MINISTERO DEL TESORO, DEL BILANCIO E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato Ispettorato Generale per la Spesa Sociale Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano: le previsioni elaborate con il modello della RGS aggiornato al 2000 Roma, novembre 2000
Indice 1. Premessa... 3 2. L aggiornamento del modello... 3 3. I risultati... 7 4. Le previsioni elaborate nell ambito dell EPC-WGA...13 4.1. Gli obiettivi del progetto...13 4.2. Confronto fra lo scenario base dell EPC-WGA e lo scenario RGS...13 4.3. Confronto fra lo scenario base dell EPC-WGA e lo scenario di Lisbona...17 Appendice A: gli scenari di previsione...21 A1. La coerenza interna degli scenari di previsione....21 A2. Ipotesi macroeconomiche e dinamiche demografiche...24 Appendice B: la definizione della spesa pensionistica pubblica...31 Bibliografia...35 1
Nota preliminare Il presente documento illustra e mette a confronto alcune previsioni del sistema pensionistico italiano elaborate nel mese di maggio 2000 con il modello della Ragioneria Generale dello Stato aggiornato al 2000. Si tratta, in particolare, delle proiezioni basate sugli scenari demoeconomici nazionali incluse in un apposita box del DPEF 2001-2004 nonché quelle elaborate, più o meno nello stesso periodo, nell ambito del progetto di ricerca sugli effetti dell invecchiamento demografico promosso dal Comitato di Politica Economica dell Ecofin, i cui risultati sono stati pubblicati nel mese di novembre. Il livello di aggiornamento include i dati consolidati di spesa per il 1998, da cui prende avvio la previsione, ed il quadro normativo-istituzionale vigente nel periodo di elaborazione del DPEF 2001-2004. Non tiene, quindi, conto del riaccertamento del dato di consuntivo della spesa pensionistica per il 1999 reso disponibile successivamente all approvazione del predetto documento né dell aggiornamento delle previsioni per l anno 2000. Non tiene, altresì, conto delle modifiche normative previste nella legge finanziaria per il 2001. 2
Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano: le previsioni aggiornate al 2000 1. Premessa Nel presente lavoro verranno illustrati i risultati delle previsioni del sistema pensionistico obbligatorio effettuate con il modello della Ragioneria Generale dello Stato (RGS) aggiornato al 2000. Rispetto alla versione precedente (Ministero del Tesoro-RGS, 1999) le modifiche apportate sono state numerose ed hanno riguardato, in vario modo, i dati di base da cui prende avvio la previsione, l ampliamento dei fondi gestiti analiticamente, l implementazione di nuove funzioni di calcolo e la revisione di alcune basi tecniche. Nel paragrafo 2 verranno analizzati in dettaglio i contenuti delle operazioni di aggiornamento del modello e l indicazione di alcune lievi correzioni apportate alla specificazione delle variabili di scenario. Il paragrafo successivo sarà dedicato all analisi dei risultati della previsione basata sullo scenario RGS ed al confronto con una previsione alternativa che sconta, per il breve periodo, gli effetti degli andamenti programmatici della produttività e delle variabili del mercato del lavoro assunti nel DPEF 2001-2004. Le due previsioni sono state già presentate ed illustrate brevemente nella box Scenari sull evoluzione della spesa pensionistica inclusa nel documento sopra citato. L ultimo paragrafo verrà utilizzato per illustrare le previsioni del sistema pensionistico italiano elaborate con il modello di previsione della RGS sulla base degli scenari demografici e macroeconomici definiti nell ambito dell EPC-WGA (Economic Policy Committee - Working Group on Ageing). Poiché tali previsioni differiscono da quelle della RGS solo per le ipotesi di scenario, particolare attenzione verrà dedicata alla illustrazione del quadro macroeconomico e demografico sottostante ciascuna di esse. Inoltre, per meglio comprendere la logica che sottintende la formulazione delle ipotesi contenute nello scenario RGS, la prima parte dell appendice (appendice A) sarà interamente dedicata all illustrazione dei criteri generali seguiti nell operazione. In tale ambito, l interesse sarà principalmente rivolto al problema della coerenza interna fra le ipotesi demografiche e macroeconomiche in una prospettiva di medio-lungo periodo. La seconda parte dell appendice (appendice B) tenterà di fornire un contributo di chiarezza in merito alle diverse definizioni della spesa pensionistica italiana attualmente disponibili. In particolare, verrà offerta una descrizione della definizione adottata nel modello di previsione della RGS e verranno messe in luce le differenze rispetto alle altre definizioni diversamente utilizzate. 2. L aggiornamento del modello Relativamente agli aspetti più squisitamente tecnici, l aggiornamento ha riguardato, in primo luogo, la realizzazione e l integrazione nel modello generale di un sottomodello specifico relativo al comparto dei militari e delle forze di polizia così come già era stato fatto in precedenza per altri sette comparti (FPLD e le tre gestioni dei lavoratori autonomi, nell ambito del settore privato, gli Ex Istituti di Previdenza, la Scuola, i Ministeri e l Università, nell ambito del settore pubblico). Ciò ha elevato dall 85% al 90% la porzione della spesa pensionistica 3
gestita con modelli specifici, altamente analitici, in grado di riprodurre accuratamente le caratteristiche peculiari del quadro normativo-istituzionale del sistema pensionistico italiano. La parte restante del sistema (Gestioni Speciali presso l INPS, l INPGI, l ENPALS, l INPDAI, Ferrovie dello Stato, Poste e Telecomunicazioni, Casse dei Liberi Professionisti) è trattata in forma residuale con un maggiore livello di aggregazione. Relativamente a tale componente, modelli specifici verranno predisposti in occasione dei prossimi aggiornamenti. Inoltre, al fine di consentire l applicazione di probabilità di morte specifiche per i pensionati di inabilità, le probabilità attribuite alla restante parte degli iscritti al sistema sono state determinate in modo tale da non alterare le probabilità di morte della popolazione generale adottate nell ambito del quadro demografico. Per quanto riguarda le ipotesi di scenario, la nuova previsione della RGS ottenuta con il modello aggiornato (da ora in avanti scenario RGS ) conferma le ipotesi demografiche dello scenario centrale Istat ed un quadro macroeconomico sostanzialmente in linea con quello impiegato nella precedente elaborazione (Ministero del Tesoro-RGS, 1999). In particolare, la dinamica endogena del PIL risulta confermata poco al di sotto dell 1,5% medio annuo nell intero periodo di previsione. Per il periodo 2001-2004, coerentemente con la scelta già operata nella previsione 99, il tasso di crescita del PIL è stato assunto pari al 2% annuo in linea con l andamento medio degli ultimi 20 anni. La ragione che ha spinto ad utilizzare una dinamica del PIL significativamente inferiore a quella indicata nel DPEF 2001-2004 risponde alla necessità di adottare ipotesi di scenario che colgano gli andamenti strutturali delle variabili macroeconomiche in tutto il periodo di previsione. Infatti, l adozione di dinamiche congiunturali, seppure limitatamente ai primi anni, produce un alterazione degli equilibri di lungo periodo del sistema pensionistico in assenza di qualsiasi modifica dei parametri strutturali del modello (parametri demografici, tassi di attività e di disoccupazione, produttività, quadro normativo istituzionale, propensioni al pensionamento ecc.). Al fine di evidenziare la rilevanza della scelta, si è proceduto ad elaborare una seconda previsione coerente con gli andamenti programmatici di crescita economica indicati nel DPEF per il quadriennio 2001-2004. Per quanto concerne le ipotesi relative alle variabili del mercato del lavoro, pur confermando un tasso di variazione medio degli occupati sostanzialmente in linea con quello della previsione 99, sono stati apportati alcuni correttivi finalizzati a migliorare la coerenza interna degli scenari di previsione. In particolare, confermando il criterio generale secondo il quale, in assenza di specifiche politiche del lavoro, miglioramenti nei tassi di occupazione possono realizzarsi solo in concomitanza con il calo della popolazione attiva, è stata potenziata la correlazione fra le ipotesi occupazionali e le dinamiche demografiche. Ciò ha comportato:??l applicazione di una maggiore gradualità nell elevamento generazionale del tasso di partecipazione femminile (l incremento si applica a decorrere dal 2010 anziché dal 2015);??una maggiore corrispondenza fra la riduzione annua del tasso di disoccupazione ed il calo della popolazione attiva;??una leggera revisione al rialzo del tasso di partecipazione femminile nella fascia di età 30-50 che adesso aumenta di circa 21 punti percentuali passando dal 57% dell inizio del periodo di previsione al 78% del 2050 (l incremento era di 17 punti percentuali nella previsione 99). 4
Contestualmente, è stata limitata la riduzione del tasso medio di disoccupazione al 4,5% nel 2050 contro il 4% della previsione 99. Inoltre, pur mantenendo invariata la dinamica dell occupazione complessiva, sono state apportate alcune modifiche alla ripartizione settoriale degli assicurati nei differenti comparti del sistema pensionistico. Rispetto alle precedenti previsioni, tali modifiche hanno prodotto un travaso significativo di ingressi in assicurazione dal settore pubblico al settore privato nel medio-lungo periodo. Ciò, ovviamente, ha comportato un corrispondente travaso nello stock di pensioni alla fine del periodo di previsione. Gli effetti sulla spesa pensionistica complessiva non sono significativi in quanto, nell ambito del lavoro dipendente, i nuovi ingressi sono assoggettati allo stesso regime contributivo. L interazione fra l evoluzione dei tassi di attività e la ricomposizione per età e sesso della popolazione implicano, nello scenario demografico con dinamica centrale, un aumento del tasso di attività (calcolato nella fascia di età 15-64 anni) dal 58,6% del 1998 al 68,7% del 2050. A tale incremento contribuiscono entrambi i sessi, seppure in misura differenziata. Il contributo delle femmine è decisamente più rilevante: nel periodo 1998-2050 il tasso di attività aumenta di 17 punti percentuali contro i 3 punti dei maschi. 1 L interazione del livello e della struttura dei tassi di disoccupazione con la ricomposizione per età e sesso delle forze di lavoro determina un tasso medio di disoccupazione che passa dal 11,9% del 1998 al 4,5% del 2050 (7,5% medio nel periodo di previsione). Separatamente per sesso, la riduzione è di 5,9 punti (da 9,2 a 3,3) per i maschi e di 10,3 punti (da 16,4 a 6,1) per le donne. Al fine di evidenziare l effetto delle ipotesi di scenario relative al mercato del lavoro (aumento del tasso di partecipazione femminile nelle fasce di età centrali e riduzione del livello dei tassi disoccupazione), la fig. 1a mette a confronto il tasso di crescita del numero di occupati in presenza e in assenza dell adozione delle suddette ipotesi. Analogamente, sono state confermate le ipotesi sulla produttività media per occupato che si attesta attorno all 1,8% medio nell intero periodo di previsione anche se è stato leggermente modificato il profilo temporale. Come emerge dalla fig. 1b, il 2% è stato assunto a decorrere dal 2025 anziché 2021. Tale percentuale viene raggiunta con gradualità a partire dall 1,4% del 2004. 1 L evoluzione dei tassi di attività è stata determinata in funzione dei seguenti tre fattori di variazione: l elevamento dei requisiti minimi per il pensionamento, l evoluzione dei tassi di scolarità e la maggiore propensione delle giovani generazioni di donne ad entrare stabilmente nel mercato del lavoro. Il calcolo è stato effettuato, distintamente per età e sesso, sottraendo dal totale della popolazione residente la quota titolare di pensione diretta non supplementare (al netto della componente, fra l altro abbastanza esigua, dei pensionati contribuenti ), la quota impegnata nel sistema scolastico ed universitario e quella che, a vario titolo, resta esclusa dalle forze di lavoro. Di quest ultima componente fanno parte i soggetti che restano permanentemente fuori dal mercato del lavoro per ragioni psico-fisiche o familiari e coloro che, non occupati, sono comunque portatori di diritti pensionistici per il fatto di aver precedentemente contribuito al sistema (i cosiddetti silenti ). Tale componente è risultata, in passato, particolarmente rilevante in campo femminile e si spiega con la scelta, compiuta da una parte delle donne lavoratrici, di restare fuori dal mercato del lavoro o di uscirne, definitivamente o temporaneamente, dopo la nascita del primo figlio. 5
Fig. 1: tassi di variazione delle pricipali variabili maroeconomiche - differenti ipotesi di evoluzione dei tassi di occupazione Fig. 1a: tasso di variazione dell'occupazione 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 1b: tasso di variazione reale della produttività 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 1c: tasso di variazione reale del Pil 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Tassi di occupazione crescenti Tassi di occupazione costanti (1) (1) Fatta eccezione per le variazioni endogene indotte dalla modificazione dei requisiti di accesso al pensionamento e dalla ricomposizione per età e sesso della popolazione attiva 6
Infine, la fig. 1c evidenzia il tasso di crescita del PIL reale che scaturisce dalla combinazione delle ipotesi sopra elencate. Come si evince dal grafico, il tasso di sviluppo risulta superiore a quello medio nei primi 10/12 anni del periodo di previsione, si colloca significativamente al di sotto nella parte centrale dove raggiunge un minimo di circa l 1% nel decennio 2030-2040 per poi convergere verso il valore medio. 3. I risultati La fig. 2a illustra la previsione aggiornata al 2000 del rapporto fra la spesa pensionistica pubblica (comprensiva delle pensioni sociali) ed il PIL sulla base dello scenario macroeconomico di lungo periodo elaborato dalla RGS ( scenario RGS ). La curva presenta una crescita rapida nel primo terzo del periodo di previsione durante il quale si registra un incremento di 1,3 punti percentuali di PIL passando dal 14,1% del 1998 al 15,4% del 2015. La crescita del rapporto prosegue con una dinamica molto meno accentuata fra il 2016 ed il 2031 dove raggiunge il suo valore massimo di 15,9% (circa 1,7% in più rispetto ai livelli iniziali). L ultima parte del periodo di previsione si caratterizza per una rapida e forte decrescita che porta il valore della curva al 13,3% nel 2050. La scomposizione del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nel prodotto fra la componente cosiddetta demografica (pensioni su occupati) e quella normativo-istituzionale (pensione media su produttività del lavoro) consente di analizzare meglio le ragioni di tale andamento (figg. 2b e 2c) 2. La forte crescita iniziale è diversamente imputabile alla componente demografica e normativo-istituzionale a seconda del periodo di riferimento. Nei primi 5 anni di previsione, la spesa pensionistica in percentuale del PIL cresce esclusivamente per effetto di un aumento del rapporto fra pensione media e produttività mentre il rapporto fra pensioni ed occupati si mantiene sostanzialmente invariato. Il primo fenomeno è dovuto ai più bassi livelli di crescita della produttività rispetto a quelli medi del periodo unitamente ad un accelerazione degli importi medi di pensione conseguente all inasprimento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento. La stabilizzazione del secondo rapporto è dovuto ai significativi incrementi occupazionali assunti nel quinquennio e al contenimento del flusso annuo di pensioni di nuova decorrenza conseguente all inasprimento dei requisiti minimi di cui si è detto 3. Nei dieci anni successivi, l incremento del rapporto fra spesa pensionistica e PIL è imputabile, quasi esclusivamente, ad un aumento del numero di pensioni (solo parzialmente compensato dall aumento del numero di occupati) in presenza di una sostanziale invarianza del rapporto fra pensione media e produttività. Poiché le pensioni in essere sono rivalutate ai soli prezzi, ne consegue che l effetto rinnovo dovuto ai differenziali di importo fra le pensioni di nuova liquidazione e le pensioni cessate produce sull importo medio dello stock un effetto all incirca pari alla crescita reale della produttività media del lavoro. Ciò dipende prevalentemente dagli alti rendimenti del sistema retributivo che trova piena applicazione a favore di gran parte dei soggetti che accedono al pensionamento nel periodo considerato. 2 In merito alla prima delle due componenti, occorre precisare che il numeratore del rapporto si riferisce al numero di pensioni e non già al numero di pensionati che, come noto, risulta molto più contenuto. 3 Si ricorda che, nel periodo coperto dal DPEF (2001-2004), si è assunto una dinamica del PIL reale pari al 2% in linea con la media degli ultimi 20 anni. La scomposizione fra tasso di crescita della produttività e del numero di occupati vede attribuita alla prima componente un tasso medio di 1,2% e alla seconda componente un tasso medio dello 0,8%. 7
Nella stessa direzione operano il calo dimensionale delle pensioni di invalidità, di importo relativamente basso, e l aumento della contribuzione media conseguente all inasprimento dei requisiti minimi per l accesso al pensionamento. Entrambi i fenomeni producono un contributo importante nel contrastare l aumento del numero di prestazioni ma, indirettamente, favoriscono una espansione dell importo medio di pensione. Il rallentamento della crescita del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nella parte centrale del periodo di previsione, è dovuto esclusivamente ad una riduzione del rapporto fra pensione media e produttività. Tale risultato scaturisce da una forte contrazione del tasso di crescita della pensione media in conseguenza dell introduzione graduale del sistema contributivo. In questi anni, infatti, trovano accesso al pensionamento, in misura prevalente, gli assicurati assoggettati al regime misto. L effetto risulta così pronunciato da contrastare efficacemente il forte aumento del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati conseguente alla transizione demografica. E, infatti, in questo periodo che le generazioni del baby boom oltrepassano la soglia delle età di pensionamento impoverendo la platea degli occupati ed aumentando, corrispondentemente, quella dei pensionati. Oltre ai noti fattori demografici, la crescita del rapporto è favorita dalla cessazione dell effetto di contenimento prodotto dal calo delle pensioni di invalidità e dall inasprimento dei requisiti di accesso al pensionamento che operavano nel periodo precedente. L ultima fase del periodo di previsione vede un forte e rapido calo del rapporto fra spesa pensionistica e PIL dovuto al passaggio graduale dal regime misto al regime contributivo in presenza di un rallentamento, prima, e di una inversione di tendenza, poi, del rapporto fra numero di pensioni e numero di occupati. Tale rapporto raggiunge il suo livello massimo di circa 123% nel 2043, allorquando inizia a decrescere in conseguenza della progressiva eliminazione per morte delle generazioni del baby boom. Il contenimento iniziale e la successiva la caduta del rapporto fra pensione media e produttività è da imputare, in buona parte, all assenza di indicizzazione reale delle pensioni e alla revisione decennale dei coefficienti di trasformazione effettuata in coerenza con gli andamenti della speranza di vita assunti nello scenario demografico. La rilevanza dei due fattori normativi è evidenziata nella fig. 3 dove la previsione a normativa vigente è posta a confronto con le seguenti due alternative: coefficienti di trasformazione costanti e assenza di indicizzazione reale; coefficienti di trasformazione dinamici ed indicizzazione ai prezzi (secondo la normativa vigente) più la crescita reale del PIL a decorrere dal 2005. L impatto è rilevante. Con la prima ipotesi, la spesa pensionistica arriva ad impegnare, alla fine del periodo di previsione, 1 punto percentuale di PIL in più rispetto alla previsione a normativa vigente 4. Con la seconda ipotesi, tale percentuale raggiunge i 3 punti. L incremento della spesa si scarica, come è ovvio, quasi interamente sul rapporto fra pensione media e produttività (fig. 3b), il quale risulta assai più elevato specie nella seconda ipotesi normativa. 4 La simulazione è stata effettuata nell ipotesi di invarianza delle propensioni al pensionamento assunte nella previsione a normativa vigente. 8
Fig. 2: Spesa pensionistica in rapporto al PIL e sua scomposizione - la previsione basata sullo scenario RGS Fig. 2a: spesa in rapporto al PIL 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 2b: rapporto tra pensione media e produttività del lavoro 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 2c: rapporto tra pensioni ed occupati 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 9
Fig. 3: spesa pensionistica in rapporto al PIL e sua scomposizione - differenti ipotesi di revisione dei coefficienti di trasformazione e di indicizzazione delle pensioni Fig. 3a: spesa in rapporto al PIL 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 3c: rapporto tra pensione media e produttività del lavoro 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 3c: rapporto tra pensioni ed occupati 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Coefficienti di trasformazione dinamici ed indicizzazione ai soli prezzi Coefficienti di trasformazione costanti ed indicizzazione ai soli prezzi Coefficienti di trasformazione dinamici ed indicizzazione ai prezzi più la dinamica reale del PIL dal 2005 10
La fig. 4 mette a confronto la previsione basata sullo scenario RGS (curva continua) con una previsione alternativa ottenuta recependo le indicazioni programmatiche contenute nel DPEF per il periodo 2001 2004 5. In particolare, tale previsione assume, in media nel quadriennio, una crescita occupazionale del 1,1% ed una dinamica della produttività reale del 2% che porta il tasso di crescita del PIL reale al 3,1%. Nello scenario RGS, i corrispondenti tassi di variazione risultano, rispettivamente, 0,8%, 1,2% e 2%. Entrambe le previsioni sono state effettuate garantendo, a livello strutturale, la coerenza interna delle ipotesi del quadro macroeconomico. Si tratta, in particolare, dell uguaglianza fra il tasso di inflazione ed il tasso di variazione del deflatore implicito del PIL e l uguaglianza fra la dinamica delle retribuzioni lorde (o redditi lordi) e quella della produttività. Come si evince dal grafico, l adozione delle indicazioni macroeconomiche contenute nel DPEF (curva tratteggiata) produce un forte e rapido miglioramento del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nel periodo 2001-2004 il quale passa dal 14,2% circa del 2000 al 13,8% del 2004. Nello stesso periodo la previsione basata sullo scenario RGS presenta, al contrario, un peggioramento del rapporto che raggiunge il 14,6% nel 2004. Poiché la dinamica della spesa pensionistica risulta sostanzialmente invariata nelle due previsioni, l andamento divergente del rapporto si spiega interamente sulla base dei differenziali di crescita del PIL. Nel periodo successivo, la curva tratteggiata cresce più rapidamente della curva continua cosicché nel punto di massimo (2031) la differenza si riduce a circa 0,5 punti percentuali di PIL rispetto agli 0,8 punti del 2004. Tale differenza tende a restringersi ulteriormente nella fase discendente della curva attestandosi a 0,2 punti percentuali di PIL nel 2050. 5 Cfr. il DPEF 2001-2004, riquadro Scenari sull evoluzione della spesa pensionistica, pag. 24 11
Fig. 4: spesa pensionistica in rapporto al PIL e sua scomposizione - confronto tra previsioni 'nazionali' Fig. 4a: spesa in rapporto al PIL 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 4b: rapporto tra pensione media e produttività del lavoro 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 4c: rapporto tra pensioni ed occupati 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Scenario RGS Scenario RGS integrato con le indicazioni DPEF 2001-2004 12
4. Le previsioni elaborate nell ambito dell EPC-WGA 4.1. Gli obiettivi del progetto Nell ambito del comitato di politica economica del Consiglio Ecofin dell Unione Europea è stato costituito, nel dicembre del 1999, un gruppo di lavoro per lo studio degli effetti dell invecchiamento demografico nei paesi membri. Il gruppo di lavoro (da ora in avanti EPC-WGA ), composto da esperti dei singoli paesi, si pone come obiettivo la predisposizione di previsioni di medio-lungo termine delle principali componenti della spesa sociale esposte alle trasformazioni demografiche. Il progetto prevede, in primo luogo, che gli scenari demografici e macroeconomici vengano definiti nell ambito dell EPC-WGA in modo tale da garantire una sufficiente omogeneità fra gli stati membri. In secondo luogo, prevede di affidare la responsabilità delle previsioni, specifiche per paese, alle amministrazioni competenti previa verifica preliminare della congruità degli strumenti di previsione in loro possesso. Al momento, si è conclusa la prima parte del progetto relativa alle previsioni degli equilibri finanziari dei sistemi pensionistici pubblici. In tale contesto, oltre ad un ampia analisi di sensitività, sono state effettuate due distinte previsioni di cui la prima assume le ipotesi di scenario sinteticamente etichettate come scenario base (o a politiche invariate ) mentre la seconda sconta ipotesi di scenario più ottimistiche volte a recepire le indicazioni del Consiglio di Lisbona ( scenario di Lisbona o, detto anche, a politiche variate ). I risultati conseguiti sono raccolti e commentati, in termini comparativi, in un rapporto del EPC-WGA approvato dal Consiglio Ecofin il 7 novembre del 2000 6. Per quanto riguarda l Italia le previsioni del sistema pensionistico pubblico prodotte nell ambito dell EPC-WGA sono state effettuate con il modello della RGS nella versione aggiornata al 2000. Ciò implica che le differenze rispetto alle previsioni illustrate nel paragrafo 3 (da ora in avanti previsioni nazionali ), dipendono esclusivamente dalle ipotesi demografiche e macroeconomiche. 4.2. Confronto fra lo scenario base dell EPC-WGA e lo scenario RGS Per quanto riguarda gli scenari demografici, l EPC-WGA si è avvalso della collaborazione dell Eurostat che ha appositamente prodotto previsioni demografiche specifiche per ciascun paese sulla base di criteri metodologici comuni. Tali previsioni sono state elaborate sotto tre differenti scenari definiti, rispettivamente, alto, basso e centrale seguendo un impostazione analoga a quella adottata dall Istat. Lo scenario base dell EPC-WGA recepisce, per tutti i paesi, la previsione demografica elaborata dall Eurostat nell ipotesi centrale. Per quanto riguarda l Italia, tale scenario presenta alcune differenze di rilievo rispetto allo scenario centrale dell Istat impiegato nelle previsioni nazionali (cfr. tab. 1 dell appendice A). 6 Cfr. Economic Policy Committee Working Group on Ageing (2000) 13
In particolare, la speranza di vita alla nascita assume pressappoco gli stessi valori nella prima parte del periodo di previsione, mentre diventa più alta, per entrambi i sessi, nella parte finale. Nel 2050 l incremento è di 0,8 anni per i maschi e 1,4 anni per le femmine. Il tasso di fecondità totale, dopo una fase iniziale in cui risulta inferiore a quello Istat, tende a stabilizzarsi ad un livello superiore a partire dal 2025 (1,5 contro 1,4). Il flusso netto di immigrati dell ipotesi centrale Eurostat si colloca, invece, al un livello superiore per tutto il periodo di previsione raggiungendo in poco tempo una consistenza media annua di 80 mila unità contro le 50-60 mila dell Istat. In conseguenza delle differenze sopra elencate, l indice di dipendenza degli anziani, che esprime l indicatore più adatto per l analisi della sostenibilità della spesa pensionistica, presenta valori sistematicamente più elevati nella previsione centrale Eurostat. La differenza cresce nel tempo fino a raggiungere, nel 2050, uno scostamento di circa 4 punti percentuali (66,8 contro il 62,6) nella fascia di età 20-64 anni. Per quanto riguarda le variabili del quadro macroeconomico corrispondenti allo scenario base dell EPC-WGA, sono state formulate ipotesi distinte in merito al tasso di variazione della produttività, ai tassi di attività e ai tassi di disoccupazione. Relativamente alla prima delle tre variabili, il criterio adottato è stato quello di definire un valore di convergenza uguale per tutti i paesi ed un trend specifico per la fase transitoria. Il valore di convergenza è stato fissato all 1,75%, mentre i valori relativi alla fase transitoria sono stati indicati, per l Italia, nella misura del 2,1% annuo, nel quinquennio 2001-2005, e dell 1,9%, in quello successivo. Sebbene il tasso medio nell intero periodo di previsione (circa 1,77%) sia sostanzialmente equivalente a quello adottato nello scenario RGS, risulta significativamente diverso il profilo temporale. Infatti, mentre in quest ultimo scenario il tasso di crescita della produttività risulta crescente, in considerazione delle interrelazioni fra dinamiche demografiche e variabili macroeconomiche illustrate nell appendice A, nello scenario base dell EPC-WGA le ipotesi sul valore della produttività nel medio-lungo periodo sono definite in maniera del tutto indipendente dall evoluzione del quadro demografico. Così come per il tasso di crescita della produttività, anche per quanto attiene alle ipotesi del mercato del lavoro, il criterio metodologico seguito è stato quello di definire valori di convergenza per il lungo periodo ed un processo graduale di adeguamento nella fase transitoria. Relativamente ai tassi di partecipazione, le indicazioni suggerite dall EPC-WGA come scenario base erano organizzate per anno di previsione, fascia quinquennale di età e sesso. Al fine di assicurare la coerenza interna del modello in merito alla interazione fra tassi di attività e requisiti di accesso al pensionamento ed evitare, allo stesso tempo, di discostarsi significativamente dalle indicazioni fornite, è stato necessario adottare tassi leggermente diversi, più alti nella fascia d età 55-64 e più bassi nella fascia 20-54. Per effetto della ponderazione con la popolazione, il tasso di attività medio nella fascia di età 15-64, aumenta di circa 10 punti percentuali come media fra i due sessi (circa 20 punti per le sole femmine). Per quanto riguarda i tassi di disoccupazione è stato stabilito di mantenere, per tutto il periodo di previsione, il livello tendenzialmente raggiungibile nel 2000 (fissato al 10% per l Italia). Rispetto a tale valore era consentita una riduzione non superiore ad 1/3 purché opportunamente argomentata sulla base dei possibili effetti derivanti dall adozione di politiche del mercato del lavoro già approvate. Per quanto riguarda l Italia, è stata applicata una 14
riduzione graduale del 30% sulla base delle seguenti due considerazioni. In primo luogo, circa la metà di tale riduzione deriva automaticamente dalla ricomposizione per età e sesso delle forze di lavoro a parità di tassi specifici per età. In secondo luogo, alcune importanti misure sono state adottate negli ultimi anni con l obiettivo di favorire la riduzione del tasso di disoccupazione (maggiore flessibilità, riduzione del costo del lavoro e del carico fiscale per le imprese, potenziamento della formazione professionale) e i cui effetti devono in buona parte ancora espletarsi. Passando ai risultati della previsione ottenuti con lo scenario base dell EPC-WGA (curva tratteggiata), la fig. 5a mostra che il rapporto fra spesa pensionistica e PIL si mantiene pressoché costante durante la prima decade del periodo di previsione; cresce poi rapidamente fino a raggiungere il valore di 15,9% nel 2030 con un incremento di 1,7 punti percentuali in 30 anni 7. Dopo una permanenza di alcuni anni sui livelli massimi, inizia a scendere, prima lentamente poi più rapidamente, portandosi al 13,9% nel 2050, appena sotto il livello iniziale. La costanza iniziale è principalmente dovuta al tasso di crescita della produttività assunto ad un livello più elevato rispetto al valore di convergenza. Di conseguenza, il rapporto fra pensione media e produttività decresce significativamente, soprattutto fra il 2001-2005, e supera l effetto dovuto alla crescita del rapporto fra il numero di pensioni e quello degli occupati. La rapida crescita registrata fra il 2008 ed il 2018 è, invece, quasi interamente dovuta ad una crescita del numero di pensioni unita ad una decrescita dell occupazione. Infatti, il rapporto fra pensione media e produttività si mantiene sostanzialmente stabile. Quest ultimo aspetto è principalmente dovuto agli alti rendimenti del sistema retributivo che continua ad applicarsi, in misura esclusiva o prevalente, ai soggetti che accedono al pensionamento nel periodo in esame. Nel periodo successivo, fino al 2040, il rapporto fra pensioni ed occupati cresce più rapidamente del periodo precedente a causa delle ben note ragioni demografiche. Come già ricordato in precedenza, in questo periodo le generazioni del baby boom oltrepasseranno la soglia dei 65 anni passando dalla popolazione attiva alla popolazione anziana. Allo stesso tempo, tuttavia, il rapporto fra pensione media e produttività decresce fortemente per effetto della graduale introduzione del sistema contributivo. Infatti, in questo periodo, molte pensioni sono liquidate con il regime misto (retributivo e contributivo). L effetto è così pronunciato da compensare la rapida crescita del rapporto fra pensioni ed occupati, nel periodo 2030-2034, per poi superarlo negli anni successivi. 7 In realtà, il punto di massimo si ha nel 2032 anno in cui il valore del rapporto supera leggermente quello del 2030 (16,01 contro 15,93). Si è fatto riferimento al valore del 2030 in coerenza con quanto emerge dalle tabelle incluse nel documento EPC-WGA (2000) le quali forniscono i valori di previsione solo per quinquennio. 15
Fig. 5: spesa pensionistica in rapporto al scomposizione - confronto tra Fig. 5a: spesa in rapporto al PIL 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 5b: rapporto tra pensione media e produttività del lavoro 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 5c: rapporto tra pensioni ed occupati 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Previsione 'nazionale': scenario RGS Previsione 'EPC-WGA': scenario base 16
Il confronto con la previsione nazionale basata sullo scenario RGS (curva continua di fig. 5a) mette in luce un andamento del rapporto spesa/pil abbastanza simile: sotto entrambe le ipotesi di scenario il picco è raggiunto tra il 2030 e il 2035 ed assume grossomodo lo stesso valore (16% nello scenario base del EPC-WGA, 15,9% nello scenario RGS); tuttavia la curva relativa allo scenario base dell EPC-WGA presenta valori più bassi nella prima parte del periodo di previsione e più elevati nella seconda parte. Ovviamente, tali differenze non possono che dipendere dalle assunzioni macroeconomiche e demografiche. Poiché la dinamica media del PIL è pressoché la stessa nelle due previsioni, le differenze sono da attribuire al profilo temporale della crescita economica. In particolare, lo scenario base dell EPC-WGA assume una crescita economica più alta fino al 2020 e più bassa successivamente. A ciò si deve aggiungere che i più alti tassi di crescita del PIL nei primi 20 anni si traducono in una spesa pensionistica più elevata alla fine del periodo di previsione. Infatti, un maggior numero di occupati si trasforma in un più elevato numero di pensionati con 30-40 anni di ritardo. Così come una maggiore dinamica della produttività si trasforma gradualmente in importi di pensione più alti. Vale, infine, ricordare che la maggiore dinamica della speranza di vita assunta nello scenario centrale Eurostat comporta, di per sé, un aumento del numero di pensioni alla fine del periodo di previsione. 4.3. Confronto fra lo scenario base dell EPC-WGA e lo scenario di Lisbona Nell ambito dell EPC-WGA, lo scenario di Lisbona o a politiche variate si poneva come obiettivo quello di riprodurre il più fedelmente possibile le indicazioni emerse dal Consiglio di Lisbona. Le conclusioni del Consiglio esortavano i paesi dell Unione Europea ad adottare le misure più opportune affinché favorissero una crescita del tasso di occupazione di 9 punti percentuali in media entro il 2010. Tuttavia, nessuna menzione veniva fatta riguardo alle prospettive del mercato del lavoro per il periodo successivo al 2010 e, analogamente, nessuna indicazione veniva fornita in merito al tasso di crescita della produttività per tutto il periodo di previsione. Mancando qualsiasi indicazione al riguardo, la specificazione delle ipotesi di scenario lasciava ampi margini di discrezionalità. Come esplicitamente dichiarato nel Progress Report dell EPC-WGA, il valore di convergenza del tasso di crescita della produttività per la media dei paesi dell Unione Europea è stato mutuato da un ipotesi di medio lungo-periodo adottata negli Stati Uniti. Sulla base di tale criterio, sono stati specificati tassi di crescita della produttività, in media, molto più bassi rispetto a quelli dello scenario base (per l Italia, circa l 1,1% contro l 1,8%) e con valori di convergenza diversificati per paese in funzione delle differenze iniziali. Analogamente, il tasso di occupazione strutturale è stato determinato sulla base di una media dei migliori risultati conseguiti nei paesi più virtuosi dell Unione Europea, sotto il profilo occupazionale. Per l Italia, è stato assunto un incremento complessivo di poco inferiore ai 25 punti percentuali che porta il tasso di occupazione, nel 2050, non molto al di sotto dell 80% 8. Tale incremento, più 8 Ad una prima analisi, potrebbe sembrare che la specificazione delle suddette ipotesi risponda ad una esigenza di coerenza interna fra dinamica occupazionale e produttività in accordo con lo schema generale illustrato nell appendice A il quale stabilisce una relazione inversa fra i tassi di variazione delle due variabili. In realtà, tale correlazione, oltre a non essere dichiarata, non sembra corrispondere allo schema indicato né dal punto di punto di vista quantitativo (l effetto sulla 17
che doppio rispetto alle indicazioni contenute nelle conclusioni del Consiglio di Lisbona, si deve al fatto che le ipotesi di crescita occupazionale sono state estese anche al periodo successivo al 2010 (quasi i 2/3 dell incremento complessivo). Vale, inoltre, rilevare che il numero di occupati risulta ulteriormente incrementato per effetto dell adozione dello scenario demografico alto dell Eurostat il quale assume un flusso netto annuo di immigrati ed un tasso di fecondità più elevati rispetto allo scenario centrale 9. Le ipotesi relative all evoluzione del mercato del lavoro contenute nello scenario di Lisbona hanno richiesto alcuni aggiustamenti al fine di poter essere recepite dal modello con il dovuto livello di analiticità. Tali aggiustamenti hanno riguardato, principalmente, la specificazione di tassi di attività per anno, sesso e generazione coerenti con l entità e la rapidità della crescita ipotizzata. In particolare, l entità della crescita doveva risultare compatibile con la struttura per età dei tassi di attività dato che, nel lato destro e sinistro della distribuzione, una parte importante della popolazione si colloca fuori dal mercato del lavoro per ragioni legate alla scolarità ed al raggiungimento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento. La rapidità della crescita, invece, doveva essere resa coerente con l approccio generazionale con il quale il modello gestisce l evoluzione dei tassi di attività a partire da una certa età. Per superare tali difficoltà, sono state adottate alcune ipotesi che abbiamo ritenuto le più appropriate nell ambito dei vincoli imposti dallo scenario di Lisbona. In primo luogo, assumendo le ipotesi di produttività e del tasso di disoccupazione esplicitamente indicate, si è determinata la dinamica delle forze di lavoro in grado di garantire un tasso di crescita del PIL esattamente pari a quello associato allo scenario di Lisbona. In secondo luogo, si è provveduto ad incrementare il tasso di partecipazione con la massima velocità possibile mantenendo inalterati i requisiti normativi e le propensioni per l accesso al pensionamento impliciti nello scenario base. A tal fine, si è assunto che tutti i giovani non coinvolti nel sistema scolastico entrino gradualmente a far parte delle forze di lavoro e che i tassi di partecipazione femminili si collochino poco al di sotto di quello maschili nelle fasce di età centrali. Questi ultimi, a loro volta sono stati incrementati fino a raggiungere il 97% in media nella fascia di età 30-50 anni; Poiché tali aggiustamenti, per quanto rilevanti, non erano sufficienti a garantire il rispetto delle indicazioni contenute nello scenario di Lisbona, si è provveduto, successivamente, a modificare le propensioni di accesso al pensionamento del sistema contributivo. In particolare, l età di ritiro è stata incrementata mediamente di 3 anni passando da 60/61 a 63/64 anni. Tale incremento non risulta, di per sé, incompatibile con l attuale quadro normativo-istituzionale il quale prevede, per il regime contributivo, un intervallo di età per l accesso alla pensione compreso fra i 57 e i 65 anni. Tuttavia, appare scarsamente prudenziale assumere che quasi produttività appare eccessivo) né dal punto di vista del profilo temporale. Basti pensare che il tasso di crescita medio del PIL in tutto il periodo di previsione risulta di poco superiore a quello dello scenario base. Ciò significa che l effetto, in termini di crescita economica, dei maggiori livelli occupazionali risulta quasi interamente spiazzato dai più bassi livelli di produttività. Secondo lo schema delineato nell appendice A, la riduzione del tasso di crescita della produttività dovrebbe scaturire dai più bassi livelli di produttività attribuibili alle unità di occupazione addizionali. 9 Il flusso netto annuo di immigrati è di 100 mila unità ed il tasso di fecondità raggiunge l 1,8 nel 2050. Lo scenario demografico alto dell Eurostat, assume, inoltre un aumento della speranza di vita superiore rispetto a quello dello scenario centrale (la maggiorazione risulta di 2,9 e 2 anni, rispettivamente, per maschi e femmine). 18
tutti i lavoratori decidano di andare in pensione in prossimità del raggiungimento del requisito massimo di età. Ne consegue, pertanto, che misure di inasprimento dei requisiti minimi di pensionamento dovrebbero essere prese in seria considerazione qualora si volessero conseguire i risultati impliciti nelle ipotesi dello scenario di Lisbona. Passando ai risultati, è interessante notare che il tasso di crescita del PIL implicito nello scenario di Lisbona non è molto differente da quello dello scenario base. Il tasso di crescita medio è rispettivamente 1,435% contro 1,425%. Tuttavia, la scomposizione in termini di dinamica della produttività e dinamica occupazionale presenta grosse differenze. Mentre la prima componente risulta molto più bassa nello scenario di Lisbona rispetto allo scenario base EPC-WGA, l opposto si verifica per la seconda componente. La deviazione media annua nell intero periodo di previsione ammonta ad oltre lo 0,5%. Sebbene il tasso di crescita medio del PIL sia all incirca lo stesso dello scenario base, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL si colloca molto al di sotto durante tutto il periodo di previsione ad eccezione degli ultimi anni in cui le due curve tendono a sovrapporsi (cfr. fig. 6a). La differenza massima ammonta ad 1,6% e si realizza nel periodo 2034-2036. La ragione che spiega il contenimento del rapporto deve essere rinvenuta nel più elevato tasso di crescita del PIL, durante la prima parte del periodo di previsione, e nell aumento dell età media di accesso al pensionamento nella seconda parte. In particolare, quest ultimo fattore produce, oltre all effetto espansivo sul tasso di crescita del PIL, un abbattimento del numero delle pensioni solo gradualmente compensato dalla crescita della pensione media. 19
Fig. 6: spesa pensionistica in rapporto al PIL e sua scomposizione - confronto tra previsioni 'EPC-WGA' Fig. 6a: spesa in rapporto al PIL 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 6b: rapporto tra pensione media e produttività del lavoro 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Fig. 6c: rapporto tra pensioni ed occupati 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Scenario 'di lisbona' Scenario base 20
Appendice A: gli scenari di previsione A1. La coerenza interna degli scenari di previsione. Gli equilibri finanziari di un sistema pensionistico dipendono dal quadro normativoistituzionale e dalle ipotesi di scenario. Queste ultime, a loro volta, attengono alla definizione delle ipotesi demografiche, del mercato del lavoro e della produttività. La specificazione delle ipotesi di scenario è estremamente importante in quanto un dato assetto normativo-istituzionale può risultare più o meno sostenibile a seconda degli scenari demoeconomici adottati così come, a parità di scenario demoeconomico, differenti assetti normativi del sistema possono delineare equilibri finanziari diversi. Tuttavia, è estremamente importante poter distinguere il contributo specifico delle due componenti. Il contributo del quadro normativo-istituzionale può essere valutato assumendo un contesto demoeconomico neutrale rispetto agli equilibri finanziari di un sistema pensionistico 10. Tale contesto viene, generalmente, identificato con lo stato stazionario il quale rappresenta un ambiente ideale che esclude a priori ogni effetto riconducibile a modificazioni della struttura demografica ed occupazionale. Un sistema pensionistico a ripartizione è in stato stazionario se la struttura per età e sesso della popolazione (assicurata e pensionata) resta invariata nel tempo e se il tasso di crescita del monte imponibile a fini contributivi è costante 11. In tale contesto, è dimostrato (Aaron 1966) che un sistema pensionistico a ripartizione è in equilibrio se garantisce un tasso di rendimento pari al tasso di crescita del monte imponibile (o del PIL nel caso di invarianza del rapporto tra monte imponibile e PIL) 12. La suddetta condizione implica, automaticamente, l uguaglianza fra l'aliquota di equilibrio e quella di finanziamento 13. Gli equilibri finanziari effettivi di un sistema pensionistico normalmente divergono dalle condizioni di equilibrio in stato stazionario in ragione dell evoluzione della struttura demografica ed occupazionale. Tale divergenza, in alcuni casi, è talmente pronunciata da far emergere squilibri rilevanti anche all interno di sistemi pensionistici strutturalmente sostenibili sotto il profilo dell assetto normativo (rendimento in linea con la crescita economica del paese). 10 In questo caso, gli effetti del quadro normativo includono anche gli effetti comportamentali relativi all accesso al pensionamento oltre i requisiti minimi. 11 Più propriamente si dovrebbe parlare di crescita stazionaria. 12 Inoltre, è dimostrato (Camera Deputati 1996, Aprile 1996) che, in stato stazionario, la sostenibilità finanziaria del sistema pensionistico, così come disciplinato a regime dalla legge Dini, è garantita per tassi di crescita del PIL di poco superiori all 1,5%. La maggiorazione rispetto all 1,5% è interamente spiegata dallo scarto fra l aliquota di computo e quella di finanziamento (0,3% per i lavoratori dipendenti e 1% per il lavoratori autonomi a partire dal 2014 quando l aliquota di finanziamento raggiungerà il 19%). E interessante far notare che, nel contesto normativo delineato dalla legge Dini, gli aspetti comportamentali relativi all accesso al pensionamento assumono una rilevanza trascurabile sugli equilibri finanziari in stato stazionario. 13 La condizione di equilibrio può essere espressa in due modi del tutto equivalenti: l uguaglianza fra l aliquota di finanziamento e l aliquota di equilibrio oppure l uguaglianza fra il tasso di rendimento e il tasso di crescita del monte imponibile. Per cui, fissato normativamente un certo valore dell'aliquota di finanziamento, risulta determinato il tasso di rendimento e il tasso di variazione del monte imponibile compatibili con le condizioni di equilibrio. Al contrario, fissato il tasso di variazione del monte imponibile e, quindi, il tasso di rendimento del sistema pensionistico in equilibrio, risulta individuata l'aliquota di finanziamento necessaria a garantirlo. 21
Questo è quanto si realizzerà nei prossimi decenni per effetto della ben nota transizione demografica la quale provocherà un aumento dell indice di dipendenza degli anziani che non ha precedenti per rapidità ed intensità di crescita. Sebbene l invecchiamento della popolazione presenti dinamiche future estremamente preoccupanti per la sopravvivenza dei sistemi di protezione sociale nella gran parte di paesi ad economia avanzata, 14 le variabili del quadro macroeconomico vengono, generalmente, specificate sulla base di procedimenti metodologici che ne implicano la sostanziale neutralità rispetto alle trasformazioni demografiche. Ne è una conferma il fatto che il livello strutturale di lungo periodo viene, spesso, desunto dagli andamenti passati secondo una logica estrapolativa o comparativa. Il superamento di tale atteggiamento metodologico pone due ordini di questioni. La prima questione riguarda la priorità attribuibile all evoluzione del quadro demografico rispetto alle variabili del quadro macroeconomico tenuto conto dell azione concomitante dei due fattori: un rallentamento della crescita economica può dipendere tanto da un calo della popolazione attiva (variabile demografica) quanto da una riduzione del tasso di occupazione o del tasso di crescita della produttività (variabili economiche). I due effetti, fra l altro, possono anche operare nel senso di un rafforzamento o di un contenimento reciproco. Ciononostante, la priorità del fattore demografico risulta a nostro avviso ampiamente giustificata in virtù delle caratteristiche della transizione demografica attesa per i prossimi decenni. Essa, infatti, risulta in gran parte dipendente dall attuale struttura per età e sesso della popolazione e non è suscettibile di modificazioni decisive sulla base delle assunzioni concernenti i parametri demografici. La forte crescita dell indice di dipendenza degli anziani, particolarmente intensa fra il 2015 ed il 2035, dipende in larga misura dal passaggio delle generazioni del baby boom dalla fascia della popolazione attiva a quella della popolazione anziana determinando così un travaso contestuale dal denominatore al numeratore del rapporto. Poiché le generazioni coinvolte appartengono alla popolazione attualmente in essere, tale effetto risulta tanto certo quanto imponente. Le ipotesi circa l evoluzione dei parametri demografici nel periodo di previsione non sono in grado di contrastare efficacemente tale andamento. Il tasso di fecondità, anche supposto in crescita, produrrà effetti contenuti nel periodo di massima crisi demografica sia per il ritardo con cui i nati entrano nel mercato del lavoro e sia anche perché essi interagiranno con generazioni di donne in età fertile ridotte per effetto del calo della natalità degli ultimi decenni. I flussi migratori, che rappresentano la variabile più aleatoria fra quelle sottostanti le previsioni demografiche, non saranno comunque in grado di eliminare gli effetti della transizione pur in presenza di ipotesi particolarmente ottimistiche 15. Infine, la mortalità è destinata a decrescere e, quindi, favorirà in misura più o 14 Molti organismi economici interni ed internazionali si interrogano su come sarà possibile mantenere il benessere e la prosperità in una società che invecchia. In particolare si veda OECD (1999). 15 Si è calcolato il flusso annuo aggiuntivo di immigrati in grado di stabilizzare la popolazione in età attiva ai livelli previsti nell anno 2000 secondo le proiezioni Istat. Per raggiungere questo obiettivo sono necessari, in aggiunta rispetto a quelli già contemplati nello scenario Istat con dinamica centrale, circa 200 mila immigrati all anno fatta eccezione per il decennio 2030-2040 in cui tale valore sale a quasi 500 mila unità. La stabilizzazione della popolazione in età attiva tramite una politica di immigrazione comporta, inoltre, un forte aumento del livello assoluto della popolazione (18 milioni in più nel 2050) e un importante riduzione dell indice di dipendenza degli anziani (meno 15 punti percentuali) il quale rimane comunque significativamente crescente. Infatti, a fronte della stabilizzazione del denominatore, si ha un aumento del numeratore che riflette sia l effetto dell invecchiamento assoluto della popolazione (aumento della speranza di vita) sia il 22