IL SISTEMA DEI PERMESSI NEGOZIABILI PER LA GESTIONE DELL ACQUA: UN'ANALISI DEI PRINCIPALI CASI DI STUDIO 1 Simone Borghesi 2 Abstract Negli ultimi anni i crescenti problemi di scarsità ed inquinamento dell acqua hanno indotto un attenzione sempre maggiore verso l applicazione nel settore idrico di meccanismi di mercato basati sullo scambio di permessi negoziabili, analoghi a quelli finora adottati perlopiù per il controllo dell inquinamento atmosferico. Nonostante l interesse suscitato da questo strumento, è ancora assente nella letteratura una valutazione critica generale delle applicazioni dei permessi al caso delle risorse idriche. Per colmare questa lacuna, il presente lavoro si prefigge di analizzare in maniera critica le esperienze dei vari paesi che hanno adottato diritti negoziabili sull acqua (sia di consumo che di inquinamento), sottolineando vantaggi e svantaggi emersi in ciascun caso al fine di comprendere appieno i confini di validità e di applicazione di questo strumento nel caso delle risorse idriche, e ricavarne utili indicazioni per eventuali applicazioni future. Nonostante gli indubbi pregi dei permessi negoziabili ed il successo riportato in alcuni contesti, i casi di studio esaminati mettono in luce alcune rilevanti difficoltà nella loro applicazione pratica che, allontanando il mercato dei permessi da quello concorrenziale, possono ostacolarne il funzionamento. WATER TRADEABLE PERMITS: A CASE-STUDY ANALYSIS Abstract In the last few years, the growing water scarcity and pollution problems have led to an increasing application of tradeable permits to the water sector. A critical evaluation of their applications, however, is still missing in the literature. To overcome this problem, the present work aims at providing a critical survey of the main schemes of water tradeable abstraction rights and pollution rights that have been introduced in various countries. For this reason, I emphasize the advantages and disadvantages that emerge in each case to fully understand to what extent this market instrument can be employed in the water sector and thus derive useful indications for future applications. Despite the potential benefits of the tradeable permits and the success reported in some contexts, from the present case-study analysis it turns out that several factors, including lack of sufficient market competition, may sometimes hinder their practical functioning. Keywords: tradeable permits; water; pollution rights; abstraction rights; environment JEL classification: H8, L1, L5, Q0, Q2 1 L autore desidera ringraziare Alessandro Vercelli, Nicola Dimitri, Greti Lucaroni, Alessio D Amato, Alessio Capriolo, Anna Luise ed Elena Gennari ed un referee anonimo per commenti e suggerimenti su una precedente versione del lavoro. Ogni errore e/o omissione è da ritenersi esclusiva responsabilità dell autore. 2 Indirizzo dell autore: Dipartimento Metodi Quantitativi e Teoria Economica, Università di Chieti-Pescara, viale Pindaro, 42; 65127 Pescara. Email: borghesi@unisi.it
1. Introduzione Negli ultimi anni la rapida crescita economica e demografica ha comportato in molte regioni del mondo un incremento dei problemi legati alla scarsità ed all inquinamento dell acqua. Per far fronte a tali problemi, è stato proposto di introdurre un sistema di incentivi di mercato nella gestione delle risorse idriche. In particolare, si va diffondendo nella letteratura un attenzione sempre maggiore verso meccanismi di mercato basati sullo scambio di diritti d inquinamento e di uso dell acqua, meglio noti come permessi negoziabili, analoghi a quelli finora applicati perlopiù per il controllo dell inquinamento atmosferico e recentemente adottati anche a livello internazionale per la riduzione delle emissioni di anidride carbonica nell ambito del Protocollo di Kyoto. Nel caso delle risorse idriche si distinguono due tipi di diritti o permessi negoziabili: quelli che consentono un determinato ammontare di inquinamento della risorsa e quelli che ne regolano il consumo. In un sistema di diritti negoziabili di inquinamento dell'acqua (d'ora innanzi indicati con l'acronimo inglese TWPR - Tradeable water pollution rights), l autorità di gestione della risorsa idrica stabilisce in primo luogo la quantità massima di emissioni in base alla capacità di carico dell ecosistema di riferimento. Quindi suddivide il totale delle emissioni in un certo numero di permessi o diritti ad inquinare la cui distribuzione iniziale può avvenire in base ai livelli storici d inquinamento (grandfathering) o per mezzo di vendite all asta. I titolari possono scambiare i diritti così acquisiti sul mercato secondario dei permessi. Ad esempio, una fonte inquinante che ha bassi costi di riduzione dell inquinamento può aumentare la propria capacità di depurazione e vendere i permessi a fonti che, invece, hanno alti costi di disinquinamento. In tal modo, viene minimizzato il costo totale di riduzione dell inquinamento, poiché lo sforzo di depurazione maggiore viene sostenuto dalle imprese che possono affrontarlo a costi minori. Una struttura analoga caratterizza i programmi basati su diritti negoziabili di consumo dell'acqua (di seguito indicati con l'acronimo inglese TWAR Tradeable water abstraction rights). Infatti, come i TWPR tendono a redistribuire il peso della riduzione dell'inquinamento verso le imprese con tecnologie più efficienti, così i TWAR cercano di ridistribuire l acqua disponibile verso l uso più efficiente della risorsa. L impiego di TWAR si prefigge di inviare segnali di domanda e offerta agli agenti del settore per preservare le acque e coordinarne l utilizzo. Sebbene i diritti negoziabili siano stati oggetto negli ultimi anni di numerosi studi, sembra essere assente nella letteratura una valutazione critica generale delle applicazioni dei permessi negoziabili (sia di consumo che di inquinamento) alle risorse idriche. Per colmare questa lacuna, il presente lavoro si prefigge di analizzare in maniera critica le esperienze dei vari paesi che hanno adottato i 1
diritti negoziabili sull acqua, sottolineando vantaggi e svantaggi emersi in ciascun caso per comprendere appieno i confini di validità e di applicazione dei permessi idrici. Il lavoro è organizzato come segue. Il secondo paragrafo fornisce una breve rassegna delle principali problematiche evidenziate in letteratura nell applicazione di questo strumento alla gestione delle risorse idriche. I due paragrafi successivi analizzano in modo critico le esperienze più significative di impiego dei permessi negoziabili per l inquinamento (paragrafo 3) e per il consumo (paragrafo 4) dell acqua. L ultimo paragrafo, infine, sottolinea i suggerimenti che è possibile ricavare da questi programmi e le loro implicazioni, allo scopo di migliorare l applicazione pratica futura dei permessi alle risorse idriche. 2. Principali problematiche nell applicazione dei permessi alle risorse idriche Data la crescente affermazione dei permessi come strumento di politica ambientale, negli ultimi anni si è sviluppata una vasta letteratura volta ad analizzare pregi e difetti dei permessi negoziabili a confronto con gli altri strumenti di politica ambientale, in particolare la tassazione. A tale proposito, numerosi studi hanno esaminato quali aspetti possano influire negativamente sull efficacia dei permessi a prescindere dal loro contesto di applicazione come, ad esempio, l'esistenza di informazione asimmetrica, l incertezza degli agenti sulle modifiche all offerta di permessi, la volatilità del prezzo e la mancanza di strumenti di regolamentazione e monitoraggio della struttura di mercato. 3 Oltre a queste problematiche di carattere generale, vi sono poi altri aspetti teorici collegati in particolare a ciascuna tipologia di permessi idrici. Per quanto concerne i diritti negoziabili d inquinamento dell'acqua (TWPR), esiste un ampio consenso in letteratura sul fatto che essi debbano essere specifici per ciascun bacino idrico, a seconda del tipo di fonti inquinanti e della loro locazione, della natura geografica e delle caratteristiche biologiche del bacino stesso, degli agenti inquinanti specifici, della normativa di regolamentazione esistente e del contesto sociale che caratterizza il sistema economico che sfrutta il bacino. Esistono due tipi di fonti di inquinamento dell acqua: puntuali e non puntuali. Mentre le prime sono fisse e facilmente identificabili nel momento in cui riversano in acqua elementi inquinanti (come, ad esempio, un sito industriale), le fonti non puntuali sono diffuse e non possiedono punti d entrata chiaramente definiti (si pensi, ad esempio, agli scarichi agricoli ed urbani). In questo secondo caso, dunque, la regolamentazione richiede il controllo di fonti inquinanti diverse, indipendenti e di piccole dimensioni, per le quali è spesso difficile individuare il contributo specifico 3 Per un analisi approfondita di questi aspetti, si vedano, ad esempio, Cropper e Oates (1992), Revesz e Stavins (2007) e la letteratura ivi citata. 2
all inquinamento (Shortle e Horan, 2001). Perciò, alcuni autori ritengono che regolare tali fonti sia oneroso dal punto di vista amministrativo ed economicamente inefficiente per la comunità proprio per gli alti costi che deve sostenere l autorità di gestione (McCann e Easter, 2000). Tuttavia, in molti bacini idrici le maggiori fonti inquinanti sono proprio quelle non puntuali ed il costo marginale di disinquinamento da fonti non puntuali è spesso minore di quello da fonti puntuali (Jarvie e Solomon, 1998). Le esperienze dei vari paesi riguardano finora perlopiù scambi o esclusivamente tra fonti puntuali o tra fonti non puntuali. In alcuni paesi, tuttavia, viene incoraggiato sempre di più lo scambio tra diverse combinazioni di fonti inquinanti, puntuali e non. Per ottenere un adeguata implementazione dello scambio di permessi tra fonti eterogenee, è necessario che siano soddisfatte tre condizioni fondamentali (Zhang e Wang, 2002): (i) le fonti non puntuali devono contribuire su larga scala all inquinamento delle acque, (ii) l abbattimento dell inquinamento non puntuale deve essere possibile ed efficace e (iii) il costo di abbattimento delle fonti non puntuali deve essere inferiore a quello di ulteriori fonti puntuali. Oltre alla tipologia delle fonti inquinanti, un altro aspetto molto rilevante concerne il loro numero e la loro posizione sul bacino idrico. Per quanto riguarda il primo aspetto, se il bacino idrico ha dimensioni limitate, il numero delle fonti d inquinamento può risultare molto esiguo impedendo al mercato dei permessi di decollare. Viceversa, se il bacino è molto esteso, il numero delle fonti potenzialmente coinvolte nello scambio può essere molto elevato, il che riduce i costi di transazione che le imprese devono affrontare per la ricerca di un partner commerciale (Stavins, 1995). Per quanto attiene alla posizione delle fonti, quando gli scarichi sono situati in punti differenti lungo un corso d acqua, il prezzo dei permessi dovrebbe riflettere le diverse posizioni delle fonti per tener conto dell esternalità negativa che, ad esempio, può provocare l attività produttiva di chi opera a monte a quella di chi opera a valle. Si rende, pertanto, necessario stabilire non soltanto la quantità massima di diritti di inquinamento per il bacino idrico nel suo complesso, ma anche la quantità massima di permessi che possono esser impiegati nelle singole zone del bacino dove diverso è l impatto ambientale della medesima produzione e diversa la resilienza dell ecosistema. Un altro aspetto da considerare nella progettazione di sistemi TWPR concerne la complessità del bacino idrografico. Il legame tra attività agricole ed inquinamento non dipende solo da fenomeni naturali, quali le condizioni climatiche, ma anche da altri parametri geografici, quali le caratteristiche di terreni e bacini idrografici. Inoltre, i movimenti del fondo delle acque sono difficili da monitorare, il che genera incertezza circa la reale qualità di un bacino idrografico dato il rischio che vi sia uno scarto sistematico tra inquinamento rilevato ed emissioni effettive. 3
Come nel caso dei permessi d inquinamento idrico, anche per quelli di consumo esistono alcuni ostacoli alla loro implementazione. In primo luogo, mercati dell acqua più efficienti richiedono diritti di proprietà ben definiti e trasferibili, nonché, per i partecipanti, la realizzazione dei benefici derivanti dai trasferimenti. Pertanto un ostacolo considerevole all impiego di tali permessi concerne la variabilità dell offerta d acqua nel tempo e nello spazio, che causa problemi nella definizione ed attuazione dei diritti di proprietà. Un altro aspetto assai rilevante di cui tenere conto nell'applicazione di un sistema di TWAR concerne i possibili effetti redistributivi di tipo regressivo che tale sistema può generare. La spesa sostenuta per i servizi idrici, infatti, incide maggiormente sul reddito delle fasce più povere della popolazione che su quello delle fasce più ricche. L applicazione di un sistema di TWAR in un contesto in cui la risorsa idrica è scarsa può comportare un incremento del prezzo dell acqua (che serve appunto a segnalarne la scarsità), finendo così per colpire maggiormente le famiglie situate nelle code più basse della distribuzione. L'esistenza di effetti regressivi sulla distribuzione del reddito è tanto più marcata quanto minore è la concorrenzialità sul mercato dei permessi. Nel caso in cui poche imprese (o al limite una sola) detengono i permessi d uso dell acqua, il loro prezzo risulterà infatti più elevato di quello prevalente in un mercato concorrenziale, costringendo le famiglie più povere a spendere una quota ancora maggiore del loro reddito per acquisire il diritto all uso dell acqua. A tale proposito, in alcuni paesi in via di sviluppo dove i mercati dell acqua non sono sufficientemente sviluppati e le famiglie più povere necessitano dei permessi d uso per svolgere le loro attività di produzione agricola, stanno aumentando le vendite dei diritti sull acqua a prezzi molto alti da parte dei monopolisti con un ulteriore impoverimento delle fasce più povere (si veda al riguardo il paragrafo 4). Applicare un sistema di permessi d uso dell acqua può dunque contribuire a proteggere l ambiente riducendo il consumo idrico, conferendo certezza ai diritti sull acqua dei partecipanti e incoraggiandoli verso impieghi più efficienti, ma è opportuno che vi sia un sufficiente grado di concorrenzialità sul mercato che si va così a costituire per limitare i potenziali effetti perversi dal punto di vista redistributivo. 4 3. Esperienze di applicazione dei TWPR in alcuni paesi L applicazione dei diritti negoziabili d inquinamento dell acqua (TWPR) è andata crescendo nel corso degli anni. La maggior parte delle esperienze ha avuto luogo negli Stati Uniti dove a causa dell inquinamento circa il 40% dei fiumi, il 45% dei laghi e il 50% degli estuari sono soggetti a 4 Tale effetti possono ovviamente essere corretti con altri strumenti che favoriscano una redistribuzione progressiva. A tale scopo, è altresì possibile impiegare a fini redistributivi le entrate generate dai permessi stessi qualora la loro allocazione iniziale avvenga tramite un sistema d asta. 4
divieti di pesca e balneazione (EPA, 2003). Dagli anni Ottanta, negli Stati Uniti sono stati intrapresi 42 programmi basati sui diritti negoziabili, la maggior parte dei quali (ben 27) diretti a ridurre l inquinamento da nutrienti (fosforo e azoto) in vari bacini idrografici. Un altro paese che ha applicato sistemi di TWPR è l Australia dove fin dagli inizi degli anni Novanta alcuni Stati hanno introdotto con successo i diritti negoziabili principalmente per il controllo della salinità dell acqua. Negli altri paesi ed in particolare in quelli in via di sviluppo questo tipo di strumenti non è stato, invece, finora utilizzato, con la sola eccezione della Cina dove sono state gettate le basi per lo sviluppo futuro di un sistema di TWPR. Nella maggior parte delle esperienze fin qui condotte con i permessi d inquinamento, la quantità degli scambi effettuati è stata piuttosto limitata. Sebbene le cause del successo o fallimento di ciascuna applicazione siano molteplici e spesso legate allo specifico contesto ambientale, è tuttavia possibile identificare alcune criticità comuni alle varie esperienze di applicazione. Nel caso del fiume Fox, nel Wisconsin, e del lago Dillon, in Colorado, ad esempio, le cause sono principalmente riconducibili alla scarsità d informazioni a disposizione dell autorità di controllo e alla conseguente difficoltà di regolamentazione e monitoraggio della struttura di mercato. Il fiume Fox è caratterizzato da bassi livelli di domanda biologica di ossigeno, uno dei principali indicatori d inquinamento idrico che misura il degrado del regime dell ossigeno nell acqua. Per ridurre questa forma d inquinamento nel 1981 è stato istituito un programma di scambio di diritti d inquinamento tra fonti puntuali (Kraemer e Banholzer, 1999). Il programma prevedeva la concessione di permessi di emissione alle 14 cartiere che si affacciano sul fiume ed alle 4 società di depurazione delle acque urbane in cambio di una riduzione delle loro emissioni superiore a quanto previsto dalla normativa esistente. Le simulazioni teoriche effettuate prevedevano una notevole riduzione potenziale nei costi annuali delle imprese, stimata tra il 29% ed il 66% rispetto alla best practice technology 5 (O Neill et al., 1983). Nella realtà, invece, si è verificato un sostanziale fallimento dello schema: l unica transazione si è realizzata, infatti, nel 1995 quando una nuova impresa, la McDonald Marina, ha acquistato permessi da una cartiera, la Procter&Gamble, per poter operare nel bacino (Jarvie e Solomon, 1998). Un risultato analogo si è verificato nel caso del lago Dillon, per il quale nel 1982 lo Stato del Colorado ha fissato un limite massimo alle emissioni di fosforo da parte delle fonti puntuali che hanno accesso al lago (Kraemer e Banholzer, 1999; Woodward, 2003). La quantità dei permessi, inizialmente assegnati in base ai livelli storici d inquinamento a quattro imprese municipali che 5 Con questo termine si indica la tecnologia meno inquinante tra quelle impiegate da tutte le imprese al momento di introdurre il programma dei permessi. Come sottolineato in precedenza, dal punto di vista euristico l introduzione di un sistema di permessi può ridurre i costi complessivamente sostenuti dalle imprese per rispettare i vincoli ecologici, poiché induce quelle tecnologicamente più avanzate a migliorare ulteriormente la propria tecnologia per evitare di acquistare i permessi e poterli vendere alle imprese meno efficienti. 5
gestiscono lo smaltimento delle acque reflue, è stata rivista nel 1984 quando si è deciso di ammettere allo scambio anche fonti non puntuali. Quest ultime, infatti, presentavano costi marginali di riduzione dell inquinamento sostanzialmente più bassi di quelli da fonti puntuali (Kraemer e Banholzer, 1999), il che avrebbe dovuto favorire lo scambio dei permessi dalle prime alle seconde. Tuttavia, nonostante la notevole differenza nei costi marginali d abbattimento tra le diverse fonti, non è stato di fatto possibile attivare un mercato dei permessi. 6 In entrambe le applicazioni qui descritte le regole stabilite per lo scambio sono risultate eccessivamente restrittive, il che ha aumentato notevolmente i costi di transazione delle imprese. Nel fiume Fox le fonti possono acquistare permessi extra soltanto nel caso in cui stiano espandendo la produzione o ne stiano avviando una nuova. Ogni scambio è stato inoltre sottoposto da parte dell autorità di regolamentazione ad un lungo processo di revisione prima dell approvazione, che può richiedere anche sei mesi (Hahn e Hester, 1989). Nel caso del lago Dillon, invece, il programma proibisce gli scambi tra fonti puntuali, oltre che il ricorso al sistema bancario per vendite future da parte delle fonti non puntuali. Tali restrizioni hanno disincentivato l abbattimento degli scarichi inquinanti da parte delle fonti puntuali, poiché queste non possono scambiare tra loro i permessi in eccesso. D altra parte, anche le fonti non puntuali sono state poco incentivate a ridurre gli scarichi inquinanti per la bassa probabilità di trovare fonti puntuali a cui vendere i permessi (Woodward, 2003). Il malfunzionamento dei due programmi è, inoltre, in larga misura imputabile alla mancanza di sufficienti informazioni scientifiche che rendono difficile per l autorità di regolamentazione stabilire il corretto numero di permessi da allocare sul mercato. Nel caso del fiume Fox, infatti, i limiti di inquinamento previsti per le singole fonti inquinanti sono probabilmente troppo severi, così che solo poche imprese sono state finora in grado di ottenere i permessi contraendo le proprie emissioni al di sotto di quanto previsto dalla legge. Viceversa, nel caso del lago Dillon il tetto massimo di emissioni previsto per le singole fonti è risultato troppo elevato, provocando di conseguenza la mancata domanda di permessi da parte delle fonti. Un problema analogo si è manifestato anche in altri casi di applicazione negli Stati Uniti (golfo di Cherry Creek e valle di San Joaquin) dove la mancanza di informazioni sull effettiva capacità di disinquinamento delle imprese ha portato l autorità di regolamentazione a stabilire limiti d inquinamento eccessivamente permissivi, il che ha generato una bassa domanda di permessi e conseguentemente un limitato numero di scambi. 6 L unico scambio ha avuto luogo quando un operatore alberghiero ha acquistato la stazione sciistica Copper Mountain con l intento di far sorgere nuovi complessi residenziali e un centro commerciale che sicuramente avrebbero violato i limiti d inquinamento per i composti a base di fosforo. 6
Per prevenire l eutrofizzazione della riserva di Cherry Creek, in Colorado, sin dal 1984 è stata stabilita la quantità massima giornaliera di emissioni di fosforo, consentendo alle imprese che operano nella zona di acquisire crediti per la riduzione dei composti del fosforo. 7 Dall inizio del programma, tuttavia, si sono verificati solo tre scambi di permessi. Il basso numero delle transazioni sembra potersi attribuire alla bassa concentrazione di inquinanti immessi nel golfo in questi anni grazie all adozione di migliori tecnologie, il che ha ridotto la necessità da parte delle imprese di ricorrere ai permessi stessi. Proprio per indurre un maggior numero di scambi, attualmente l Autorità per la Qualità dell Acqua sta rivedendo il programma di scambio, adeguando la quantità massima ammissibile di inquinamento giornaliero in base ai nuovi dati scientifici a disposizione. Anche nel caso della valle di San Joaquin in California il mercato dei permessi non è riuscito finora a decollare. Nel 1998 l ente locale per il controllo degli inquinanti idrici ha adottato un sistema di scambi commerciali tra distretti d irrigazione per ridurre l inquinamento da selenio del delta San Joaquin/Sacramento e migliorare così i livelli di pesca in quella zona (Podar 1999, Woodward et al. 2002). Durante i primi due anni il numero degli scambi è stato molto limitato (solo 9 fino a febbraio 2000) sebbene i costi di transazione siano risultati abbastanza bassi (Woodward et al., 2002). 8 Nonostante il basso numero degli scambi, anche in questo caso, così come per le applicazioni sul golfo Cherry Creek e sul lago Dillon, dopo l introduzione dello schema dei permessi si è verificato un miglioramento della qualità dell acqua ed una sostanziale riduzione delle emissioni per l adozione di migliori tecnologie da parte delle imprese. La bassa domanda di permessi registrata in questi casi suggerisce, dunque, che in molti casi le imprese hanno già a disposizione tecnologie capaci di ridurre le emissioni inquinanti, informazione che non è invece disponibile al regolatore, e che l introduzione di un sistema di TWPR può contribuire ad accelerare l adozione di queste tecnologie. Ciò costituisce un rilevante successo in queste applicazioni di TWPR, in quanto l obiettivo finale di tali programmi non è perseguire un elevato numero di scambi in sé, bensì la riduzione dell inquinamento idrico. La riduzione delle emissioni inquinanti, tuttavia, potrebbe essere probabilmente ancora maggiore in assenza delle asimmetrie informative che ostacolano il disegno dei permessi ed impediscono all'autorità di regolamentazione di stabilire limiti alle emissioni adeguati e possibilmente vincolanti. Un importante fattore di insuccesso emerso in alcune applicazioni dei permessi è rappresentato dalla scarsa concorrenzialità del mercato. Sul fiume Fox, ad esempio, la struttura oligopolistica dell industria del cartone e della carta ha causato l'accumularsi di permessi a fini di concorrenza 7 Si stima che l 80% dell inquinamento da fosforo in questo bacino sia dovuto all attività delle fonti non puntuali che sono pertanto obbligate dalla normativa ad adottare la migliore tecnologia esistente. 8 Ciò mostra come l esistenza di bassi costi di transazione sia condizione necessaria, ma non sufficiente ad evitare la sottigliezza del mercato che può dipendere da molti altri fattori (dimensioni ridotte del bacino, basso numero di imprese operanti su di esso, barriere all entrata, distribuzione ineguale dei guadagni dallo scambio ecc ). 7
strategica. Le cartiere più grandi per dimensioni e quote di mercato, infatti, sono riuscite ad accaparrarsi un maggior numero di permessi rispetto a quelle più piccole. Quando queste ultime hanno tentato di espandere la propria produzione, hanno così avuto bisogno di acquistare permessi di inquinamento dalle imprese maggiori, le quali, tuttavia, per evitare l'espansione sul mercato e dunque la concorrenza delle imprese minori, si sono rifiutate di vendere loro i permessi necessari. In questo modo i permessi d'inquinamento sono stati impiegati in maniera strategica dalle imprese maggiori non come strumento di politica ambientale (svolgendo dunque la funzione per la quale erano stati originariamente ideati), ma come strumento di politica industriale, volto a mantenere e sfruttare la posizione dominante di queste imprese sul mercato dell output. La mancata vendita dei permessi, impedendo alle imprese minori di raggiungere dimensioni sufficienti a sfruttare le potenziali economie di scala, può finire per allontanare dal mercato le imprese più piccole, peggiorando dunque la struttura del mercato dell output senza raggiungere obiettivi rilevanti sul piano ecologico. In questo caso, dunque, la concentrazione sul mercato dell output e quella sul mercato dei diritti negoziabili tendono a rafforzarsi a vicenda, condizionando negativamente la performance del sistema dei permessi. 9 Tale aspetto, spesso sottovalutato nell analisi dei permessi negoziabili, svolge un ruolo cruciale nel determinare l'efficacia di questo strumento che trae origine proprio dall intento di sfruttare le doti del mercato concorrenziale. Contrariamente alle esperienze fin qui citate, l applicazione dei TWPR al fiume Hunter in Australia rappresenta un esperienza di indubbio successo nell impiego di questo strumento di politica ambientale. I fattori alla base della buona riuscita di questa esperienza sembrano essere proprio quelli su cui le applicazioni viste in precedenza si erano rivelate invece più carenti, ovvero la capacità di regolamentare il mercato e ridurre l incertezza degli agenti potenzialmente interessati allo scambio. Il fiume, che scorre nella regione australiana del New South Wales, presenta problemi di salinità per gli scarichi di acque saline da parte di miniere di carbone, centrali elettriche, imprese di irrigazione e altre industrie. Sin dall inizio degli anni 70 l Agenzia australiana per la Protezione Ambientale ha stabilito un sistema di licenze che davano il permesso a undici miniere di carbone e due centrali elettriche di immettere acqua salina nel fiume fino ad un limite massimo prestabilito (James, 1997). A partire dal sistema di licenze già esistente, nel 1995 è stato lanciato un progetto pilota della durata di 7 anni per sviluppare un sistema di permessi negoziabili. In base al progetto, ogni fonte può emettere una quota della quantità totale di scarico ammissibile calcolata in relazione all impatto ambientale, alla produzione, all occupazione e al suo fatturato lordo (James, 1997). Il progetto pilota ha avuto un notevole successo. Durante i 7 anni del suo funzionamento, infatti, si è 9 Per un analisi dell impatto che ciascuna forma di concentrazione ha (separatamente dall altra) sul funzionamento dei permessi si veda, rispettivamente, Malueg (1990) per il mercato dell output e Misolek e Elder (1989) per quello dei permessi. 8
considerevolmente ridotto il numero di violazioni dei limiti massimi di scarico e si è verificato un elevato numero di scambi (31 nel solo anno 2000). I buoni risultati conseguiti in questa fase-pilota hanno indotto l Agenzia per la Protezione Ambientale a rendere permanente il sistema di scambi a partire dal 2002. A tale scopo, l Agenzia ha stabilito un registro telematico ed un sistema di scambi on-line monitorato giornalmente da un apposito comitato di stakeholders (Kraemer et al., 2004). La nuova regolamentazione prevede, inoltre, che ogni 2 anni giungano a scadenza il 20% dei permessi concessi e che questi vengano ricollocati sul mercato tramite un asta pubblica. Ciò permette di sostituire progressivamente l iniziale attribuzione in base al sistema di grandfathering con un sistema d asta che dovrebbe garantire nel tempo l opportunità di accesso sul mercato anche a nuove imprese aumentando così la concorrenzialità del mercato. Inoltre, il carattere permanente attribuito dal 2002 al sistema degli scambi favorisce la crescita del mercato dei permessi, poiché permette agli agenti di pianificare le proprie decisioni di scambio su un orizzonte temporale più lungo ed elimina l incertezza sull eventualità che questa esperienza venga ripetuta, incertezza che spesso scoraggia gli agenti dall investire nella comprensione di questo strumento innovativo. Un programma di scambio analogo a quello del fiume Hunter è stato istituito dal 1992 a livello interstatale sul bacino Murray-Darling, situato nell Australia sud-orientale, anche in questo caso per ridurre il crescente problema della salinità del bacino. Se uno Stato scarica nel bacino una quantità di sale (derivante, ad es., dall industria del carbone) inferiore a quella consentita dai permessi a disposizione, può acquisire dei crediti da vendere agli altri Stati che superano invece la soglia massima assegnatagli. A giudizio di vari osservatori (cf. The Economist, 2003), il programma di scambio dei permessi tra gli Stati partecipanti sta avendo successo nel conseguire una riduzione della salinità nel bacino. Negli ultimi anni, ad esempio, in alcuni punti del fiume Murray la conduttività elettrica (che misura il livello di salinità) è andata riducendosi, dopo ch essa era cresciuta nel bacino nel suo complesso durante gli anni 90 (Kraemer et al., 2004). Tuttavia, sarà possibile trarre conclusioni più dettagliate sui risultati conseguiti solo alla fine del nuovo programma intrapreso nel 2001 (denominato Basin Salinity Management Strategy), la cui conclusione è prevista per il 2015. Il successo registrato dal progetto pilota sul fiume Hunter ha indotto altre regioni a seguire lo stesso percorso. Nel 1992, ad esempio, sul fiume Nanpan, situato nella Cina meridionale, è stato istituito un sistema di permessi d inquinamento idrico non negoziabili per controllare le emissioni da fonti puntuali. 10 L attuale sistema di permessi rappresenta un buon punto di partenza per l impiego in 10 Gli indicatori d inquinamento più elevati sono quelli relativi alla domanda di ossigeno chimico (COD - Chemical Oxygen Demand), che costituisce una delle misure del degrado del regime dell ossigeno nell acqua. Lungo il fiume sono presenti massicci scarichi industriali (circa 30 industrie statali) e fognari (derivanti dalle città di Qujing e Xiping), che rendono attualmente i livelli di inquinamento del fiume così elevati da impedirne di fatto qualsiasi tipo di utilizzo. 9
futuro di un sistema di permessi negoziabili, poiché contribuisce a formare la capacità istituzionale di gestione e monitoraggio dei programmi di scambio e permette la raccolta dei dati concernenti le fonti di emissione e i loro impatti ambientali aggregati. Per valutare i potenziali benefici di un programma del genere, Tao et al. (2000) hanno condotto un progetto-pilota di scambi tra fonti puntuali su un area commerciale situata all interno di questa zona. Dalle simulazioni condotte emerge che lo scambio dei permessi permetterebbe di raggiungere gli stessi obiettivi di disinquinamento ad un costo totale più basso del 18.4% rispetto all attuale sistema di permessi non commerciabili. Esistono, infine, altri casi di applicazione dei permessi d inquinamento che sono tuttora in piena evoluzione, per i quali appare prematuro esprimere un giudizio sulla performance registrata da questo strumento, sebbene i risultati fin qui conseguiti siano stati piuttosto incoraggianti. Sul bacino Tar-Pamlico, in North Carolina, ad esempio è attualmente in corso la terza fase di un programma di TWPR iniziato nel 1990 per ridurre i nutrienti derivanti da fonti puntuali (quali aziende di smaltimento dei rifiuti) e non puntuali (aziende agricole). 11 Sebbene durante la prima fase (1990-1994) lo scambio dei permessi sia avvenuto solo tra fonti puntuali, i nutrienti si sono ridotti del 28%, superando l obiettivo prefissato, grazie alla capacità delle aziende municipali di smaltimento dei rifiuti di apportare significativi miglioramenti tecnologici a costi relativamente bassi (Jarvie e Solomon, 1998). Nei primi anni della seconda fase (1995-2004), invece, i progressi registrati nel disinquinamento sono stati piuttosto scarsi, pertanto nel 1998 la Commissione Ambientale del North Carolina ha deciso di fissare per le fonti non puntuali alcune misure obbligatorie che sembrano aver contribuito a ridurre la concentrazione di nutrienti nel bacino (v. tabella 1). Il successo fin qui riportato in questa applicazione è in buona parte attribuibile al coinvolgimento diretto degli agenti nel programma che è stato sviluppato congiuntamente da autorità di regolazione e imprese regolate. Ciò ha incrementato il sostegno dell opinione pubblica all applicazione dei TWPR nel bacino, che costituisce un importante condizione per il successo di un programma del genere (Jarvie e Solomon, 1998). 4. Esperienze di applicazione dei permessi per il consumo idrico Tradizionalmente, la maggior parte dei paesi ha utilizzato politiche centralizzate di comando e controllo per fornire l acqua ai centri rurali e urbani e garantirne l equità nella distribuzione. Di recente è invece emerso in alcuni paesi un nuovo approccio, caratterizzato da mercati dell acqua basati su diritti negoziabili di consumo idrico (TWAR). 11 Queste ultime contribuiscono al 66% delle emissioni totali di fosforo ed al 83% di quelle di nitrogeno. Cfr. Keudel (2006) per un analisi dettagliata di questo caso di applicazione. 10
La maggior parte delle zone in cui sono stati applicati i TWAR sono concentrate nella parte occidentale degli USA, dove la crescita demografica ha aggravato nel corso del tempo il problema dell approvvigionamento idrico della popolazione. La crescente scarsità di acqua disponibile ha favorito la diffusione in quest area di sistemi di permessi di consumo negoziabili, che sono stati generalmente allocati in base al principio del grandfathering. Per supportare l agricoltura e le attività estrattive presenti in questa area, l acqua viene trasportata anche a distanze considerevoli dalle sue sorgenti, ampliando così il numero degli utenti e dunque delle imprese potenzialmente coinvolte in un sistema di scambio dei permessi. Nel periodo 1990-1997, ben nove Stati occidentali (California, Idaho, Montana, Oregon, Washington, Arizona, Nevada, New Mexico, Colorado) hanno introdotto un sistema di scambio dei diritti sull acqua (Landry, 1998). A differenza dei sistemi di TWPR analizzati in precedenza che coinvolgono quasi esclusivamente imprese private, tra i principali acquirenti dei TWAR vi sono agenzie federali, agenzie di Stato ed organizzazioni ambientali che, attraverso le acquisizioni dei diritti sull acqua, sono state in grado di aumentare il flusso di acqua nei maggiori fiumi per proteggere la fauna e la flora e il valore delle attività ricreative connesse. Nello stato dell Idaho, ad esempio, dal 1991 un agenzia federale ha acquistato permessi d uso per aumentare il flusso d acqua nel fiume Snake, come parte del programma di salvataggio dei salmoni la cui sopravvivenza nel fiume è messa a repentaglio dal basso livello delle sue acque (Landry, 1998). Un caso particolarmente interessante di applicazione dei TWAR è rappresentato dalla California dove in seguito ad un prolungato periodo di siccità, 12 agli inizi degli anni 90 è stato introdotto un tipo di commercio idrico basato sulle banche dell acqua. Con questo termine si indicano invasi che possono avere molteplici funzioni quali: (i) garantire una riserva d acqua per uso irriguo a coltivazioni agricole e giardini; (ii) mettere a disposizione acqua per usi industriali; (iii) ricaricare tramite canali la falda sotterranea da cui viene prelevata la maggior parte dell acqua potabile; (iv) produrre energia idroelettrica. In California esiste una notevole differenza tra Nord e Sud dello Stato per volumi di piovosità. Ciò ha indotto lo Stato a sviluppare un sistema estensivo di bacini di riserva, canali ed acquedotti che permettono di raccogliere l acqua nel Nord durante l inverno e trasferirla al Sud durante l estate (Kraemer e Banholzer, 1999). A giudizio di vari autori (cfr. Landry, 1998), il programma di scambi della California ha conseguito risultati incoraggianti sia sul piano ambientale, sia sul piano economico in termini di funzionamento del mercato. Il successo del programma è attribuibile in 12 Tra il 1987 ed il 1992 la media annuale delle precipitazioni si ridusse a meno della metà rispetto a quella registrata in annate normali, rendendo così impossibile soddisfare le richieste d acqua di considerevoli aree urbane e agricole, oltre che degli abitanti della parte meridionale dello Stato. 11
larga parte al fatto che sono stati affidati ad un agenzia di Stato sia il controllo sull intero processo di scambio che l attività di supporto legale per i venditori (Garrido, 1998). Ciò appare particolarmente importante poiché permette di ridurre il rischio legale associato agli elevati costi di transazione che possono sorgere nell ambito dello scambio qualora si renda necessario far rispettare alla controparte le regole della transazione stabilite in precedenza. Un altra regione dove l applicazione dei TWAR ha avuto successo è l Australia che rappresenta il continente più secco e con maggiore variabilità delle piogge. Per far fronte ai problemi idrici delle sue città, negli ultimi decenni il governo australiano ha mutato radicalmente il proprio orientamento, passando da una politica idrica basata sulla costruzione di dighe e sull erogazione di sussidi agli agricoltori ad una politica basata sull attribuzione di un prezzo adeguato all acqua attraverso lo scambio della risorsa sul mercato. I primi esperimenti di scambio tra agenti di permessi d uso dell acqua sono stati realizzati nel 1987, ma è con il Water Act del 1989 che il sistema dei TWAR è stato introdotto anche sul piano formale, sebbene il primo trasferimento sia avvenuto solo nel 1992 (Tisdell, 2001). 13 Il Water Act stabilisce le condizioni che regolano i trasferimenti tra settori diversi e tra agenti di aree diverse e prevede la possibilità di forme di scambio sia temporaneo che permanente. 14 Nel giugno 1995 è stato introdotto un tetto massimo all utilizzo dell acqua all interno del bacino Murray-Darling, che rappresenta la principale area di produzione agricola del continente (pari a più della metà della produzione agricola totale), nonché la più grande riserva d acqua dell Australia a cui attingono ben quattro Stati ed i maggiori centri urbani del paese (tra cui Brisbane, Sydney, Melbourne, Canberra ed Adelaide). Il sistema sta avendo un notevole successo al punto che sono stati istituiti due centri computerizzati per lo scambio dei permessi idrici del tutto analoghi alle Borse presenti nelle maggiori città per lo scambio dei titoli finanziari (The Economist, 2003). Gli scambi si stanno progressivamente estendendo da un ambito intra-statale ad uno inter-statale e si incomincia a delineare anche l esigenza di scambi tra rappresentanti comunali delle grandi città e singoli agricoltori. La città di Adelaide, ad esempio, ha ormai raggiunto la soglia massima di acqua utilizzabile in base ai propri permessi d uso e dovrà acquistare ulteriori permessi dagli agricoltori presenti in altre aree del bacino per espandere il proprio consumo idrico in futuro. Nonostante il successo del programma, alcuni autori ne sottolineano i limiti esistenti. In primo luogo, sebbene i mercati siano molto attivi, la maggior parte degli scambi d acqua è stata limitata al settore agricolo, consentendo in tal modo ai coltivatori più grandi di espandere la loro base coltivata 13 Anche se ogni Stato segue un approccio leggermente differente, lo schema generale di tali programmi è simile e consiste nell attribuzione agli agenti di permessi d uso dell acqua da parte dell autorità di bacino con cadenza annuale, a seconda della disponibilità dell offerta. 14 Nel primo caso il venditore del permesso concede solo momentaneamente la proprietà sul diritto d uso dell acqua, mentre nel secondo caso tale proprietà passa in via definitiva all acquirente. 12
utilizzando l acqua proveniente da altri possessori, dediti a raccolti di entità inferiore (Garrido, 1998). Inoltre, solo una frazione relativamente piccola degli scambi ha avuto carattere permanente. Il mercato dei permessi d uso permanente è stato, infatti, osteggiato per i potenziali effetti di lungo periodo sulla comunità, preferendogli generalmente lo scambio temporaneo dei permessi che consente agli agricoltori di rispondere prontamente a mutamenti temporanei nelle condizioni stagionali e climatiche, personali e del mercato (cfr., ad es., Young e McColl, 2002). Tuttavia, come sottolineano Bjornlund e McKay (2002), proprio il carattere permanente della transazione è una condizione necessaria per effettuare investimenti di lungo periodo nel settore idrico e promuovere così una maggiore efficienza nell impiego della risorsa. Più controversa è l esperienza dell applicazione dei TWAR in alcuni paesi in via di sviluppo. Dato il ruolo centrale svolto dall agricoltura nel Sud del mondo, infatti, anche i paesi in via di sviluppo sono stati incoraggiati ad applicare sistemi di permessi negoziabili per la gestione delle proprie risorse idriche dalla Banca Mondiale che ha fatto dei meccanismi di mercato l elemento fondante della politica nel settore idrico a partire dagli anni Novanta. Tra i paesi in via di sviluppo, il Cile è quello che ha seguito più da vicino le indicazioni della Banca Mondiale, stabilendo un regime formale di scambi a livello nazionale dei diritti di consumo idrico. Seguendo l approccio neoliberista prevalso nel paese dalla seconda metà degli anni 70, nel 1981 è stato approvato il Codice Nazionale Idrico che regola lo scambio dei diritti idrici (Bauer, 1997). 15 Alcuni autori sostengono che i mercati dell acqua cileni funzionano efficacemente: le risorse idriche si muovono da impieghi a più basso valore a impieghi a più alto valore ed i prezzi sono indicativi della scarsità d acqua, tanto nel breve quanto nel lungo termine. Hearne e Easter (1997), ad esempio, hanno calcolato i guadagni prodotti dai mercati dell acqua durante il periodo 1986-93 nel caso di quattro fiumi che scorrono nell area centro-settentrionale del paese, evidenziando l esistenza di notevoli guadagni economici derivanti dallo scambio in due dei quattro casi considerati, laddove i mercati sono risultati più attivi. 16 Altri autori, pur riconoscendo che i mercati idrici hanno promosso gli investimenti privati negli impieghi agricoli dell acqua e l autonomia delle associazioni locali nella gestione dei corsi d acqua, danno una valutazione molto più critica dell esperienza cilena. In particolare, il numero delle transazioni è risultato inferiore alle aspettative. A giudizio di Garrido (1998), ciò è attribuibile in larga parte al fatto che la distribuzione iniziale dei diritti sull acqua è stata all incirca simile a quella 15 Il Codice prevede diverse tipologie di diritti all impiego dell acqua tra cui: (i) il diritto d uso ma non di consumo per le compagnie elettriche che dopo l uso sono tenute a restituire l acqua impiegata al fiume senza danneggiare i diritti d uso di altri agenti, (ii) il diritto contingente che consente di impiegare acqua in periodi di flusso idrico in eccedenza e (iii) quello alternato in cui diversi agenti si alternano nell uso della risorsa (Bjornlund e McKay, 2002). 16 I guadagni dallo scambio sono stati calcolati dagli autori sottraendo dal valore dell acqua per l acquirente dopo la transazione il valore della risorsa per il venditore prima dello scambio ed i costi di transazione. 13
di equilibrio del mercato. 17 Ma è possibile individuare numerose altre spiegazioni per la scarsa attività del mercato. In primo luogo, diversamente dalle applicazioni in California e Australia dove i diritti e le regole di scambio sono chiaramente definiti, in Cile vi è tuttora una forte incertezza sul piano giuridico poiché solo una parte dei TWAR è formalmente registrata presso l autorità competente, il che ha fatto sorgere tra gli agenti numerose dispute legali su chi abbia diritto al consumo dell acqua (Bjornlund e McKay, 2002). I costi di transazione risultano pertanto elevati e l acqua non ha un prezzo sufficientemente alto da giustificare investimenti su di essa (Bauer, 1997). In secondo luogo, le informazioni riguardo agli scambi di risorse idriche sono scarsamente attendibili, il che genera problemi di incertezza anche riguardo ai prezzi futuri. In generale, l introduzione di un sistema di permessi crea nei partecipanti l aspettativa che il prezzo dei diritti sia destinato a salire in futuro, poiché mette in luce l esistenza di un problema di scarsità idrica e la volontà dell amministrazione di affrontarlo ricorrendo al meccanismo del prezzo. Se l incremento atteso nei prezzo è molto elevato, molti titolari dei diritti sull acqua possono rifiutare di venderli poiché temono che, una volta che questi siano stati venduti, dovranno affrontare costi elevatissimi per poterli riacquistare in futuro. Inoltre, la convinzione che il valore dell acqua salirà nel breve periodo può indurre i titolari a non vendere i diritti nel presente, ma a rimandare la vendita nel futuro quando potranno guadagnare dall incremento di prezzo. Esiste poi anche un problema di natura culturale che può spiegare il basso numero degli scambi registrato fino ad oggi. Per gli agenti risulta, infatti, difficilmente accettabile l idea che il diritto al consumo dell acqua per irrigare le proprie coltivazioni possa esser disgiunto dalla proprietà della terra. Questo incide sulla risposta dei singoli ai segnali di prezzo e agli incentivi di mercato, e può contribuire a spiegare perché gli unici disposti a vendere i diritti sull acqua sono generalmente quelli che abbandonano l agricoltura perché, ad esempio, dispongono di un eredità o, più spesso, perché decidono di cercare lavoro nei centri urbani in quanto non riescono più a coprire le necessità familiari coi bassi ricavi dell attività agricola. Infine, nella maggior parte dei casi i permessi sono stati assegnati al candidato preferito in base a non ben precisati interessi generali della comunità, come prevede l Articolo 148 del Codice Nazionale. La mancanza di un chiaro criterio ambientale nell attribuzione dei permessi ha suscitato critiche e perplessità da parte di Bauer (1997) che ritiene che le autorità abbiano impiegato i diritti sull acqua per intraprendere decisioni prettamente politiche che poco avevano a che fare con la salvaguardia dell ambiente. 17 E evidente che se l economia è posta sin dall inizio nell intorno dell equilibrio, ciò tende a limitare la possibilità di ulteriori scambi in quanto viene meno l incentivo degli agenti ad allontanarsi dalla situazione iniziale per migliorare la propria posizione. 14
Un sistema di scambi informali e su scala limitata tra gli agricoltori è presente da molti anni anche in molti paesi dell Asia meridionale (Bjornlund e McKay, 2002). In Pakistan, i mercati idrici sono illegali, tuttavia si stima che il 70% degli agricoltori vi faccia ricorso per poter aumentare il consumo d acqua. Una situazione simile si verifica in Giordania, dove le risorse idriche sono proprietà dello Stato e la legge proibisce la vendita dell acqua senza un approvazione scritta; tuttavia, l acqua viene venduta dalla sorgente agli agricoltori e ai mercati urbani. Nello Yemen si osservano, invece, numerosi trasferimenti di diritti idrici dagli agricoltori a compagnie idriche private (Ahmad, 2000). Il funzionamento dei vari mercati è piuttosto simile: l acqua viene estratta dalle sorgenti con pompe elettriche o a diesel ed i proprietari delle pompe (normalmente i coltivatori più grandi che possono permettersi il costo d istallazione dell impianto) estraggono più acqua di quella loro necessaria al fine di rivendere la quota in eccesso sul mercato. 18 In questi paesi i mercati idrici stanno, perciò, conducendo all esaurimento di tale risorsa, particolarmente laddove i diritti sull acqua non risultano ben definiti. Se, infatti, la sorgente idrica è in comune, i proprietari delle pompe cercano generalmente di estrarre quanto più possibile l acqua prima degli altri, al fine di cogliere i profitti derivanti dalla vendita dei diritti d uso dell acqua che si sono così procurati e recuperare i costi dell investimento nell infrastruttura estrattiva. Questo, unito all esistenza di sussidi statali agli agricoltori per fronteggiare i costi dell elettricità derivanti dall uso delle pompe, sta incoraggiando i maggiori agricoltori ad usare i sistemi di estrazione oltre la capacità di rigenerarsi della risorsa, portando all esaurimento delle falde acquifere. Inoltre, questi mercati sono spesso caratterizzati da strutture di tipo monopolistico che generano alti prezzi, con conseguenti costi elevati per i piccoli coltivatori acquirenti. In molti piccoli villaggi, infatti, esiste solo un coltivatore in grado di acquistare una pompa per l estrazione dell acqua e, dunque, un solo possessore di diritti d uso idrico che vende tali diritti agli altri piccoli agricoltori del villaggio. La mancanza di concorrenza tra gli agricoltori sul mercato dei prodotti (dovuta alla disparità nelle dimensioni e nella ricchezza tra l impresa agricola principale e le altre esistenti) si traduce così in mancanza di concorrenza sul mercato dei diritti d uso dell acqua. Anche in Messico per molti anni hanno avuto luogo prestiti e vendite di risorse idriche tra agricoltori per impieghi stagionali, anche quando tali scambi non venivano incoraggiati o erano addirittura dichiarati illegali. A partire dal 1992, tuttavia, la riforma della legge federale sull acqua 18 I pagamenti possono essere effettuati in denaro oppure fornendo un input (terra o lavoro) da impiegare nel processo produttivo. In questi casi si parla di modelli di coltivazione a due parti quando una delle parti offre l acqua e l altra la terra, a tre parti quando esiste anche un terzo agente che in cambio dell acqua mette a disposizione il proprio lavoro. In entrambe le forme di coltivazione, comunque, ciascun agente sostiene i costi della risorsa (acqua, terra o lavoro) che fornisce nel processo produttivo, mentre i costi rimanenti ed i profitti ottenuti dalla vendita del bene prodotto vengono condivisi tra gli agenti coinvolti (Bjornlund e McKay, 2002). 15
ha sancito anche sul piano legale la possibilità di effettuare transazioni sul mercato dell acqua tra singoli agricoltori e tra associazioni di coltivatori (Hearne e Trava, 1997). 19 I diritti d uso dell acqua, di durata variabile dai cinque ai cinquant anni e rinnovabili, sono assegnati da una commissione nazionale in base ai livelli storici di consumo, la tipologia di attività agricola svolta e l area della superficie d irrigazione. Le concessioni d uso vengono trascritte in registri che possono essere consultati pubblicamente: ciò riduce fortemente l incertezza degli agenti interessati allo scambio poiché consente di controllare i volumi d acqua assegnati, fornisce certezza legale circa i diritti sulle risorse idriche, facilita la pianificazione e la programmazione sull uso di tali risorse e costituisce uno strumento di immediata consultazione per gli utenti, che possono far valere in tal modo i propri diritti nel caso di eventuali controversie. La legge sull acqua del 1992 rappresenta senza dubbio un importante passo avanti per il mercato idrico messicano poiché stabilisce con precisione le condizioni per lo scambio. Allo stato attuale, tuttavia, il numero delle transazioni è limitato dall esistenza di restrizioni alle vendite tra i vari distretti. 20 Inoltre, lo scambio tra le associazioni è spesso dettato da criteri politici più che economici. Ciò è avvenuto, ad esempio, nel caso del distretto d irrigazione Alto Rio Lerma (Messico centrale) dove la presenza di interessi politici comuni a tutte le associazioni del distretto ha indotto quelle che vendono la risorsa idrica a fornirla a condizioni molto vantaggiose alle associazioni che l acquistano, alterando così di fatto il funzionamento del prezzo d uso come segnale di mercato (Kloezen, 1998). 5. Conclusioni Negli ultimi anni i permessi negoziabili hanno suscitato un acceso dibattito tra fautori e detrattori dell intervento di mercato nella gestione delle risorse naturali. L idea stessa di applicare questo strumento alle risorse idriche è stata talora rifiutata in maniera pregiudiziale sul piano etico argomentando che qualità e consumo dell acqua sono un diritto del quale è titolare la comunità, così che assegnare a singoli la facoltà di inquinare o sfruttare la risorsa priverebbe la comunità di un diritto inalienabile (Hahn e Hester, 1989; Goodin, 1994). Tuttavia, tale diritto può diventare privo di valore se non vengono ideate forme d intervento capaci di ridurre quei comportamenti di free-riding che la comunità stessa tende a mettere in atto quando non viene attribuito un valore alle risorse 19 La riforma è stata accompagnata da altre misure di liberalizzazione dirette a stimolare la crescita economica attraverso gli investimenti privati nel settore agricolo, quali la rimozione dei sussidi all agricoltura, l eliminazione di alcune agenzie e banche pubbliche per l agricoltura e l adesione all accordo di libero scambio con Stati Uniti e Canada (NAFTA). 20 Ogni vendita d acqua al di fuori di un distretto deve essere, infatti, approvata da parte della Commissione nazionale e da almeno 2/3 degli utenti con diritto di voto. 16
naturali. In quest ottica, i permessi negoziabili possono costituire un utile strumento per assegnare un prezzo alle risorse ed applicare il principio chi inquina/consuma paga che sta alla base delle politiche ambientali. Per meglio comprendere questa forma d intervento ed i suoi confini di applicazione nel contesto idrico, abbiamo ritenuto opportuno esaminarne pregi e difetti focalizzando in particolare l attenzione sulle esperienze di policy fin qui maturate. Come emerge dall analisi condotta in questo lavoro, i permessi negoziabili rappresentano uno strumento dalle grandi potenzialità per far fronte a problemi di inquinamento e sovrasfruttamento delle risorse idriche, ma presentano anche alcuni limiti rilevanti che possono ostacolare la realizzazione in pratica dei loro benefici potenziali. Un importante vantaggio dei permessi sugli altri strumenti economici è che le imprese, gli agenti privati e le autorità governative possono acquistare e vendere i permessi allocandoli in maniera ottimale dal punto di vista intertemporale. Attribuendo un prezzo al consumo della risorsa idrica o al suo inquinamento, i mercati dell acqua aiutano, inoltre, gli utenti ad allocare e utilizzare l acqua in modo più efficiente, stimolando acquirenti e venditori a trattare questa risorsa naturale come un qualunque bene economico. Di conseguenza, gli utenti sono incoraggiati a selezionare tra i vari possibili impieghi dell acqua solo quelli di maggior valore (per i quali cioè la risorsa idrica è strettamente necessaria) ed a minor impatto ambientale. Un altro importante vantaggio derivante dall'istituzione di mercati dell acqua è che essi possono aumentare la flessibilità dei coltivatori nel rispondere al cambiamento dei prezzi, spingendo verso l adozione di quelle forme di coltivazione che minimizzano l uso dell acqua e/o gli scarichi inquinanti. Infine, se il mercato è sufficientemente contendibile, l'istituzione di un sistema di permessi idrici permette di entrare nel mercato e acquistare i diritti in questione anche a chi utilizza le risorse idriche per scopi ricreativi o a gruppi ambientalisti che intendono preservare la risorsa. In tal modo, i permessi possono aumentare la capacità degli stakeholders d influenzare il raggiungimento degli obiettivi di politica economica e la velocità di transizione verso tecnologie a minor impatto ambientale. Non è un caso che alcune delle applicazioni di maggior successo dei permessi negoziabili (ad es., i permessi d inquinamento lungo il fiume Hunter in Australia o quelli di consumo negli Stati occidentali degli USA) abbiano visto la partecipazione attiva degli stakeholders al sistema degli scambi ed al suo monitoraggio. Nonostante gli indubbi pregi dei premessi negoziabili per l acqua, i casi di studio esaminati mettono in luce alcune rilevanti difficoltà nella loro applicazione pratica. Uno dei maggiori problemi che emerge dall analisi (ad es., nelle applicazioni di TWPR in Wisconsin, Colorado e California, o di TWAR in Cile) concerne la difficoltà ad istituire un mercato sufficientemente sviluppato (talvolta descritta con il termine debolezza del mercato), ovvero a sviluppare un numero di scambi 17
sufficiente a produrre guadagni in termini di efficienza. Il basso numero dei partecipanti allontana il mercato dei permessi che si viene così a creare da quello di concorrenza perfetta capace di allocare le risorse idriche in maniera ottimale. Come emerge, infatti, dall'esperienza di alcuni paesi (cfr. il caso dei TWPR sul fiume Fox o quello dei TWAR nei paesi dell Asia meridionale), è possibile che in alcuni mercati uno o più partecipanti possano dominare il mercato e distorcere così i prezzi ai quali avviene lo scambio. Un altro importante limite fin qui evidenziato dai permessi concerne i costi di transazione che in alcuni contesti (es. Cile) possono risultare molto elevati. In questo caso, com è noto, viene meno il teorema di Coase (1960) a cui si ispirano i permessi negoziabili come strumento di internalizzazione delle esternalità. Tuttavia, anche qualora i costi di transazione risultino limitati, può essere impossibile raggiungere un accordo tra domanda e offerta di permessi per la disuguaglianza esistente tra gli agenti o la distribuzione ineguale dei guadagni dallo scambio che possono ostacolare la cooperazione, pur in presenza di scambi mutuamente vantaggiosi. Laddove si è riusciti a superare queste criticità, lo schema dei permessi negoziabili ha rappresentato un valido strumento per ridurre problemi ecologici quali le emissioni di nutrienti da fonti puntuali e diffuse (ad es., sul bacino Tar-Pamlico), l inquinamento da selenio (sul bacino Murray-Darling o lungo il fiume Hunter) o la scarsità idrica di talune zone (come nel caso dei permessi d uso impiegati in California). Tuttavia, il successo dei permessi negoziabili in alcuni contesti non è immediatamente replicabile. Sia la progettazione che l applicazione di questi schemi richiedono, infatti, di prendere in considerazione il contesto locale dal punto di vista climatico, ambientale, economico, sociale e legale. Per questo motivo, ogni paese deve sviluppare una propria strategia d implementazione e le soluzioni istituzionali nell ambito delle quali possono svilupparsi i mercati dei permessi variano notevolmente da regione a regione. Sebbene ciò renda complesso ricavare indicazioni di carattere generale da applicazioni in contesti specifici, è tuttavia possibile individuare dai casi di studio analizzati alcuni requisiti essenziali per il funzionamento dei permessi negoziabili sull acqua. In primo luogo il bacino dovrebbe essere chiaramente identificabile, così da facilitare anche l identificazione dei fruitori e/o inquinatori del bacino potenzialmente interessati al mercato dei permessi. Nel caso di permessi d'inquinamento, è necessario che esistano sufficienti fonti puntuali e non puntuali e ampie differenze nei costi di abbattimento; analogamente, nel caso dei permessi d uso è necessario che l insieme dei potenziali acquirenti (agricoltori, industrie, impianti idroelettrici o di trattamento delle acque) sia sufficientemente ampio ed eterogeneo. Laddove il numero dei partecipanti è limitato (ad es., per le dimensioni del bacino o le caratteristiche del tessuto produttivo locale), è importante intervenire con politiche volte ad incrementare la concorrenzialità del mercato. A tale scopo, è auspicabile che l attribuzione dei permessi avvenga 18
tramite un sistema d asta capace di aumentare la concorrenzialità effettiva invece che con uno di grandfathering che tende a sancire lo status quo, ed è importante che vengano ridotte le barriere all entrata in modo da rendere i mercati contendibili ed incrementare così la concorrenzialità potenziale. E, inoltre, importante essere in possesso di dati sufficienti e accurati circa le emissioni ed i livelli di inquinamento (nel caso dei TWPR), o circa i livelli di prelievo e consumo dell'acqua (nel caso dei TWAR). C è poi bisogno di un adeguata struttura istituzionale che incentivi la partecipazione degli agenti fornendo regole certe riguardo ai meccanismi di monitoraggio e di applicazione, come dimostra il ruolo centrale svolto dalla struttura pubblica per il successo del programma di scambi della California. Infine, è importante che la comunità sia disposta ad accettare il sistema scelto, senza percepirlo come un'imposizione esogena dal punto di vista etico e culturale. In caso contrario, come evidenziato nel caso dell applicazione cilena, il mercato può essere incapace di decollare anche se le opportunità di scambio sono potenzialmente vantaggiose per gli agenti coinvolti. Riferimenti bibliografici M. Ahmad, Water princing and markets in the near east: policy issues and options, Water Policy, 2, 2000, pp. 229-242. C.J. Bauer, Bringing water markets down to earth: the political economy of water rights in Chile, 1976-95, World Development, 25 (5), 1997, pp. 639-656. H. Bjornlund J. McKay, Aspects of water markets from developing countries: experience from Australia, Chile and USA, Environment and Development Economics, 7, 2002, pp. 769-795. R. Coase, The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, 3, 1, 1960, pp.1-44. M.L. Cropper W.E. Oates, Environmental Economics: a Survey, Journal of Economic Literature, 30, 2, 1992, pp. 675-740. EPA, Environmental news: EPA releases innovative approach to cleaner water. 2003. URL: http://www.epa.gov A. Garrido, Economics of water allocation and the feasibility of water markets in agriculture, in Sustainable Management of Water in Agriculture: The Athens Workshop, OECD, Paris, 1998, pp. 33-56. R.E. Goodin, Selling environmental indulgences, Kyklos, 47, 4, 1994, pp.573-596. R.W. Hahn G.L. Hester, Marketable permits: lessons from theory and practice, Ecology Law Quarterly, 16, 1989, pp.361-406. 19