Università Bocconi a.a. 2009-10 6061 Scienza delle Finanze - CLEAM La finanza locale Alessandro Santoro
Teoria della finanza locale Argomento generale: analisi delle relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo territoriale (Stato, Regioni, Comuni, ecc.) Principali problemi: 1. Vantaggi del decentramento 2. Costi del decentramento 3. Modalità di finanziamento degli enti decentrati Teoria della Finanza Locale 2
Vantaggi del decentramento: le differenze territoriali nelle preferenze fiscali. Differenze territoriali i nelle preferenze fiscali Se le preferenze dei cittadini per il livello e la composizione della spesa pubblica e dell imposizione sono differenziate territorialmente differenti modalità nella fornitura/finanziamento pubblico determinano un guadagno di efficienza. Queste differenti modalità di fornitura/finanziamento possono essere meglio assicurate da governi locali piuttosto che da un governo centrale Sono legate a questa ipotesi: l idea lidea del voto con i piedi di Tiebout (1956): la teoria dei club di Buchanan (1965) il teorema del decentramento di Oates (1972) Teoria della Finanza Locale 3
Vantaggi del decentramento: il voto con i piedi e i beni di club. Il voto con i piedi (Tiebout, 1956): in un sistema composto da un elevato numero di comunità, ciascuna delle quali decide sulla base delle preferenze dei propri cittadini è possibile raggiungere, se esiste una perfetta mobilità degli individui e se vi è un perfetta informazione, non solo un livello ottimale di beni pubblici, ma anche un allocazione efficiente dei residenti nel territorio nazionale. Lateoriadeibenidiclub(Buchanan, di 1965): beni caratterizzati dalla non rivalità del consumo e dalla possibilità di esclusione; attraverso la libera aggregazione costituiranno club ottimali, ovvero la cui dimensione è tale per cui il beneficio marginale (derivante dalla riduzione dei costi-procapite) è uguale al costo marginale (derivante dalla congestione). Teoria della Finanza Locale 4
Vantaggi del decentramento: il teorema del decentramento t (Oates, 1972). P,MC Perdita di benessere: consumo subottimale MC Perdita di benessere: consumo eccessivo D 2 D 1 q * 1 k q * 2 Teoria della Finanza Locale 5
Altri vantaggi del decentramento Maggiore responsabilizzazione dei policy-maker locali (accountability) La maggiore vicinanza tra elettori e policy maker locali incentiva questi ultimi a perseguire maggiormente gli interessi collettivi Federalismo sperimentale La differenziazione può stimolare la sperimentazione nella formulazione ed applicazione delle politiche pubbliche, facendo emergere le soluzioni più adeguate e favorendone la diffusione negli altri territori In sintesi: ad una serie di condizioni, attraverso il decentramento può aumentare l efficienza allocativa nella produzione dei beni e dei servizi pubblici Teoria della Finanza Locale 6
Costi del decentramento Non sfruttamento delle economie di scala Se nelle produzioni pubbliche esistono economie di scala, queste possono essere meglio sfruttate dal governo centrale Esternalità territoriali (spillover o effetti di traboccamento) Gli interventi dei governi locali possono determinare esternalità negative sugli altri territori. Se questi costi esterni non sono compensati il livello di fornitura potrà essere eccessivo Costi di duplicazione, costi di coordinamento Il decentramento comporta la duplicazione di strutture amministrative Concorrenza fiscale dannosa Il decentramento può spingere le giurisdizioni locali a ridurre eccessivamente le aliquote per attrarre base imponibile costringendo ad un livello inefficiente di spesa pubblica Teoria della Finanza Locale 7
Costi del decentramento Indebolimento della portata della redistribuzione e stabilizzazione Il decentramento può comportare l indebolimento del coordinamento sovra-regionale attuato dallo Stato attraverso le sue politiche redistributive e di stabilizzazione macroeconomica: la stabilizzazione macroeconomica va attuata a livello nazionale o addirittura sovranazionale la redistribuzione richiede di fissare livelli di prestazioni uniformi a livello nazionale; rischi di polarizzazione e segregazione (il costo politico dell efficienza) Teoria della Finanza Locale 8
Le modalità di finanziamento degli enti territoriali Tributi propri p con separazione delle fonti con riparto delle fonti compartecipazioni i i sovraimposte addizionali Tariffe trasferimenti intergovernativi correttivi perequativi Teoria della Finanza Locale 9
Tributi propri p con separazione delle fonti Imposte istituite dagli (o devolute agli) enti decentrati su basi imponibile esclusive Gli enti decentrati possono amministrare il tributo e, eventualmente t entro limiti iti fissati dall ente di livello ll superiore, possono determinare alcuni importanti parametri (aliquota, minimi imponibili, struttura delle detrazioni, ecc.)
Tributi propri con separazione delle fonti Quali tributi propri p possono essere adeguatamente assegnati agli enti territoriali? Criteri 1) Imposte coerenti con la logica della controprestazione 2) Imposte non utilizzabili a fini di concorrenza fiscale 3) Imposte con base imponibile distribuita uniformemente sul territorio i nazionale e in grado di garantire un livello minimo di entrata
Tributi propri con separazione delle fonti Le uniche imposte almeno parzialmente coerenti con tutti questi criteri i sono le imposte sugli immobili. Esempio ICI Imposta diretta Presupposto: possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni fabbricabili situati nel territorio dello Stato e destinati a qualsiasi uso Base imponibile: immobili = 100 x rendita catastale; terreni agricoli = 75 x reddito dominicale; aree fabbricabili = valore di mercato Totale esclusione dell unità immobiliare adibita ad abitazione principale (d.l.93/2008) Aliquota: 4-7 per mille Altre imposte a cui si fa ricorso in alcuni paesi: Imposte sulle attività produttive e professionali Esempio IRAP: aliquota standard 3,9%, variabile in +/- di 0,92 punti percentuali dalle singole regioni Imposte sui consumi (es: retail sales tax negli Stati USA)
Tributi propri con riparto delle fonti Imposte attribuite agli enti decentrati su basi imponibile condivise con enti di livello superiore Compartecipazione Una quota del gettito di un tributo di un ente di livello superiore viene ripartita fra gli enti decentrati sulla base di un qualche criterio (es. popolazione, base imponibile ibil locale), l deciso dall ente sovraordinato Esempio compartecipazione all accisa sulla benzina e al gettito IVA Sovrimposta L ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) al gettito di un imposta prelevata da un livello superiore di governo (quindi il gettito dell imposta del governo centrale è la base imponibile per lente l ente locale) Addizionale L ente Lente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) alla base imponibile di un imposta prelevata da un livello superiore di governo Esempio addizionale regionale IRPEF (aliquota 0,9%, aumentabile dello 0.5%, per finanziamento sanità)
Tariffe Prezzo pagato dagli utenti di un servizio pubblico con caratteristiche di divisibilità (trasporti urbani, raccolta dei rifiuti, fornitura acqua, gas ed elettricità) Copre parzialmente o totalmente i costi di produzione. Risponde al principio del beneficio e quindi può avere effetti regressivi. Teoria della Finanza Locale 14
Finalità: Trasferimenti intergovernativi finanziamento dell attività generale dell ente locale integrare entrate tributarie per garantire il finanziamento dei compiti itiistituzionali i lidegli enti titerritoriali i redistribuzione territoriale delle risorse con finalità perequative per ridurre le differenze nelle entrate tributarie pro-capite tra enti locali di uno stesso livello per garantire risorse sufficienti a finanziarie la fornitura di determinati servizi a livelli omogenei su tutto il territorio nazionale compensazione delle esternalità (positive/negative) Teoria della Finanza Locale 15
Trasferimenti intergovernativi: classificazione Determinazione dell ammontare Discrezionali Automatici Utilizzazione Generici (non-condizionati) Specifici (condizionati) Criteri di distribuzione Oggettivi Discrezionali Perequativi Non-perequativi Incentivanti Non-incentivanti Indipendenti da spesa di enti locali (non matching) Proporzionali a spesa di enti locali li (matching) Teoria della Finanza Locale 16
Tipologie di trasferimenti intergovernativi Trasferimenti in somma fissa pro-capite (proporzionali alla popolazione): C i =k P i P i = popolazione locale (eventualmente ponderata sulla base di classi di età) k= entità del trasferimento pro-capite. Vantaggio: semplicità Svantaggio: non si tengono in alcun conto le differenziazioni territoriali e gli svantaggi di partenza. Trasferimenti perequativi del fabbisogno: C i =(g-t i y im )P i g= ammontare desiderato di spesa procapite fissato dal governo centrale t i = aliquota locale y m i = base imponibile locale media pro-capite nella regione i Vantaggio: è particolarmente favorevole agli enti locali poveri Svantaggio: non comporta alcun incentivo all autonomia finanziaria, più bassa è t i maggiore è il trasferimento Teoria della Finanza Locale 17
Tipologie di trasferimenti intergovernativi Trasferimenti perequativi del fabbisogno e incentivanti lo sforzo fiscale: C i =(g- y im )P i = aliquota standard fissata a livello centrale Vantaggio: se t i < l ente ha meno risorse a disposizione, non c è incentivo a ridurre l aliquota; se t i > l ente può usare come vuole le risorse eccedenti quelle necessarie per garantire g a tutti Svantaggio: bisogna scegliere un livello standard dell aliquota Trasferimenti perequativi della capacità fiscale: C i =( y m - y im )P i = = (y m -y im )P i y i = base imponibile locale media pro-capite nel totale delle regioni I trasferimenti ti eliminano i le differenze tra regioni i dei gettiti locali li (all aliquota li standard) d) dovute a differenze nelle basi imponibili pro-capite Teoria della Finanza Locale 18
Tipologie di trasferimenti intergovernativi Trasferimenti legati a specifiche situazioni Trasferimenti legati alla spesa storica: C i,t = C i,t-1 Trasferimenti matching (proporzionali alla spesa degli enti locali): li) β = fisso o variabile C i = G i Teoria della Finanza Locale 19
La riforma in senso federale in Italia La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt. 114-120 La legge-delega sull attuazione dell art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (2009) Teoria della Finanza Locale 20
Titolo V: artt. 114 e 116 Art. 114: La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. Art. 116: Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, t su iniziativa i i della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. Teoria della Finanza Locale 21
Titolo V: artt. 117 e 118 Ripartizione delle materie tra le competenze legislative di Stato e Regioni 1) Competenze esclusive dello Stato. Tra cui: perequazione delle risorse finanziarie i i (lettera e) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m) funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (lettera p) 2) Competenze concorrenti Stato-Regioni (alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato). Tra cui: istruzione, i salva l autonomia delle istituzioni i i scolastiche e con esclusione della istruzione i e della formazione professionale tutela della salute armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario 3) Competenze esclusive delle Regioni: su ogni altra materia non esplicitamente inclusa nelle categorie precedenti Principio di sussidiarietà una funzione deve essere attribuita ad un livello di governo superiore solo quando non può essere svolta adeguatamente da un livello di governo inferiore (art. 118) Teoria della Finanza Locale 22
Titolo V: art. 119 (1) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio Teoria della Finanza Locale 23
Titolo V: art. 119 (2) La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante (comma 3) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (comma 4) Teoria della Finanza Locale 24
Titolo V: art. 119 (3) Richiamo a 2 principi perequativi potenzialmente contradditori: Perequazione delle capacità fiscali trasferimenti che integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili per abitante più limitate (senza tener conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori) Perequazione dei fabbisogni trasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a ciascun Ente decentrato (sperabilmente valutate a costi standard) Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della perequazione interregionale i Teoria della Finanza Locale 25
Titolo V: art. 119 (4) Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale,,per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. Teoria della Finanza Locale 26
Titolo V: art. 120 Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali Teoria della Finanza Locale 27
Legge 42/2009: schema Distinzione degli schemi di finanziamento/perequazione sulla base di 2 criteri: ente locale coinvolto (Regione, Provincia, Comune); funzione svolta ( essenziale /non essenziale; fondamentale /non fondamentale). Da cui otteniamo 4 categorie principali: i) spese associate a livelli essenziali di prestazioni (lep) Regioni spese lep ; ii) iii) iv) spese non-lep per le Regioni; spese associate a funzioni fondamentali per i Comuni; spese associate a funzioni non fondamentali per i Comuni. 28
Legge 42/2009: schema Principi di fondo [alquanto indeterminati]: per spese-lep e fondamentali : prima si determinano i beni e servizi da erogare, sulla base di qualche parametro di efficienza, poi si adeguano i finanziamenti : perequazione al fabbisogno standard; per spese non-lep e non fondamentali : : prima si determinano i finanziamenti, tenendo in qualche conto le differenziazioni territoriali, poi gli EELL provvederanno a fornire i beni e servizi: perequazione alle capacità fiscali contraddizione con principio del finanziamento integrale del normale esercizio delle funzioni pubbliche [ma normale=standard?] contrasto tra ciò che è lep o fondamentale e il resto 29
Legge 42/2009: finanziamento spese-lep Regioni Sanità, assistenza, funzioni amministrative istruzione + altre da definire. i Definizione del fabbisogno standard (vedi oltre) per ciascuna funzione in due fasi: definizione dei livelli essenziali delle prestazioni ; calcolo dei costi standard associati ai livelli essenziali. Finanziamento attraverso: tributi propri derivati; addizionale regionale IRPEF; compartecipazione regionale IVA; quote specifiche del fondo perequativo; IRAP (in via transitoria?). 30
Legge 42/2009: finanziamento spese-lep lep Regioni Modalità tecniche finanziamento: i) fissazione delle aliquote in misura sufficiente a coprire il fabbisogno standard per una regione (=Lombardia?); ii) per ciascuna delle altre regioni, accesso ad un fondo perequativo alimentato con ulteriore aliquota di compartecipazione IVA. L accesso avviene in misura pari alla differenza tra fabbisogno standard regionale e: gettito regionale dei tributi dedicati ma con l esclusione delle variazioni di gettito prodotte: dall esercizio dell autonomia tributaria; dall emersione della base imponibile. 31
Legge 42/2009: questioni aperte sul finanziamento spese-lep Regioni Come si calcolano il costo e il fabbisogno standard? Esempio sanità, tre ipotesi: non analitica, senza correzioni per la qualità: fabbisogno standard=fabbisogno pro-capite delle regioni virtuose (vantaggio: semplicità, ità problema: arbitrarietà); i tà) non analitica, con correzioni qualità: fabbisogno standard=fabbisogno pro-capite normale corretto per punire chi eroga bassi livelli qualitativi (vantaggio: completezza, problema: arbitrarietà); analitica, distinta per tipologia spesa (ricoveri, farmaceutica, domiciliare, ecc): fabbisogno standard=somma costi standard x quantità standard per ciascunca funzione (vantaggio: maggiore precisioni e vincoli alla spesa, problema: reperimento dati) Quali margini di autonomia rimangono alle Regioni una volta creato il fondo perequativo? Come si fa a misurare il contributo delle Regioni all emersione del sommerso? 32
Legge 42/2009: finanziamento spese non-lep Regioni Funzioni non-lep=funzioni diverse da quelle riconducibili all art. 117, II, m) Cost. Dueprincipidifondo: la spesa complessiva nazionale sarà pari all ammontare dei trasferimenti attualmente previsti per queste funzioni; il finanziamento della spesa regionale avverrà secondo il principio della perequazione della capacità fiscale (=risorse disponibili per abitante) in misura non specificata. Modalità finanziamento (esempio): 1) si calcola il totale dei trasferimenti ad oggi al netto delle fonti di gettito che rimangono immutate (accisa benzina e Irap); 2) si calcola l aliquota addizionale IRPEF che, applicata alla base imponibile complessiva regionale, garantisce un gettito pari ai trasferimenti (c.d. aliquota media di equilibrio); 3) ogni Regione applica l aliquota media di equilibrio alla propria base imponibile ottenendo così il gettito regionale; 4) le Regioni per cui gettito regionale/gettito complessivo > popolazione residente/popolazione totale (2) contribuiscono al fondo perequativo, le altre ricevono dal fondo perequativo in misura da stabilire. 33