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Ferdinando Sanfelice di Monteforte Le strategie declaratorie della NATO e dell UE Analisi dei concetti strategici
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Alla mia amatissima moglie Laura, centro della mia vita, mia musa ispiratrice e il mio consigliere più prezioso
Indice 9 Capitolo I Gli studi strategici 1.1. Le Strategie Teoriche, 9 1.2. Le Strategie Declaratorie, 11 1.3. Le Strategie Perseguite, 17 1.4. Conclusioni, 18. 21 Capitolo II Le grandi strategie della NATO 2.1. I prodromi dell Alleanza, 21 2.2. Un precursore dei piani NATO, 28 2.3. La strategia del contenimento, 36 2.4. Le forze nucleari, 53 2.5. La questione dei fianchi: il Mediterraneo, 64 2.6. La questione dei fianchi: il fianco nord, 70 2.7. Il problema della risposta convenzionale. L attacco alle forze di seconda schiera (FOFA), 76 2.8. Il miglioramento della difesa convenzionale (CDI), 80 2.9. L immediato dopo Guerra Fredda, 82 2.10. Il Concetto Strategico del 1991, 85 2.11. Il Concetto Strategico del 1999, 92 2.12. Il Concetto Strategico del 2010, 101 2.13. Conclusioni, 106. 109 Capitolo III La grande strategia dell Unione Europea 3.1. Verso una dimensione di sicurezza europea, 109 3.2. La Strategia Europea di Sicurezza del 2003, 121 3.3. Il rapporto del 2008 sullo stato di attuazione della ESS, 125 3.4. Gli sviluppi successivi, 128 3.5. La Scoperta del Mare da parte dell UE, 132 3.6. La Strategia Europea di 7
8 Indice Sicurezza Marittima, 133 3.7. Il Trattato di Lisbona, 137 3.8. Conclusioni, 139. 141 Capitolo IV Le lezioni da trarre 4.1. Il Problema della coerenza, 141 4.2. I rapporti tra la NATO e l UE, 146 4.3. L Italia e i concetti strategici NATO ed UE, 157. Appendice 167 The Alliance s new Strategic Concept (1991) 195 The Alliance s Strategic Concept (1999) 229 NATO Strategic Concept (2010) 249 La Strategia di Sicurezza Europea (2003) 255 La relazione sull attuazione della ESS (2008) 265 European Union Maritime Security Strategy 285 Ringraziamenti 287 Suggerimenti bibliografici
Capitolo I Gli studi strategici 1.1. Le Strategie Teoriche Quando si parla di Studi Strategici, ci si occupa, in realtà, di una o di un altra delle tre diverse branche di studio che comprendono la materia. Di queste la prima, e la più nota, è costituita dall insieme delle Strategie Teoriche, contenute in libri scritti da generali in pensione ed ex statisti, ai quali si sono aggiunti, a partire dalla seconda metà del XIX secolo, docenti universitari in numero sempre crescente. Il materiale disponibile è immenso, dato che vi sono 2.400 anni di libri scritti, a partire dall epoca di Alessandro Magno fino ai nostri giorni. Anche se gran parte di questa letteratura si concentra sugli aspetti militari della Strategia, non mancano, fin dai tempi più antichi, libri che trattano quella che successivamente venne definita la Grande Strategia, la cui attuazione comporta l uso coordinato ed efficace di tutti gli strumenti a disposizione degli Stati. I limiti di questa copiosa letteratura sono vari. Anzitutto, è da considerare che quasi tutti gli scrittori risentono, nei loro scritti, del fatto di essere inevitabilmente figli del proprio tempo, e quindi le loro idee e le loro elaborazioni concettuali non possono essere separate dal contesto nel quale esse vennero ideate e messe nero su bianco. Questo 9
10 Le strategie declaratorie della NATO e dell UE comporta che, in una certa situazione geopolitica, alcuni libri contengano insegnamenti utili, ma dopo alcune decine di anni, quando la situazione cambia, altri libri debbano essere riesumati dai loro impolverati scaffali, per sostituire quelli che fino ad allora erano da considerare la guida ideale per il decisore strategico. Ciò non toglie che i più profondi tra loro abbiano ricavato, dall esame del mondo nel quale erano vissuti, massime e raccomandazioni valevoli in ogni tempo. Il secondo limite è dovuto al fatto che gli scrittori di Strategia, in larga maggioranza, hanno messo per iscritto le proprie ricette per il successo quando non avevano più la possibilità di metterle in pratica, oppure erano personaggi che non avevano fatto carriera (per dirla in gergo militare, erano dei segati). Questo significa che non manca mai, nei libri di Strategia Teorica, una componente auto difensiva (o auto celebrativa) su cui il lettore è costretto a sorvolare, per non perdere quanto di buono vi è nel testo. I soli professori universitari si salvano, in quanto non pochi di loro hanno avuto, nel passato, la possibilità di influenzare i livelli decisionali. In definitiva, le Strategie Teoriche valgono soprattutto per il loro contenuto metodologico, per il loro contributo all evoluzione del pensiero strategico, oltre che per gli spunti di saggezza, frutto dell età matura di chi li scrisse. Le Strategie Teoriche sono quindi utilissime, ma il contenuto dei libri che le trattano non va mai preso come verità assoluta, valida in ogni circostanza.
I. Gli studi strategici 11 1.2. Le Strategie Declaratorie La seconda branca, più recente, è costituita dalle Strategie Declaratorie. Queste sono emesse periodicamente da alcuni governi nazionali, sotto forma dei cosiddetti Libri Colorati (in genere bianchi o blu 1 ); di solito, questi documenti sono scritti sotto l urgenza del tempo, e intendono fornire una convincente giustificazione alle spese che si intende intraprendere per la Difesa e Sicurezza, a beneficio del Parlamento come nel caso degli Stati Uniti oppure dell opinione pubblica, in termini di acquisto di navi, di aerei e di mezzi terrestri. Anche se non mancano Libri Colorati di maggior spessore concettuale, come il Libro Bianco francese del 1972, che fissò la strategia nucleare del Paese, e quello italiano del 1985, che individuò le missioni interforze dell Italia, va detto che la voglia di convincere i propri Parlamenti a concedere stanziamenti, unita allo spirito di parte, gioca di solito brutti scherzi ai compilatori, portandoli a esagerare, vuoi cadendo nel paradosso, vuoi promettendo risultati che poi sarebbe impossibile conseguire. L esempio più classico di questo secondo caso fu la dichiarazione, ripetuta per anni dal Dipartimento della Difesa USA nel suo documento destinato al Congresso, secondo cui la concessione dei finanziamenti richiesti avrebbero consentito di svolgere Due Operazioni Interforze Maggiori allo stesso tempo. Tutti i Parlamentari americani sapevano che si trattava di un bluff, per cui nessuno pensò di mettere in pratica quanto proposto in questi documenti, fino all avvento 1. Ci fu anche un libro rosso, quello di Mao Tze Dong, e uno verde, scritto da Gheddafi.
12 Le strategie declaratorie della NATO e dell UE del Presidente George W. BUSH, il quale prese in parola il Pentagono e lanciò il Paese nell avventura afghana e, pochi mesi dopo, in quella irachena, con i risultati che conosciamo. Per questo, ma anche per il loro numero enorme, il tema dei Libri Colorati meriterebbe un approfondimento a parte, dovendo ognuno di quei documenti essere ricollocato nel suo contesto storico e messo in relazione con la strategia dei mezzi poi perseguita dal governo; più interessanti, ai fini dello studio del pensiero occidentale, appaiono invece le dichiarazioni d intenti emesse da quelle che possono essere definite le Organizzazioni Collettive di Sicurezza, sotto forma di Concetti Strategici. Tra tutti, spiccano quelli della NATO e della UE, che indicano con notevole chiarezza le intenzioni collettive dei loro Stati Membri, nelle situazioni storiche degli ultimi 70 anni, e soprattutto mostrano come essi hanno deciso di reagire alle traversie che l Occidente ha incontrato. Uno degli obblighi principali di ognuna tra queste Organizzazioni siano esse Alleanze o Unioni è infatti quello di concordare periodicamente, fra gli Stati Membri, quale approccio strategico debba essere seguito, nella situazione geopolitica che si sta vivendo, per far fronte alle minacce, ai rischi ed alle sfide che li potranno coinvolgere collettivamente, nel breve e nel medio termine. Questo tipo di documento, infatti, «fornisce la guida generale per lo sviluppo delle politiche di dettaglio e dei piani militari» 2 in una prospettiva che va fino ai dieci venti anni successivi. Non deve, quindi, essere riscritto spesso, ma solo quando le circostanze esterne, oppure un radicale cambiamento dei rapporti di forza interni, impongano 2. NATO Handbook, 2001. p. 42.
I. Gli studi strategici 13 una significativa revisione degli approcci da seguire, per salvaguardare gli Interessi Permanenti in comune. Oltretutto, come si potrà vedere fra poco, scrivere quelle poche paginette comporta uno sforzo enorme, di mesi se non di anni, data l incertezza di ogni previsione strategica, il che comporta uno studio approfondito e una notevole capacità di interpretare le tendenze internazionali, in maniera quantomeno plausibile. L elemento disturbatore di queste elaborazioni è dovuto al fatto che la posta in gioco è molto elevata per gli Stati Membri, che sono quindi tenaci nel voler inserire gli aspetti che riflettono maggiormente le loro esigenze e i loro punti di vista, e insistono quindi affinché siano tenuti nel dovuto conto le loro preoccupazioni ed i loro interessi vitali. Questo rende il lavoro del pianificatore strategico estremamente difficile: il generale Beaufre, che aveva prestato servizio alla NATO per molti anni, e quindi aveva vissuto lo sforzo di elaborare i Concetti Strategici, diceva appunto che lo stratega assomiglia a un chirurgo che dovrebbe operare un malato in stato di continua ed estremamente rapida crescita, senza essere sicuro della sua topografia anatomica, su un tavolo operatorio in movimento perpetuo e con strumenti che egli avrebbe dovuto ordinare almeno cinque anni prima. 3 Non deve quindi meravigliare che anche in questi documenti strategici non si trovi sempre la perfezione: sono proprio le interferenze esterne a rendere meno strategico il lavoro dei compilatori, per cui non è sempre possibile separare il risultato dei loro sforzi dal contesto storico cui appartengono. Per questo, nel prosieguo si cercherà di 3. A. BEAUFRE, Introduction à la Stratégie, Hachette, 1998, p. 67
14 Le strategie declaratorie della NATO e dell UE ricordare, sia pure in modo sintetico, le circostanze che hanno portato a certe espressioni e alla indicazione di alcune linee di azione proposte anziché di altre. Quel che è peggio, è che talora i Concetti Strategici sono scritti per dare una base concettuale a posteriori alle azioni che sono state intraprese, al termine degli usuali negoziati tra Stati Membri delle varie Organizzazioni. In questo caso e l esempio più eclatante è il Concetto Strategico NATO del 1999 si verifica un processo spiraliforme di distacco via via più significativo tra i Concetti e gli approcci perseguiti successivamente. Fino a pochi anni fa, i Concetti Strategici erano una lettura per pochi: la NATO, infatti, aveva inizialmente mantenuto segreti i suoi concetti strategici fin dal 1950, rendendo pubbliche solo le loro linee essenziali poco più che una semplice enunciazione dei titoli delle principali azioni previste finché, con la fine della Guerra Fredda, e in assenza di un nemico dichiarato, non prevalse l esigenza di ricercare il consenso delle proprie opinioni pubbliche, rispetto alla necessità di mantenere la segretezza. Come ha scritto, qualche anno fa, l allora Segretario Generale della NATO, Javier Solana, a tal proposito, uno degli aspetti chiave della nuova NATO del dopo Guerra Fredda è stata la trasparenza. Questa nuova politica fu dimostrata nel modo più chiaro quando il nuovo Concetto Strategico della NATO, nel 1991, fu promulgato come documento non classificato e reso disponibile al pubblico. 4 L Unione Europea, quando ha costituito, dopo la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), la Politica Europea 4. G. W. PEDLOW (a cura di), NATO Strategy Documents, 1949 1969, p. 7, (Vds. sito www.nato.int)
I. Gli studi strategici 15 di Sicurezza e Difesa (PESD) 5, ha seguito la stessa strada, per le stesse ragioni: non a caso, il primo personaggio designato ad assumere l incarico di Alto Rappresentante della PESC, e Capo del Segretariato della PESD, è stato lo stesso Solana. Era quindi logico che egli seguisse la stessa strada, a suo tempo percorsa nell Alleanza, nella sua nuova veste. Il fatto che i Concetti Strategici, a differenza dei documenti discendenti, non abbiano più alcuna classifica di segretezza è quindi il risultato di una chiara scelta politica, in favore di un adeguato livello di trasparenza all interno delle nazioni NATO ed UE, nei confronti dei loro Parlamenti e opinioni pubbliche, oltre ad essere una dichiarazione d intenti nei confronti di terzi, siano essi amici, neutri oppure potenziali avversari. Fra i due obiettivi di questo approccio, oggi quello interno è, peraltro, prevalente su quello esterno, e questo riflette la difficoltà che la NATO e l UE incontrano nell ottenere facilmente sia l accettazione degli sforzi economici da sopportare, per il conseguimento dei fini istituzionali di difesa e sicurezza, sia il sostegno alle iniziative militari che gli eventi potrebbero imporre. Va ammesso che come si potrà notare alla fine i Concetti segreti, scritti durante la Guerra Fredda, non contenevano sempre più saggezza di quelli scritti per essere resi pubblici. Spesso è proprio l esigenza di convincere gli altri, oppositori inclusi, a costringere i compilatori di questi documenti a essere logici e plausibili, pena un diluvio di critiche provenienti da tutte le parti! Dicevamo prima che non c è bisogno di ripubblicare questo tipo di documento con frequenza elevata: la NATO 5. Ora denominata, dopo il Trattato di Lisbona, Politica di Sicurezza e Difesa Comune il cui acronimo in Inglese è CSDP.
16 Le strategie declaratorie della NATO e dell UE infatti ha emanato i suoi concetti strategici nel 1991, poi nel 1999 e successivamente nel 2010, mentre l Europa lo ha fatto neanche tanto dopo, nel 2003 e solo ora pensa a sostituirlo con uno nuovo; in compenso, nel 2008 l UE ha pubblicato un rapporto sullo stato di attuazione del Concetto del 2003 e, da ultimo, nel 2014 ha emanato la Strategia di Sicurezza Marittima. Ma mantenere il pensiero strategico al passo dei tempi è una necessità assoluta per tutte le Organizzazioni Collettive di Sicurezza: non fare ciò significherebbe cadere nella situazione ben descritta da quel miliardario americano, che diceva a 91 anni, corro ancora dietro alle donne, ma non ricordo più perché lo faccio. Il difficile è capire quando i tempi sono cambiati, anche perché questo comporta spesso un esame di coscienza da parte dei leader e, soprattutto, dei loro collaboratori, che spesso rischiano il posto e i favori dei loro capi, se fanno presente che la situazione imponga nuove decisioni. Ad esempio, nell attuale situazione di progressivo declino dell Occidente, è stato necessario un cambio di generazione nella leadership di quasi tutti i Paesi occidentali, per capire che il mondo è sempre più multi polare, non tanto a causa della crescita altrui, quanto per il calo della loro capacità di influire sugli eventi; questa diminuzione di potenza è diventata evidente in occasione della missione NATO nell Afghanistan, un esempio tipico di sopravvalutazione delle proprie forze, da parte delle Nazioni dell Alleanza Atlantica.
I. Gli studi strategici 17 1.3. Le Strategie Perseguite Viene infine la terza branca della Strategia, costituita dalle Strategie Perseguite, che gli storici estrapolano dagli eventi del passato, cercando di individuare quando possibile il filo conduttore delle decisioni prese, negli anni, dai leader delle potenze mondiali, nel corso della Storia, e valutandone l efficacia. Da queste indagini emerge, di solito, la conferma del proverbio tra il dire e il fare c è di mezzo il mare, tanto che spesso le azioni intraprese si sono allontanate dagli intendimenti originari. È proprio da queste analisi che emergono le cosiddette Regolarità, quei rapporti azione/effetto ripetuti nel tempo, che vengono presi come base per l elaborazione di molte Strategie Teoriche da parte dei seguaci del Metodo Storico della Strategia. Ma anche ai nostri tempi le Strategie Perseguite sono un aspetto importante da analizzare da parte dei politologi e degli studiosi di Strategia, un attività di deduzione della linea di condotta praticata da un governo, al di là delle dichiarazioni ufficiali. Questo è reso possibile dall aumento della velocità del flusso informativo: ad esempio, si nota, in questi giorni, come i governi occidentali più attenti alla mutata situazione abbiano iniziato ad adottare approcci diversi, spesso non dichiarandoli apertamente, anche perché se lo facessero provocherebbero incidenti internazionali. Questo divario tra le strategie dichiarate e quelle perseguite non è solo una circostanza che si ripete periodicamente, tra l altro mai in modo indolore: quando infatti le iniziative unilaterali degli Stati più intraprendenti degli altri vanno a finir male, le Organizzazioni Collettive di Sicurezza sono spesso chiamate a rimediarvi, anche per
18 Le strategie declaratorie della NATO e dell UE ridurre le conseguenze negativa per gli altri Stati Membri dei malestri che sono stati commessi da costoro. Anche la frustrazione per dover svolgere questo compito di tappabuchi traspare da una lettura attenta dei Concetti Strategici e forse ne costituisce il loro aspetto più interessante per lo studioso. Questi però lo può evidenziare solo quando egli disporrà delle prove, sotto forma dei verbali delle discussioni a livello politico o diplomatico, una volta resi pubblici: i comunicati precedenti e successivi a ogni riunione dei vertici politici, infatti, tendono a mascherare accuratamente sia il dissenso sia le discussioni accese, che pur sono frequenti in tali consessi. 1.4. Conclusioni In definitiva, va ricordato che le tre categorie della Strategia non vivono di vita indipendente le une dalle altre: esse infatti dovrebbero interagire tra loro in modo continuo, con le Strategie Teoriche che dovrebbero fornire la base concettuale per le Strategie Declaratorie. Le esperienze, poi derivanti dall esito delle Strategie Perseguite dovrebbero andare ad arricchire il patrimonio teorico e riflettersi poi nei successivi Concetti Strategici. Ma quali lezioni sono apprese meglio delle altre? Diceva Mahan che l abitudine della Marina di mandare alla corte marziale un comandante o un ammiraglio sconfitto è stata la fonte più produttiva de quel materiale che la storia e l arte della guerra richiedono per la loro trattazione. Anche evitando la corte marziale, la sconfitta grida ad alta voce perché pretende spie-
I. Gli studi strategici 19 gazioni, mentre il successo, come la carità, copre un gran numero di peccati. 6 È appunto l insuccesso che spinge gli Organismi, siano essi nazionali o a carattere collettivo, a migliorarsi. Questo è il caso della NATO, la cui esistenza è oggi sempre più legata alla necessità di essere efficace. 6. A. T. MAHAN, Strategia Navale, forum di Relazioni Internazionali, 1997, vol. 2, pp. 179 180.