze e di affrontare le sfide sia all'interno che all'esterno dell'ue. Il ruolo centrale assegnato all'istruzione e formazione quale forza trainante per la crescita e la competitività nell'analisi annuale della crescita per il 2013, compreso il riferimento al ruolo chiave degli investimenti nel capitale umano per affrontare e prevenire la disoccupazione e preparare una ripresa fonte di occupazione, è quanto riconosciuto dal Consiglio dell Unione Europea, nelle sue conclusioni su "Investire nell'istruzione e nella formazione - una risposta a Ripensare l'istruzione: Investire nelle abilità in vista di migliori risultati socioeconomici" e analisi annuale della crescita per il 2013 del 1 febbraio 2013. (8) Nel rispetto degli degli articoli 165 e 166 del Trattato sul funzionamento dell Unione europea,. della strategia Europa 2020 ed, in particolare, delle analisi annuali della crescita per il 2012 e per il 2013 (9) e delle raccomandazioni specifiche per paese per il 2012 ; a fronte di una persistente crisi economica messa in evidenza dalle più recenti previsioni della Commissione, secondo le quali nel 2013 la ripresa economica sarà più lenta del previsto e si assisterà a un picco della disoccupazione pari a quasi l'11%, con un aumento del 60 % dei livelli di disoccupazione per i lavoratori meno qualificati; (8) Conclusioni del Consiglio su "Investire nell'istruzione e nella formazione - una risposta a Ripensare l'istruzione: Investire nelle abilità in vista di migliori risultati socioeconomici" e analisi annuale della crescita per il 2013 -GU C 119 del 28.5.2009, pagg. 2-10. 2 GU C 70 dell'8.3.2012, pagg. 9-18. (9) Previsioni economiche autunnali della Commissione europea (novembre 2012). Statistiche Eurostat sulla disoccupazione (novembre 2012)."Aiutare i giovani a entrare nel mondo del lavoro" - COM(2012) 727 definitivo, 5 dicembre. 16

tenuto conto. dell'esigenza di affrontare l'aumento della disoccupazione giovanile in Europa, che attualmente ha quasi raggiunto una media del 23 % e che in vari Stati membri ha superato il 50 % e del fatto che appare sempre più evidente che l'offerta di abilità non corrisponde più al fabbisogno del mercato del lavoro, con oltre 2 milioni di posti attualmente vacanti in Europa, il Consiglio riconosce il ruolo centrale dell istruzione e della formazione quali settori nei quali l investimento ha indubbi risvolti sociali ed economici. Ne lle sue conclusioni il Consiglio dell UE invita gli Stati membri a: 1. aumentare l'efficienza dei propri sistemi di istruzione e formazione, nonchè i livelli generali di abilità e competenze anche attraverso collegamenti più stretti tra il mondo del lavoro e quello dell'istruzione e una comunicazione più efficace attraverso forti partenariati tra i pertinenti settori di intervento dell'istruzione e della formazione, le parti sociali e diversi livelli di governance; 2. promuovere l'eccellenza nell'istruzione e nella formazione professionale di concerto con le parti sociali, ad esempio sviluppando sistemi di qualità con una forte componente di apprendimento sul lavoro, valutando lo sviluppo di qualifiche di livello post-secondario o terziario corrispondenti a un ciclo di studi breve, conformemente al quadro europeo per le qualifiche, incentrate su potenziali settori di crescita o settori con carenze di abilità e allineando le politiche in materia di IFP alle strategie di sviluppo economico nazionale, regionale o locale; 3. migliorare i risultati dei giovani ad alto rischio di abbandono scolastico precoce e in possesso di scarse abilità di base conformemente al quadro fissato nella raccomandazione del Consiglio del 2011,ad esempio tramite l'individuazione tempestiva dei soggetti con scarso rendimento riferito alle abilità di base in tutte le fasi della scolarizzazione, fornendo un sostegno personalizzato e combattendo le cause dei risultati insoddisfacenti mediante un'istruzione e cura della prima infanzia accessibili e di qualità (10); 4. ridurre il numero degli adulti scarsamente qualificati aumentando gli incentivi alla formazione degli adulti, fornendo informazioni sull'accesso ai servizi di apprendimento permanente; (10) Raccomandazione del Consiglio sulle politiche di riduzione dell'abbandono scolastico (GU C 191 dell'1.7.2011, pagg. 1-6)

5. rivedere e rafforzare il profilo professionale delle professioni dell'insegnamento (insegnanti, dirigenti scolastici e formatori degli insegnanti), di concerto con i soggetti interessati, ad esempio garantendo una formazione efficace ai docenti e fornendo sistemi dotati di risorse adeguate per il reclutamento, la selezione, la formazione iniziale, il sostegno a inizio carriera e lo sviluppo professionale permanente del personale docente sulla base delle competenze; 6. ottimizza re l'apprendimen to con il supporto delle TIC attraverso il sostegno alle pratiche didattiche e di valutazione basate sulle TIC stesse; 7. rendere prioritari e, se possibile, rafforzare gli investimenti nell'istruzione e nella formazione, adoperandosi per accrescere l'efficienza di tale spesa stimolando dibattiti nazionali su meccanismi di finanziamento sostenibili ed equilibrati, con la partecipazione di un'ampia gamma di soggetti interessati. 17 18

1.3 - LO STATO DELL ARTE L IMPATTO DELLA CRISI ECONOMICA NEI SISTEMI DI ISTRUZIONE EUROPEI - IL RAPPORTO EURYDICE 2013 La forte crisi economica che ha investito l Europa in questi ultimi anni ha condotto numerosi Stati a ridurre la spesa per l istruzione, in contro tendenza rispetto agli obiettivi fissati da Lisbona in avanti. E quanto si evince da uno studio condotto da Eurydice (Eurydice è la rete di informazione dell Unione europea sui sistemi educativi, di cui l Agenzia LLP di Firenze è referente per l Italia) sull impatto della crisi nei sistemi di istruzione, con particolare riferimento alle risorse umane, alle infrastrutture, ai programmi specifici di sostegno e ai sistemi di supporto agli studenti e alle loro famiglie.(8) L'ultimo rapporto di Eurydice analizza le tendenze nella spesa per l istruzione fra il 2000 e il 2012 e l impatto che la crisi economica e finanziaria ha avuto sui bilanci dell istruzione in Europa negli ultimi anni (2010-2012). Dal rapporto si evince che 8 dei 25 Stati membri dell UE hanno ridotto la spesa per investimenti nell istruzione; si tratta, soprattutto, di paesi che nel 2010 e nel 2011 avevano già un consistente deficit pubblico ( vedi grafico 1.2.). (8) Fonte ARAN - Rapporto Eurydice 2013. 19