Beni pubblici Esternalità

Beni pubblici Esternalità Corso di Politica economica a.a.2013-14 prof. Angelo Quarto 1 Economia e risorse scarse L economia si occupa dell allocazione ottimale delle risorse scarse: ossia tra usi alternativi con beni a disponibilità limitata. Si parla di ottima allocazione quando, per un dato sistema di prezzi, le imprese massimizzano i loro profitti ed i consumatori rendono massima la soddisfazione dei loro bisogni. Questa situazione, formalizzata negli studi di Pareto dà luogo alla massima efficienza allocativa o situazione di ottimo paretiano. In un mercato di concorrenza perfetta, secondo gli studi di Pareto, sarebbero gli stessi operatori economici che, utilizzando i prezzi come indicatori di scarsità relativa, procederebbero alla ottima allocazione. 2 1

Efficienza paretiana L ottimo paretiano è il criterio fondamentale di valutazione del benessere sociale, spesso enunciato come una condizione modificabile (l allontanamento da un precedente punto di equilibrio) soltanto nel caso in cui almeno un individuo migliori il suo stato senza pregiudicare la condizione degli altri (che, nella peggiore delle ipotesi, dovrà rimanere invariata rispetto allo status quo). In altri termini non si tratta di un criterio di valutazione di una condizione statica di benessere, ma di un mutamento progettato per implementare una nuova politica. 3 Lo scambio volontario tra soggetti garantisce il raggiungimento dell efficienza, quindi il mercato è il meccanismo istituzionale adatto (Teoremi dell Economia del Benessere). Economia del benessere: come configurare un sistema economico per raggiungere il massimo benessere collettivo. Assumono un rilievo particolare i concetti di: Efficienza ed equità 2

Teoremi dell economia del benessere Problema: attraverso quali meccanismi è possibile raggiungere l ottimo sociale (il massimo benessere collettivo)? In particolare: il mercato concorrenziale è in grado di far pervenire l economia ad una situazione di ottimo sociale (efficiente e socialmente desiderabile)? Una risposta a queste domande viene dai due Teoremi dell economia del benessere. Primo teorema dell economia del benessere Se valgono certe assunzioni, un allocazione di beni e fattori produttivi risultante da un equilibrio di concorrenza perfetta è efficiente in senso paretiano (cioè sono soddisfatte le condizioni di efficienza nello scambio, nella produzione e nell economia nel suo complesso) Assunzioni: 1) Gli agenti economici sono price-taker 2) Non esistono esternalità 3) Non esistono beni pubblici (solo beni privati) 4) Non esistono asimmetrie informative (informazione perfetta) 3

Una prima motivazione dell intervento pubblico L intervento dello Stato può essere giustificato dall esigenza di correggere l esito spontaneo del mercato per avvicinarlo alla condizione di concorrenza perfetta (giustificazione dell intervento pubblico sul piano dell efficienza) Fallimenti del mercato: monopolio beni pubblici esternalità asimmetrie informative Secondo teorema dell economia del benessere Se si modificano opportunamente le dotazioni iniziali di risorse (utilizzando particolare strumenti redistributivi: imposte o sussidi personalizzati in somma fissa), l economia concorrenziale consente di raggiungere una qualsiasi allocazione efficiente (e quindi anche l ottimo sociale). 4

Seconda motivazione dell intervento pubblico Se la concorrenza perfetta è realizzata, l intervento pubblico può essere giustificato dall esigenza di effettuare redistribuzioni coerenti con gli obiettivi di equità della collettività (funzione del benessere sociale). Le risorse ambientali Le risorse ambientali-naturali sono risorse economiche in quanto utili a fini economici ma scarse La scarsità può essere assoluta (stock): risorse esauribili (non rinnovabili) La scarsità può essere relativa (flussi-cicli): risorse rigenerabili (rinnovabili) Allocazione (uso) ottimale delle risorse ambientali è quella socialmente efficiente (Efficienza Paretiana) Efficienza sociale significa che il Beneficio Netto Sociale (somma benefici netti singoli individui) è massimo, eventualmente redistribuibile. 10 5

Le risorse ambientali come bene pubblico Chi garantisce l allocazione ottimale delle risorse? In che cosa le risorse ambientali-naturali fanno eccezione? Lo scambio volontario non garantisce efficienza se esso riguarda non beni privati ma beni pubblici cioè: beni non rivali (più soggetti possono usare il bene) beni non escludibili (non posso escludere nessuno dall uso ) Beni pubblici ed esternalità L uso (produzione) di un bene pubblico prevede la generazione di costi (benefici) sociali che non possono essere oggetto di scambio volontario (Esternalità). 6

Definizione di esternalità Un esternalità si manifesta quando l attività di produzione o di consumo di un soggetto influenza, negativamente o positivamente, il benessere di un altro soggetto, senza che quest ultimo riceva una compensazione (nel caso di impatto negativo) o paghi un prezzo (nel caso di impatto positivo). (differenza tra prodotti netti individuali e prodotti netti sociali) Esempi: Inquinamento (esternalità negativa): una centrale produce energia (utile), ma anche inquinamento dell aria e dell acqua, che colpisce negativamente il benessere dei consumatori (danneggia la salute) e di altre imprese (dei pescatori, per esempio). Manutenzione del territorio (esternalità positiva): l agricoltore nella sua attività di produzione terrazza una collina per poter coltivare le piante, il terrazzamento evita le frane che potrebbero danneggiare la popolazione a valle. Teorema di Coase Lo scambio volontario può tornare ad essere efficiente solo se al bene pubblico vengono assegnati i diritti di proprietà, indipendentemente a chi vengono inizialmente assegnati i diritti di proprietà. Il teorema di Coase, frutto degli studi di Ronald H. Coase che lo pubblicò nel 1960 nell'articolo «The Problem of Social Cost», gli valse il Premio Nobel per l economia nel 1991. Dimostra come, attraverso il mercato, si possa giungere a un'efficienza, intesa come somma netta del benessere sociale benessere sociale superiore rispetto a quella che si può ottenere con l'intervento dello Stato o di altre regolamentazioni. Su queste basi è stato stipulato, ad esempio, il Protocollo di Kyōto. 7

Un esempio Consideriamo come bene ambientale (bene E) la qualità dell aria e dell acqua nell area di Roma. L Industria petrolifera (IP) produce combustibile (bene Q) provocando scadimento della qualità dell aria (diminuzione di E). L IP produrrà la quantità Q che massimizza i suoi profitti; E si riduce con l aumentare della quantità di combustibile prodotto. La funzione di beneficio netto privato B(Q) è il profitto dell impresa (dato da ricavi - costi di mercato). La funzione di B(Q) cresce meno se diminuisce Q e/o per diminuzione del prezzo di vendita. Quanto è ottimale produrre dal punto di vista privato? Il livello ottimale sarà B(Q) massimo Bm(Q) è detto Beneficio Netto Marginale (privato) Un esempio: Industria petrolifera Bm(Q) Beneficio netto totale Quantità del bene ambientale (E) Q P Quantità di combustibile (Q) Quantità efficiente da un punto di vista privato. E dal punto di vista sociale? 8

Per la cittadinanza la riduzione della qualità di aria-acqua (cioè di E) comporta un danno (costo esplicito o implicito) C(Q) Il danno aggiuntivo sarà tanto maggiore quanto maggiore è Q; il costo marginale Cm(Q) è cioè crescente L ottimo sociale è quello che massimizza il beneficio complessivo B(Q) - C(Q) Bm(Q) Cm(Q) Q S Q P Quantità di combustibile (Q) Quantità efficiente da un punto di vista sociale Teorema di Coase - 1 Il livello Q S <Q P identifica il livello socialmente efficiente di produzione del bene privato e di consumo del bene pubblico. E dato da: Max Q SB( Q) B( Q) C( Q) Bm( Q) Cm( Q) Come raggiungerlo? L impresa usa il bene pubblico producendo un costo che non sostiene (esternalità negativa) dal momento che il bene stesso non è né rivale né escludibile quindi non vi è il mercato che faccia pagare all impresa C(Q). Il Teorema di Coase evidenzia in modo immediato la relazione tra ruolo allocativo del mercato e assegnazione di diritti di proprietà Esso sostiene che: una volta assegnati diritti di proprietà sui beni pubblici, il mercato quale luogo per scambiare tali diritti ripristina l impiego socialmente efficiente degli stessi beni pubblici. 9

Teorema di Coase - 2 Supponiamo che i diritti di proprietà sulla qualità di aria-acqua siano assegnati alla cittadinanza. Si avrà perciò Q>0 solo se l impresa paga la cittadinanza per accettare di vendere parte della qualità di aria-acqua (E). La curva Cm(Q) rappresenta il prezzo minimo richiesto per poter accettare una ulteriore di riduzione della qualità (E); la curva Bm(Q) rappresenta la quantità massima che l impresa sarà disposta a pagare per avere un unità in più di produzione Lo scambio si concretizzerà quando Bm(Q) = Cm(Q) giacché nessun altro livello comporta un miglioramento del benessere di entrambi i contraenti: Q S è quindi il livello di produzione contrattato (scambiato) Beneficio netto marginale Bm(Q) Costo sociale marginale Cm(Q) Bm(Q) Cm(Q) Q=0 Q S Teorema di Coase - 3 Supponiamo, invece, che i diritti di proprietà sulla qualità di aria-acqua siano assegnati all impresa. Si avrà perciò Q<Q P solo se l impresa viene convinta (pagata) dalla cittadinanza a ridurre la produzione cioè ad accettare di vendere parte della qualità di aria-acqua. La curva Cm(Q) rappresenta il prezzo massimo che la cittadinanza è disposta a pagare per avere un unità in meno di produzione (più qualità aria-acqua E). La curva Bm(Q) rappresenta il prezzo minimo che l impresa sarà disposta ad accettare. Lo scambio si concretizzerà quando Bm(Q) = Cm(Q) giacché nessun altro livello comporta un miglioramento del benessere di entrambi i contraenti: Q S è quindi il livello di produzione contrattato (scambiato) Lo scambio avviene con lo stesso esito (efficiente) indipendentemente dall'attribuzione di diritti di proprietà iniziale, purché questo ci sia. Cambia ovviamente la distribuzione dei benefici Beneficio netto marginale Bm(Q) Costo sociale marginale Cm(Q) Bm(Q) Cm(Q) Q=0 Q S Q P 10

Teorema di Coase Il teorema di Coase si compone di due parti: 1. In presenza di esternalità, si verifica un fallimento di mercato (ossia il mercato non è in grado di allocare in modo ottimale le risorse), lo scambio volontario può tornare ad essere efficiente solo se al bene pubblico vengono assegnati i diritti di proprietà. 2. Lo scambio volontario avviene con lo stesso esito efficiente, indipendentemente dall'attribuzione dei diritti di proprietà iniziale, purché questo ci sia. Cambia ovviamente la distribuzione dei benefici Problemi con il Teorema di Coase Alcune complicazioni subentrano nell'applicazione concreta del Teorema di Coase: Nella realtà non si possono escludere effetti di reddito (spostamenti di B(Q) e C(Q) per effetto del trasferimento di diritti di proprietà). Con effetti di reddito, lo scambio volontario tra soggetti garantisce sempre il raggiungimento del livello efficiente, ma questo cambia a seconda dell'allocazione iniziale dei diritti Non ci dice come debbano essere effettuate le transazioni (scambio dei diritti) dal momento che riguardano beni pubblici (problema del free-riding) Non ci dice come concretamente è possibile valutare i beni ambientali od il costo associato ad una loro riduzione, dal momento che non esiste un mercato che ne fissa il prezzo (problema del valore dei beni ambientali-naturali) 11

(Q) 18/12/2013 Politica economica e livello ottimale di inquinamento L allocazione ottimale delle risorse ambientali può essere ripristinata assegnando diritti di proprietà e realizzando libere transazioni (Teorema di Coase) Mantenendo valido il principio di fondo nella ricerca dell ottimo sociale, le politiche economiche cercano di realizzare lo stesso risultato efficiente quando il libero scambio o non si realizza, o è troppo costoso, o consente comportamenti strategici speculativi Vedremo dunque alcune classiche politiche economiche che, intervenendo sul meccanismo di mercato, cercano di ripristinare la condizione di ottimo: Tasse ambientali Standard Sussidi Permessi Analizzeremo questi strumenti nel caso classico della ricerca del livello ottimale di inquinamento, in parte già visto. Il problema, più in generale, è: quale è il livello ottimale di produzione di un bene (privato) quando questa produzione riduce la disponibilità di un bene pubblico (costo sociale)? Livello ottimale di inquinamento: definizione Torniamo all esempio già visto, quindi torniamo a ragionare in termini di bene privato (Q) piuttosto che di bene pubblico (E). La situazione di inquinamento è generalmente così rappresentata: CAPACITA DI ASSIMILAZIONE: Livello di inquinamento che non genera riduzione di benessere ( inquinamento zero) Beneficio netto marginale Bm Costo sociale marginale Cm(Q) LIVELLO DI ESTERNALITA NEGATIVA OTTIMALE Bm (Q) (Pareto irrilevante) LIVELLO DI ESTERNALITA NEGATIVA NON OTTIMALE (Pareto rilevante: regolamentazione) Cm(Q) (INQUINAMENTO) Q 0 Q S Q P Quantità (Q) Quantità efficiente da un punto di vista sociale Quantità efficiente da un punto di vista privato 12

(Q) 18/12/2013 Politiche economiche ambientali la tassa pigouviana Nel caso inquinatore-inquinato con ricerca del livello ottimale di inquinamento, se la negoziazione non funziona, lo stato può ripristinare il livello ottimale eliminando l esternalità Paretorilevante Un modo è internalizzare il costo (sociale), fare in modo cioè che il costo sociale divenga parte del costo dell impresa nel produrre Q, introducendo una tassa sulla produzione di Q Una tassa che renda uguali costi privati e costi sociali è anche detta tassa pigouviana (A.C. Pigou) In ambito di danno ambientale-inquinamento, le cosiddette tasse sull inquinamento sono in sostanza tasse pigouviane. Vediamo concettualmente come funziona la tassa pigouviana. La tassa pigouviana - 1 Tassa pigouviana Beneficio netto marginale Bm Costo sociale marginale Cm(Q) t Bm(Q) t Bm (Q) Bm(Q) t = Bm(Q) - t Cm(Q) (INQUINAMENTO) t* Q 0 Q S Q P Quantità (Q) Quantità efficiente da un punto di vista sociale Quantità efficiente da un punto di vista privato 13

La tassa pigouviana - 2 La tassa riduce Bm(Q) di un livello t per ogni livello di Q. perciò: Bm(Q) t = Bm(Q) - t Quando t è fissato esattamente al valore del costo marginale sociale nel punto di ottimo sociale, cioè Cm(Q S ), si ha la tassa pigouviana ottimale (t*), perché induce il privato a produrre il livello socialmente ottimo: tutta l esternalità Pareto-rilevante è internalizzata In effetti, la tassa dovrebbe essere fissata proprio così: 1) individuare il livello di inquinamento ottimo Q S ; 2) calcolare il costo sociale relativo Cm(Q S ); 3) fissare la tassa t = Cm(Q S ) Lo Stato ricava un gettito fiscale (t* x Q S ) che può ridistribuire alla collettività per compensare quella esternalità negativa non eliminata in quanto Paretoirrilevante Beneficio netto marginale Bm(Q) Costo sociale marginale Cm(Q) La tassa pigouviana - PRO Il concetto di tassa pigouviana è semplice ed intuitivo e segue il polluter pays principle; il funzionamento garantisce il raggiungimento dell ottimo sociale mediante meccanismi di mercato e per scelta spontanea dell inquinante il quale finisce per sostenere i costi che provoca. Sembra essere una applicazione ideale del teorema di Coase. Bm(Q) t Bm(Q) Q S t* Cm(Q) Quantità (Q) Lo Stato è detentore dei diritti di proprietà sul bene inquinato (per es. acqua) Lo Stato rappresenta gli inquinati, cioè negozia con l inquinante accettando un prezzo solo se superiore a Cm(Q) I negozianti stabiliranno di cedere diritti corrispondenti alla quantità Q S al prezzo t* La transazione prevede la cessione dei diritti per un controvalore (t* x Q S ) 14

La tassa pigouviana - CONTRO Assimetria informativa: bisogna conoscere con esattezza Cm(Q) che è, come visto, complicato. L inquinante, inoltre, sa quale è la sua vera Bm(Q) mentre lo Stato potrebbe non essere adeguatamente informato. Soprattutto alcune imprese (multinazionali, holdings, ecc.) potrebbero far risultare un Bm(Q) inferiore a quello reale per incorrere in minore tassazione Rischi di sovratassazione: anche ammettendo che i diritti di proprietà spettino allo Stato e che questo sia in grado di individuare Q S e t* e che valga il polluter pays principle, la tassa pigouviana fa sì che: Componente Redistributiva Netta 1) La tassa sottrae all inquinatore più dell esternalità Pareto-irrilevante. Il pagamento Bm(Q) del diritto comporta anche un effetto Bm(Q) Cm(Q) t redistributivo a danno dell inquinatore Beneficio netto marginale Bm(Q) Costo sociale marginale Cm(Q) Bm(Q) t Tassazione non dovuta Bm(Q) t* Cm(Q) Beneficio netto marginale Bm(Q) Costo sociale marginale Cm(Q) Q S t* Pagamento costi sociali 2) La tassa si applica anche al livello di capacità di assorbimento (Q 0 ) generando una tassazione inopportuna per bassi valori di Q Quantità (Q) Q 0 Quantità (Q) Strumenti per il controllo delle esternalità 15

Strumenti per il controllo delle esternalità Gli strumenti per il controllo delle esternalità possono assumere forme diverse: lo strumento fiscale, consistente nell introduzione di imposte su emissioni o prodotti inquinanti; la regolamentazione amministrativa mediante la definizione di norme di qualità, di emissione, di prodotto o di processo; sussidi agli inquinatori; permessi negoziabili. Tasse ambientali La tassazione ambientale consiste nella introduzione di imposte che colpiscono direttamente gli effetti dannosi sull ambiente, come ad esempio le emissioni di inquinanti, o i prodotti inquinanti. Attraverso la tassazione ambientale si pone a carico degli inquinatori un costo aggiuntivo, che riflette un prezzo d uso per l ambiente 16

Le imposte dunque limitano l inquinamento ponendo direttamente a carico dell inquinatore un onere per l utilizzazione dell ambiente; in tal modo l imposta ha una vera e propria funzione di razionamento sull uso delle risorse, allo stesso modo dei prezzi che si manifestano sul mercato. La riduzione dell inquinamento può essere raggiunta ad esempio imponendo al produttore inquinante un imposta unitaria fissa per unità di inquinamento prodotto. L applicazione dell imposta impone infatti al produttore inquinante due tipi di costo potenziale: il costo per l abbattimento dell inquinamento il costo relativo al pagamento dell imposta per le emissioni non abbattute. In altri termini ciò significa che il produttore ha due alternative: 1) inquinare, realizzando un profitto ma pagando per contro la relativa imposta sull inquinamento prodotto; 2) disinquinare, rinunciando al profitto ma evitando così il pagamento dell imposta. 17

Sussidi all inquinatore Anche se può apparire strano a prima vista che per arrivare al livello ottimale di inquinamento si possa proporre di finanziare l inquinatore, il caso in cui si ricorre ai sussidi in proporzione alla riduzione dell inquinamento può essere considerato come quello in cui i diritti di proprietà sull ambiente sono assegnati a chi inquina; questi deve essere compensato se si vuole che riduca l inquinamento Il sussidio sulle emissioni abbattute costituisce un ricavo per l impresa che lo riceve, essa pertanto determinerà il livello di inquinamento che le conviene produrre, o simmetricamente il livello di disinquinamento che le conviene attuare, in modo da massimizzare il proprio beneficio netto, ovvero il ricavo che riceve come sussidio al netto dei costi di abbattimento. E facile dimostrare che l impresa troverà conveniente disinquinare fino al punto in cui il sussidio unitario è uguale al costo marginale di abbattimento. 18

Il sussidio alle riduzioni di inquinamento è a volte sostenuto da motivazioni di natura politica: intanto è sempre più gradito ricevere un sussidio che pagare un imposta; inoltre in talune circostanze una politica di sussidi può nascere dalla opportunità di permettere la conservazione di posti di lavoro in un certo territorio. Questa considerazione, che ha un peso politico ed elettorale rilevante, è però assai poco soddisfacente da un punto di vista economico. Una distorsione derivante dal sussidio risulta dalla necessità di finanziarlo con altre imposte. Queste, che non sono necessariamente imposte di natura ambientale, finirebbero per provocare ulteriori distorsioni nell equilibrio complessivo. 19

Possiamo concludere che imposte e sussidi non vanno necessariamente visti come strumenti di politica ambientale tra loro contrapposti. Nulla vieta ad esempio che possano essere concepiti schemi combinanti le imposte con sussidi: ad esempio il gettito delle imposte ambientali potrebbe essere utilizzato per sussidiare un indennizzo agli inquinati o per finanziare la ricerca scientifica e tecnologica volta alla riduzione dell inquinamento. Standard L applicazione di uno standard quantitativo si ottiene attraverso la fissazione di limiti all emissione di agenti inquinanti per opera di un apposito ente pubblico, che è incaricato anche delle opportune verifiche. Da un punto di vista teorico, la regolamentazione amministrativa ha la stessa efficacia dell imposta commisurata all emissione di agenti inquinanti e anche il calcolo teorico degli standard presuppone le stesse informazioni per arrivare al livello ottimo di inquinamento. 20

Da un punto di vista pratico, l applicazione di standard uniformi, ancorché non ottimale, può risultare preferibile nel breve periodo, quando ineliminabili scarsità organizzative obblighino a minimizzare il costo e la complessità della gestione o quando si ritenga che i costi di abbattimento siano poco differenziati. L applicazione di standard inoltre, rappresenta un metodo sperimentato che beneficia, anche dal punto di vista del contenimento dei costi, dell esperienza acquisita dai funzionari pubblici. Se i controlli sono efficienti, si tratta del metodo che offre le maggiori garanzie per il conseguimento di un dato obiettivo 21

A ciò si aggiunge il fatto che l applicazione di standard risulta sicuramente il mezzo più efficace in presenza di inquinamenti di tipo irreversibile, che esigono un controllo o una riduzione drastica e tempestiva. D altra parte, è vero anche che l efficacia degli standard dipende dalla sanzione che scatta all inosservanza dei limiti imposti, che è invece il più delle volte di entità trascurabile. Da un punto di vista generale, l uso di imposte ambientali non ha suscitato grande entusiasmo da parte dell operatore pubblico e delle associazioni degli imprenditori. In parte ciò dipende dal fatto che con l uso delle imposte non vi è certezza di raggiungere l obiettivo prefissato. 22

Si è osservato, che le imposte ambientali possono avere effetti negativi a livello produttivo e contribuire alla chiusura delle imprese. In tali casi la regolamentazione amministrativa (standard) appare preferibile alla tassazione ambientale. Dal punto di vista degli imprenditori, inoltre, la preferenza per le norme amministrative dipende anzitutto dal fatto che esse comportano un onere inferiore. In secondo luogo, il processo di definizione e contrattazione delle norme può determinare una notevole dilazione e, inoltre, non si hanno rapporti, costosi, di natura finanziaria con l amministrazione pubblica. 23

Permessi negoziabili Una volta fissato un livello aggregato accettabile di inquinamento / qualità ambientale, l autorità preposta alla regolamentazione emette e distribuisce i corrispondenti permessi di inquinamento negoziabili agli inquinatori che possono quindi utilizzarli per inquinare o venderli sul mercato. Facendo uso di permessi negoziabili di inquinamento è possibile che l'autorità di regolazione ambientale raggiunga uno standard aggregato di inquinamento e quindi di abbattimento delle emissioni senza dover fronteggiare i problemi di asimmetria informativa associati all'uso di tasse sulle emissioni. Usando permessi negoziabili di inquinamento, il regolatore ambientale non ha bisogno infatti di alcuna informazione sui costi marginali di abbattimento delle imprese. 24

Naturalmente è necessario organizzare un mercato per i permessi di inquinamento; questo mercato deve avvicinarsi ad un mercato concorrenziale per funzionare in modo adeguato. Come per tutti i mercati devono essere osservate certe regole del gioco e sarà necessario che l'autorità di regolazione ambientale svolga una funzione di monitoraggio e supervisione affinché queste regole siano rispettate. Ciò può comportare costi di organizzazione anche molto elevati; ma si tratta di costi iniziali Un sintesi degli strumenti per raggiungere l inquinamento ottimale PREGI E DIFETTI C&C = Command and Control 25