Governance e performance nei servizi pubblici locali

Governance e performance nei servizi pubblici locali Anna Menozzi Lecce, 26 aprile 2007 Università degli studi del Salento Master PIT 9.4 in Analisi dei mercati e sviluppo locale Modulo M7 Economia dei servizi pubblici locali

Contenuti 1. Concetto di corporate governance 2. Governance di rete e governance delle imprese di servizi pubblici locali 3. Corporate governance e performance (cenni) 4. Analisi della performance nei settori del gas, dell energia elettrica e dell acqua

1. Concetto di corporate governance Il termine corporate governance si riferisce ad un insieme di meccanismi legali ed economici utili a mitigare il conflitto che sorge ogni volta che un investitore desidererebbe esercitare il controllo su di un impresa in modo differente rispetto al management della stessa I principali meccanismi di corporate governance sono: l allocazione dei diritti di proprietà e la concentrazione della stessa (anche per mezzo di acquisizioni ostili), la struttura del capitale, gli schemi di remunerazione, il Consiglio di Amministrazione, la competizione nei mercati dei prodotti e del lavoro Al momento non esiste una teoria condivisa su come differenti schemi di governance conducano a differenti livelli di inefficienza

2. Governance di rete e governance delle imprese di servizi pubblici locali Il processo di liberalizzazione dei mercati che ha portato alla separazione verticale tra le diverse fasi della filiera, con conseguente distinzione tra il monopolio delle infrastrutture a rete e le fasi di concorrenza nell acquisizione delle concessioni locali e nell accesso alla rete, ha riguardato i diversi settori con intensità differente La distribuzione dell acqua potabile è il settore con la minore pressione competitiva. Ad oggi, circa la metà degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) non ha ancora proceduto all affidamento del servizio Nei settori dell energia elettrica e del gas la separazione dell operatore di rete è stata realizzata e la rete è stata già almeno parzialmente privatizzata La rete del gas è stata separata in attuazione alla direttiva europea, ma solo societariamente, e la società di rete è stata in parte collocata sul mercato

Nel 2004 l Agcm aveva raccomandato l attribuzione della proprietà della rete elettrica ad un soggetto mosso da finalità pubblicistiche per quanto riguarda sia l accesso alla rete sia le scelte di investimento. La scelta s impone tra la proprietà pubblica e la proprietà privata regolamentata: o Governance pubblica della rete: possibili obiettivi politici di breve periodo, minore imprenditorialità, grosso dispendio di risorse per acquistare la rete già privatizzata e per finanziare gli investimenti o Governance privata regolamentata: possibile sottoinvestimento in infrastrutture e conflitto di interessi se il proprietario è un operatore del settore Secondo la normativa vigente, la proprietà delle aziende che prestano servizi pubblici locali può essere pubblica, privata e mista I Comuni detengono partecipazioni di controllo in aziende che hanno la forma giuridica di società di capitali. I cittadini sono azionisti indiretti

Le società controllate dai Comuni possono essere: o Imprese totalmente pubbliche o Imprese pubbliche miste o Imprese miste pubbliche private, quotate o meno in Borsa La maggior parte è costituita da società miste I servizi prestati dalle società a controllo comunale devono poter essere prestati da società a controllo privato soggette alla medesima regolamentazione di mercato Di conseguenza, gli obiettivi di corporate governance devono essere gli stessi. Devono/possono esserlo anche gli assetti?

Finalità dell impresa controllata dal Comune: o Prestazione di servizi pubblici secondo parametri qualitativi e quantitativi predefiniti o Prestazione di servizi pubblici in modo efficiente o Perseguimento coerente da parte del management degli indirizzi del Sindaco o Perseguimento di strategie d investimento e di finanziamento adeguate Il fine ultimo è l offerta di un bene pubblico ( il miglioramento della qualità della vita, G. Sapelli). Il profitto generato deve essere indirizzato a questo scopo

Aree di governance dell impresa o Controlli interni Amministrazione della società Internal auditing o Controlli esterni Mercato Authorities Associazioni dei cittadini, altro Principali strumenti di governance o Composizione della proprietà o Consiglio di Amministrazione o Altri organi di controllo o Selezione e remunerazione del management

Ipotesi A: il modello di governance non è legato alla composizione del capitale. L assetto societario preferibile per le imprese a controllo comunale, indipendentemente dalla composizione della proprietà, è la società per azioni con sistema dualistico basato sul Consiglio di Sorveglianza e sul Consiglio di Gestione, come per le imprese private. Gli amministratori dovrebbero essere sia pubblici, sia privati o Giustificazione teorica dell ipotesi di public company: secondo le teorie di efficienza d impresa, il sistema di proprietà più efficace è quello che garantisce la più alta diminuzione dei costi che l impresa genera, tanto nel suo operare nel mercato, quanto attraverso i suoi meccanismi di governance: costi di controllo, costi di transazione sui mercati, costi di organizzazione della gestione. I cittadini subiscono i costi più severi delle imperfezioni di mercato e dovrebbero essere i proprietari più idonei

Ipotesi B: le imprese pubbliche locali richiedono una specifica governance, sostanzialmente mirata alla tutela degli interessi collettivi, oltre che di quelli propri dell impresa e dei suoi azionisti L azionista pubblico non è equiparabile a quello privato o L Ente locale dà grande rilievo alla dimensione territoriale rispetto a quella industriale o L Ente locale ha un aspettativa crescente di remunerazione del capitale investito e una debole o nulla capacità di finanziare lo sviluppo dell impresa o Il management può necessitare una maggiore indipendenza nei confronti dell azionista pubblico

Da entrambe le ipotesi emerge l importanza della separazione tra organi di indirizzo e organi di gestione aziendale. In quest ottica, gli amministratori si inseriscono tra il potere politico di controllo e il management dell impresa. L elettorato del Consiglio di Amministrazione è di norma composto dai consiglieri di maggioranza dell Ente controllante La composizione del Consiglio di Amministrazione deve rispettare certi requisiti di indipendenza e omogeneità di rappresentanza degli azionisti e degli altri stakeholders. Tali requisiti si applicano tanto gli amministratori privati quanto a quelli pubblici Il modello dualistico appare appropriato

3. Corporate governance e performance (cenni) Esiste una sterminata letteratura, soprattutto empirica, sugli effetti che i diversi meccanismi di corporate governance hanno sulla performance di un impresa La grande maggioranza di questi studi si riferisce a public companies Un problema è l endogeneità degli assetti di governance Quali strumenti potrebbero avere effetti positivi sulla performance? Alcuni esempi: o Concentrazione della proprietà: consente un monitoraggio ottimale del management. D altra parte la proprietà diffusa facilita il successo di una scalata ostile o Consiglio di Amministrazione: un adeguata percentuale di amministratori indipendenti garantisce un buon controllo sul management, anche se il Consiglio è spesso catturato da quest ultimo

o Remunerazione dei manager: un piano di compensazione in parte fisso, in parte variabile, e comprendente stock options, induce l allineamento degli obiettivi del manager a quelli degli azionisti o Struttura del capitale: gli investitori istituzionali svolgono un monitoraggio efficiente sul management. D altra parte il fatto che il manager non partecipi nel capitale della società è un incentivo a deviare da un comportamento corretto

4. Analisi della performance nei settori del gas, dell energia elettrica e dell acqua A partire dalla legge 142/90 di riordino delle autonomie locali, la logica del valore si è rafforzata come principio guida nella gestione delle public utilities locali. La trasformazione delle aziende e dei consorzi municipali in società di capitali, l incremento contingente delle fonti di finanziamento private, la collocazione in borsa di parte delle azioni ha imposto il rispetto di requisiti di efficienza Possibili valutazioni della performance di queste imprese riguardano la redditività, o economicità, la produttività o efficienza, e la qualità

Alcuni indicatori di redditività o Economic Value Added (EVA) = (r c) * capitale investito o Margine lordo di distribuzione o Margine operativo lordo (Netto) o Risultato operativo netto o Return On Sales (ROS) o Return On Investments (ROI) o Rotazione del capitale investito (ROTK) o Leverage o Indebitamento finanziario o Cash flow Difficoltà di determinazione del costo del capitale e del volume di capitale investito

Alcuni risultati empirici: Fraquelli, Capriello, Erbetta (2002) 100 imprese operanti nei settori dell acqua, del gas e dell energia elettrica tra il 1994 e il 1999, 71 con serie storica di dati completa (426 osservazioni indipendenti). Indicatore di redditività: EVA. Variabili esplicative: proprietà, forma giuridica, diversificazione produttiva, dimensione (non mostrata) Consistente controllo diretto da parte degli enti pubblici (84.5%) A seguito della 142/90 si è verificata una riduzione delle gestioni dirette in economia a favore di forme societarie più autonome (38.4%) # osservazioni % osservazioni Proprietà pubblica 360 84.5% Proprietà privata 66 15.5% Municipali 132 30.9% Speciali 131 30.7% Società di capitali 163 38.4%

La dinamica temporale dell EVA nel periodo 1994-1999 per l intero campione mostra una costante discesa negli anni 1994-98 ed un recupero nell ultimo anno. Il costo del capitale sostenibile lungo tutta la serie storica è minore del 6% Le imprese specializzate nella distribuzione di gas ed energia elettrica mostrano una buona capacità di creazione di valore, riuscendo a sostenere un valore di c tra il 6 e l 8% Specializzate gas Specializzate elettr. EVA (4%) 2.83% 3.27% EVA (6%) 0.83% 1.27% EVA (8%) -1.1% -0.73%

Le imprese specializzate nella distribuzione di acqua evidenziano performance negative anche ad un livello di remunerazione del capitale del 4%. Tali imprese sono anche quelle con minore incidenza di costo operativo per Km di rete. Di conseguenza, la minore redditività è da imputarsi a condizioni tariffarie eccessivamente calmierate Specializzate acqua EVA (4%) -0.75% EVA (6%) -2.75% EVA (8%) -4.75%

Tra le imprese diversificate, quelle focalizzate nei servizi caratteristici presentano un valore di EVA superiore (c sostenibile tra il 6 e l 8%) a quello delle pluridiversificate (c sostenibile tra il 4 e 5 %) Diversificate gas, elettr., acqua Pluridiversificate EVA (4%) 2.15% 0.51% EVA (6%) 0.15% -1.49% EVA (8%) -1.85% -3.49%

Le imprese a controllo privato godono di vantaggi in termini di profittabilità rispetto a quelle soggette a controllo pubblico, ma il dato è condizionato dal fatto che il 68% delle osservazioni associate ad un regime di controllo privato appartiene al settore gas. Il tasso di remunerazione medio massimo sostenibile per le imprese private si aggira su valori superiori all 8% mentre si situa tra il 4 e il 6% per le imprese pubbliche Imprese a controllo privato Imprese a controllo pubblico EVA (4%) 4.76% 1.01% EVA (6%) 2.76% -0.99% EVA (8%) 0.76% -2.99%

Per quanto riguarda la forma giuridica, l EVA presenta valori crescenti in relazione ad un maggiore orientamento al mercato. Per queste imprese il tasso di remunerazione massimo sostenibile è tra il 6 e l 8% mentre è minore del 6% per le altre forme giuridiche. Il dato sembra suggerire che le aziende/consorzi speciali sono forme di governo ibride prive di chiari orientamenti strategici Imprese municipali Imprese speciali Imprese market oriented EVA (4%) 1.47% 0.45% 2.61% EVA (6%) -0.53% -1.55% 0.61% EVA (8%) -2.53% -3.55% -1.39%

Erbetta, Fraquelli (2003) 33 imprese operanti nell industria di distribuzione del gas naturale (integrate nelle fasi a valle di distribuzione e vendita) dal 1994 al 1999, rappresentanti il 54% dei volumi erogati e il 47% degli utenti serviti. Indicatori di redditività: ROS, ROI, rotazione del capitale investito, indebitamento finanziario. Variabili esplicative: proprietà, dimensione, diversificazione produttiva La reddività delle vendite (ROS) aumenta nel tempo: dal 6.9% nel 1994 all 11% nel 1999 La crescita del ROI è più contenuta: 21% nel 1994, 26.8% nel 1999, con un aumento relativo del 27%. Ciononostante, il livello del ROI è notevolmente più alto del valore medio per i comparti della trasformazione industriale (6% ca), forze grazie alle condizioni privilegiate di cui aveva goduto il monopolio fino a qualche anno prima

Il rapporto tra cash flow operativo e ricavi varia tra il 16 e il 19% nel periodo considerato, e contribuisce a finanziare gran parte dello sviluppo. Il rapporto tra debiti finanziari e capitale netto investito si aggira tra il 35 il 40% Il miglioramento del ROS è ascrivibile alle dimensioni medie (per le quali il ROS varia dal 4.9% al 10.7%) e alle imprese a controllo pubblico (ROS dal 5.1% al 10.3%) Anno ROS grandi dim ROS medie dim ROS piccole dim 1994 9.0% 4.9% 9.2% 1999 10.0% 10.7% 12.5% Anno Private Pubbliche 1994 11.1% 5.1% 1999 12.5% 10.3%

Il miglioramento delle imprese pubbliche traina l intero comparto e alla fine del periodo comprime al 2% il divario tra le redditività delle vendite delle pubbliche e delle private Le imprese specializzate presentano un evoluzione migliore della redditività delle vendite rispetto alle diversificate: il ROS passa dal 6.9% nel 1994 al 12.9% nel 1999 Anno Diversificate Specializzate 1994 7.0% 6.9% 1999 9.4% 12.9%