Introduzione La sottoscritta ha svolto un periodo di lavoro all interno del settore Affari Generali della Direzione Generale Bilancio e Finanze, Ufficio Sanzioni Amministrative, della Regione Toscana. L obiettivo del presente lavoro è stato pertanto quello di analizzare la normativa, nazionale prima e regionale poi, in materia di sanzionamanto amministrativo nonché il procedimento amministrativo ad esso connesso. La legge fondamentale in tema di sanzioni amministrative che ha rappresentato una svolta nel sistema nazionale, se non altro perché ha contribuito ad alleggerire il sistema sanzionatorio in ambito penale, oltre che a disciplinare per la prima volta in un unica normativa il sistema ed il procedimento amministrativo di irrogazione delle sanzioni amministrative, è rappresentata dalla L 689/1981. Segue un semplice commento agli articoli fondamentali della L 689/1981. In ambito Regionale, norma cardine, integrativa del procedimento sanzionatorio solo per quegli aspetti non disciplinati dalla normativa nazionale, è rappresentata dalla LRT 81/2000, opportunamente integrata da specifiche Delibere della GRT. Ultimo aspetto trattato riguarda le materie di competenza della Regione Toscana con la messa in evidenza del ruolo che essa, ed in particolare l Ufficio Sanzioni Amministrative ha, come organo competente a ricevere il processo verbale di contestazione, solo a seguito del decorso del termine utile per il pagamento in misura ridotta e le specifiche funzioni svolte, all interno di questo procedimento dall Ufficio Sanzioni Amministrative, Settore Affari Generali della Direzione Generale Bilancio e Finanze. 4
Capitolo I: Disciplina Generale dell Illecito Amministrativo Sanzionato, L. 689/1981. 1. La Depenalizzazione L elaborazione di un sistema organico di principi disciplinanti l illecito amministrativo, che ha trovato la sua espressione nella L. 24 Novembre 1981, n. 689 1, è coincisa, nell ordinamento italiano, con il rafforzamento della presa di coscienza da parte del legislatore, della necessità di una vasta depenalizzazione 2 di una mole di fattispecie criminose introdotte via via nell ordinamento a causa dell espandersi dell intervento dello Stato nei più diversi settori della vita pubblica e privata, fatto questo che aveva comportato l ampliamento delle fattispecie sanzionate penalmente, contribuendo in misura determinante all appesantimento dell apparato giudiziario. Il bisogno di sottrarre alla sfera penale quei comportamenti avvertiti ormai dalla coscienza sociale solo come marginalmente offensivi degli interessi della collettività, unitamente alla scelta di restituire efficienza al sistema della giustizia, facendo transitare nella sfera dell illecito amministrativo quegli atti antigiuridici non più avvertiti come violazioni di particolare gravità, hanno comportato la necessità di dare vita a un sistema di principi caratterizzanti l illecito amministrativo e la sanzione amministrativa. 1 Modifiche al sistema penale. Pubblicata nella G.U. n. 329 del 30 Novembre 1981. 2 Le prime due leggi organiche che si sono occupate della depenalizzazione sono la L. n. 317 del 1967 in tema di circolazione stradale e la L. n. 706 del 1975 in materia di contravvenzioni punibili con l ammenda 5
2. Illecito amministrativo sanzionato e ambito di applicazione della 689/1981. L illecito amministrativo sanzionato può definirsi come quella violazione di un dovere generale cui l ordinamento ricollega, come conseguenza giuridica, il pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa. La sanzione è la misura afflittiva irrogata nell esercizio di una potestà amministrativa come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo. Per quanto riguarda l ambito temporale la disciplina contenuta nel capo I della legge 689/81 è applicabile a tutte le violazioni punite con sanzioni amministrative pecuniaria senza che possa distinguersi tra violazioni depenalizzate con detta legge o con leggi anteriori e violazioni aventi natura amministrativa. Tale indirizzo, che si è consolidato nel tempo, trova il suo fondamento nell art. 40: la norma va interpretata nel senso che tutte le disposizioni contenute nel capo I si riferiscono non solo a tutte le violazioni commesse anteriormente all entrata in vigore della legge che le aveva depenalizzate, ma anche a quelle depenalizzate in precedenza o contemplate ab origine come violazioni amministrative, sempre che, per tutte, non fosse stata pronunciata sentenza passata in giudicato; inoltre la giurisprudenza della Cassazione ha ritenuto applicabile il principio sancito dall art. 40 a tutte le depenalizzazioni, anche in via analogica, ove il legislatore non abbia provveduto in tal senso 3. 3 Cass. Civ., sez. lav., 9 gennanio 1996 n. 92, Ispettorato provinciale del lavoro di Salerno c. Carola. 6
3. Principi Fondamentali Il capo primo della L. 689/81 contiene i principi generali che regolano l illecito amministrativo, principi che si pongono, ai sensi dell art. 17 Cost., come limite per il legislatore regionale, nel senso che quest ultimo dovrà necessariamente attenersi ad essi nell emanare norme che prevedono illeciti amministrativi. L art. 1 della L. 689/81 riprendendo l art. 25 comma 2^ della Costituzione, che stabilisce il principio di legalità nella materia penale, sancisce, nella materia dell illecito amministrativo, il fondamentale canone secondo il quale nessuno può essere punito in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commessa violazione, principio che tradizionalmente, si riferisce sia all individuazione della fattispecie sanzionata sia alla determinazione della pena. L unica differenza rispetto alla disposizione costituzionale, a parte il rango della norma, è quella sancita dal 2 comma dell art. 1, secondo cui le leggi che introducono sanzioni amministrative si applicano solo nei casi e per i tempi in essa considerati, cosi che a differenza di quanto accade per le leggi penali, nel caso di successione temporale di leggi non vi è l applicazione della disposizione più favorevole a colui che ha commesso l illecito. Per meglio comprendere la portata del principio di legalità vanno analizzati i suoi 3 corollari: la riserva di legge, il principio di irretroattività ed il divieto di analogia. La riserva di legge - Prima e più evidente conseguenza del principio di legalità è l assoggettamento della sanzione amministrativa alla riserva di legge, nel senso che solo una legge statale o regionale può comminare sanzioni amministrative, ovvia conseguenza di una simile regola è che 7
fonti normative subordinate non possono introdurre fattispecie di illecito amministrativo né fissare la misura della sanzione. Principio di irretroattività - In base al quale un soggetto non può essere punito con sanzione amministrativa in forza di una legge entrata in vigore dopo la commissione dell illecito; con questa regola si vuole evitare che un soggetto sia punito sulla base di un precetto che egli non poteva conoscere. In definitiva per le sanzioni amministrative, va applicata sempre la disciplina vigente al momento in cui è stata commessa la violazione, anche se il fatto abbia successivamente perduto il carattere di illiceità o comunque sia intervenuta una norma più favorevole per l autore della violazione. Diverso è il caso di un fatto che, previsto dalla legge come reato al momento della commissione, venga successivamente, e prima della condanna definitiva, trasformato in illecito amministrativo da altre leggi. In questa ipotesi si applicano le disposizioni dell art. 40 che prevede l applicabilità del capo I anche alle violazioni commesse anteriormente all entrata in vigore della legge, sempre che il relativo procedimento penale non sia stato definito. Divieto di analogia espressamente sancito dal comma 2^ dell art. 1 della L. 689/81 che recita le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati. Questo principio vieta di estendere la portata tramite il c.d. procedimento analogico delle norme che prevedono sanzioni amministrative a casi simili e materie analoghe. 8