Marcello De Carli APPUNTI SULLA PEREQUAZIONE URBANISTICA

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1 Marcello De Carli APPUNTI SULLA PEREQUAZIONE URBANISTICA Intervento del 29/03/2012 L intervento prende spunto da alcuni risultati della seconda fase di una ricerca promossa da Comune di Milano e Camera di Commercio di Milano, organizzata da Osmi Borsa Immobiliare, responsabile prof. M. De Carli, successivamente pubblicata nel libro: Marcello De Carli (a cura di) La libera circolazione dei diritti edificatori nel comune di Milano e altrove Osmi Borsa Immobiliare Franco Angeli/Urbanistica,

2 Perequazione La perequazione è una tecnica che persegue due obbiettivi di interesse pubblico: l acquisizione gratuita delle aree per servizi (parchi, scuole, ecc., compresa l edilizia sociale); l equo trattamento di tutte le proprietà fondiarie interessate dalle trasformazioni urbanistiche, sia che siano destinate a costruzioni private, sia che siano destinate a servizi pubblici. La tecnica più utilizzata consiste nell attribuzione di uguali diritti edificatori ai suoli che offrono uguali convenienze ubicazionali, indipendentemente dalla loro destinazione di piano (per l edificazione privata o per servizi). In sostanza, a tutte le proprietà viene attribuito un uguale indice di edificabilità, che genera diritti edificatori utilizzabili solo sull area destinata all edificazione privata (area a pertinenza diretta), mentre l area per servizi (a pertinenza indiretta), una volta trasferiti i suoi diritti edificatori, viene ceduta gratuitamente al comune (come accade, del resto, in ogni piano di lottizzazione). 2

3 La perequazione è una cosa nuova? La perequazione urbanistica ha antenati nella legislazione che norma i piani attuativi (PA): Il Piano Particolareggiato con comparto della legge urbanistica del 1942 Il piano di lottizzazione della legge ponte del 1967 Il concetto di perequazione è già contenuto nel concetto di indice territoriale. Dopo le sentenze della Corte Costituzionale sugli espropri dal 1980 alcuni comuni hanno ricompreso nell indice territoriale dei piani attuativi anche le aree per edilizia sociale e le aree per il fabbisogno arretrato di servizi (perequazione confinata nei PA). Questa tecnica (perequazione confinata) è utilizzata, extra legem, da più di trent anni. Il passaggio successivo è consistito nel comprendere nello stesso PA perequato aree non confinanti (perequazione ad arcipelago), anche lontane fra loro. 3

4 Perequazione sconfinata Uso le parole perequazione sconfinata (letteralmente: senza confini), o illimitata, per classificare i casi in cui l ambito di applicazione della perequazione urbanistica è tutto, o quasi tutto, il territorio comunale (sempre con l esclusione delle aree destinate all agricoltura) e comprende sia le aree soggette a preventiva trasformazione urbanistica, subordinata a piano attuativo (Piano di lottizzazione, Programma integrato di intervento e simili), che le aree soggette a trasformazione edilizia, subordinata unicamente a permesso di costruire. Ad esempio il PGT adottato da Milano utilizza, in gran parte del territorio comunale, in particolare nel cosiddetto «tessuto urbano consolidato» (TUC) la perequazione sconfinata. Attribuisce a tutte le aree comprese nel TUC uno stesso indice di edificabilità, sia che siano destinate all edificazione privata, sia che siano destinate a servizi. Nelle aree a pertinenza diretta (edificabili) del TUC sono ammessi incrementi di edificabilità, oltre l indice unico, trasferendo diritti edificatori da aree a pertinenza indiretta e cedendo contestualmente queste aree (destinate a servizi) al comune. 4

5 Perequazione sconfinata 2 In questo caso la vera innovazione è l estensione della perequazione ad ogni intervento di nuova costruzione, compreso l ampliamento, oltre l indice unico. Di conseguenza ogni aumento di capacità insediativa, oltre l indice unico, partecipa alla formazione della città pubblica (partecipando alla formazione del demanio di aree per servizi). 5

6 Perequazione e standard urbanistici Esiste, ovviamente, un rapporto fra l indice unico e la dotazione di aree per servizi. Ad esempio il PGT adottato da Milano prevede un indice unico di edificabilità è pari a 0,5 mq/mq a cui corrisponde, in caso di edificazione oltre l indice unico, una cessione gratuita di aree al comune di 1 mq (standard pari al 200 %). L indice è stato ridotto dalla nuova amministrazione (giunta Pisapia) come, secondo me, giusto, a 0,35 mq/mq. Lo standard è pari al 286%. Per confronto: standard LR Lombardia 51/1975: 79,5% (per h virtuale = 3 m) standard LR Lombardia 12/2005: 36% circa (18 mq/150 mc). standard PGT Milano nelle aree di trasformazione: 55% circa. Quindi la perequazione sconfinata nel TUC a Milano è efficace sia perché tratta equamente (più del solito) le proprietà, sia perché consente di acquisire gratuitamente (più del solito) molte aree per servizi. In genere, matematicamente, più l indice unico è basso, più lo standard è alto. 6

7 La perequazione è uno dei tanti strumenti del PGT La perequazione opera una distinzione fra diritto edificatorio ed edificabilità (da assoggettare a diverse, coordinate, discipline) analoga (non uguale) alla abituale distinzione fra indice territoriale ed indice fondiario. La disciplina del diritto edificatorio, che regola diritti di proprietà (compresa la formazione del demanio di aree pubbliche per servizi) dovrebbe essere basata sull uniformità e l equità. La disciplina dell edificabilità (dove e come si edifica, dove e come si realizzano servizi) dovrebbe normare l uso del suolo area per area, in funzione di criteri di disegno urbano. Quindi dovrebbe essere basata sulla specificità dei siti e dei programmi di intervento e dovrebbe interpretare le differenze. È come se ci fossero due diversi livelli di pianificazione: uno che ha per oggetto l uguaglianza dei diritti, l altro le differenze dei siti. 7

8 La perequazione è uno dei tanti strumenti del PGT 2 Per coordinare questi due livelli di pianificazione occorre prima definire: la capacità insediativa necessaria per soddisfare la domanda di insediamenti attendibile la dotazione di aree per servizi necessaria per rispondere alla domanda di aree per servizi attendibile. il disegno urbano Con la tecnica perequativa si dovranno poi coordinare, con indici perequati, le previsioni sull edificazione nel libero mercato con le previsioni di aree per servizi, per garantire la formazione del demanio di aree pubbliche e l equo trattamento delle proprietà. Nell ipotesi estrema, tutte le aree soggette a trasformazione con incremento di capacità insediativa costituiscono un unica superficie territoriale. Il rapporto fra l aumento di capacità insediativa previsto e la superficie di queste aree definisce l indice territoriale unico (in realtà è un po più complicato di così). 8

9 La perequazione è uno dei tanti strumenti del PGT 3 È utile comprendere che la perequazione è uno strumento per attuare un piano; quindi prima viene il progetto del piano, poi si utilizza lo strumento «perequazione» nel modo più appropriato per conseguire gli obbiettivi del piano, compresi i due obbiettivi intrinseci all uso di questo strumento: formazione del demanio di aree pubbliche ed equo trattamento delle proprietà. 9

10 Compensazione urbanistica È una tecnica che, a compensazione della cessione gratuita al comune di aree destinate alla realizzazione di servizi, non disciplinate da piani attuativi, in alternativa: attribuisce alle aree, da cedere gratuitamente, diritti edificatori trasferibili su altre aree edificabili site nel comune e nella disponibilità del comune; prevede la permuta delle aree, da cedere gratuitamente, con altre aree edificabili site nel comune e nella disponibilità del comune. In sostanza la compensazione urbanistica è una forma di perequazione con uso di aree a pertinenza diretta di proprietà o nella disponibilità del comune. È uno strumento molto utile per facilitare la programmazione delle opere pubbliche: mentre, di solito, nella perequazione, la formazione del demanio comunale dipende da atti autonomamente decisi dai privati, nella compensazione il comune è una delle parti attive della trattativa. 10

11 Perequazione urbanistica ed espropri La perequazione urbanistica nasce come risposta al problema deli espropri, dopo la sentenza del 1980 che aveva dichiarato incostituzionali le norme vigenti in materia. Da allora ad oggi la prassi urbanistica e le norme sulla perequazione da una parte, e le norme sugli espropri dall altra, convergono. Il TUE stabilisce: «L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione Salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area» L art. 17 LR 3/2009 stabilisce che «A seguito dell entrata in vigore del piano di governo del territorio tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, secondo la disciplina di cui alla l.r. 12/2005, anche se destinate a servizi, fatta eccezione per le aree ubicate in ambiti che il piano delle regole individua come destinati all agricoltura, di pregio ambientale o non soggetti a trasformazione urbanistica.» 11

12 Perequazione urbanistica ed espropri 2 Quindi l indennità di esproprio di un area per servizi è pari al valore di mercato di un area edificabile avente caratteristiche ubicazionali simili. I meccanismi perequativi consentono al comune di acquisire un area a titolo gratuito, mentre i diritti edificatori restano al proprietario dell area. In caso di esproprio di un area per servizi con indice di edificabilità perequato, il comune acquisisce, con l indennità di esproprio, pari al valore venale, sia l area per servizi che i suoi diritti edificatori, che sono poi liberamente commerciabili. Dato che il valore venale corrisponde, grosso modo, al valore dei diritti edificatori, si tratta sostanzialmente, per il comune, di una partita di giro. In sostanza, in caso di esproprio di aree comprese in un piano perequato, restano a carico del comune solo i costi del procedimento e gli oneri finanziari. In assenza di meccanismi perequativi, con la stessa indennità d esproprio, determinata in base a un edificabilità legale ma non reale, si acquisirebbe solo l area. In sostanza, con la perequazione, l esproprio resta uno strumento complesso ma gestibile, che chiede anticipazione di capitale, ma in partita di giro. In assenza di perequazione è uno strumento particolarmente oneroso per i bilanci comunali. 12

13 Perequazione, rendita fondiaria ed edilizia sociale Di per sé la perequazione non modifica i prezzi dei diritti edificatori, e non modifica la rendita fondiaria; la redistribuisce fra i proprietari delle aree edificabili ed i proprietari delle aree per servizi e consente al comune di acquisire gratuitamente le aree per servizi. Se fra i servizi è compreso anche il servizio sociale casa, la perequazione consente di acquisire a titolo gratuito le aree per l edilizia sociale e di ridurre conseguentemente il prezzo di assegnazione dell edilizia sociale. La riduzione è pari al costo dell area, che sostanzialmente corrisponde al costo del diritto edificatorio. Dato che il costo dell area, incide normalmente fra il 30% e il 70% del prezzo di vendita delle case, con la perequazione si riduce di una quota corrispondente (senza contributi pubblici) il costo dell edilizia sociale. Se immetto una quota consistente di edilizia sociale nel mercato, anche il libero mercato sarà calmierato (con riduzione della rendita fondiaria) 13

14 Perequazione, rendita fondiaria ed edilizia sociale 2 Esempio: A Milano, in zone di semiperiferia, la riduzione di costo da /mq a /mq, che corrisponde alla acquisizione gratuita dell area, per un appartamento di 80 mq di Slp, con un mutuo di 25 anni, vale circa 550 euro al mese. È una cifra importante per una famiglia. Si può fare: Senza costi per la collettività Riducendo la rendita della proprietà, che guadagnerà comunque bene vendendo la quota di diritti edificatori destinata al libero mercato. Senza ridurre il margine di guadagno industriale del costruttore. Per i costruttori è utile perché rende solvibile una quota consistente di mercato oggi non solvibile. Oggi è la quota più consistente del mercato. 14

15 Perequazione, edilizia sociale e L 167/1962 Oggi si parla molto di «Housing sociale» (che sarebbe sempre la vecchia edilizia popolare) e si presenta come obbiettivo straordinario (ad es. nel Pgt adottato da Milano) la realizzazione con Housing sociale, del 30 35% del fabbisogno previsto di nuova edilizia abitativa. La legge 167/1962, come modificata dalla 865/1971 (legge per la casa), non è mai stata abrogata. La legge prevedeva che una quota dal 40% al 60% del fabbisogno stimato di edilizia residenziale fosse soddisfatto con edilizia economica e popolare. La 167/1962 è andata in crisi a seguito delle sentenze della corte costituzionale (e della CEDU) che hanno dichiarato illegittimo il regime di espropri previsto dalla 865/1971 (espropri a prezzi agricoli). L uso della perequazione, dagli anni 80, consente di risolvere il problema e di continuare ad applicare (nella sostanza) la 167/1962 In questo caso è progressista tornare indietro. 15

16 Perequazione, tecniche di redazione e gestione del piano Esistono molte varianti nell applicazione della perequazione, oltre quelle dipendenti dai confini delle aree perequate (perequazione confinata, ad arcipelago e sconfinata). Non c è ovviamente il tempo di descrivere tutte le alternative. Faccio solo una notazione di metodo. Ricordo alcune questioni che sono correlate all uso della perequazione urbanistica: l esistenza di indici minimi e massimi, le destinazioni d uso, la rendita differenziale. Gli urbanisti spesso si sbizzarriscono immaginando che la complicazione sia sinonimo di competenza tecnica. In realtà è il contrario: semplificare, conservando l efficacia, è sinonimo di competenza tecnica. In genere si tratta di definire con precisione gli obbiettivi, tenuto conto della tendenza insediativa in atto, della domanda di insediamenti e delle risorse economiche e territoriali disponibili. Poi conviene usare i metodi più semplici per conseguire gli obbiettivi. Ricordo che è molto importante la gestione del piano, con contraddittorio con i privati, per facilitare la sua attuazione ed il conseguimento degli obbiettivi. 16

17 Perequazione, discrezionalità a trasparenza La LR 12 e la perequazione creano situazioni nuove. La LR 12/2005 aumenta la discrezionalità, perché riduce le prescrizioni di legge sui requisiti degli insediamenti, concentra il potere di decisione nella Giunta Municipale; facilità l applicazione di meccanismi di contrattazione pubblico/privato (fra cui i meccanismi di incentivazione) per la definizione delle trasformazioni urbanistiche (e, di conseguenza, della rendita fondiaria). È evidente, e segnalato da tempo, il rischio di corruzione / concussione connesso alla discrezionalità delle GM nell attuare il documento di piano che non conforma diritti. Ai fini della trasparenza del mercato sono essenziali: L applicazione della perequazione, prevista dall art. 13 della legge; in particolare della perequazione illimitata, con l indice unico. La definizione esatta nel DP dei criteri che stabiliscono la dotazione di servizi e opere a carico di ogni intervento. La definizione esatta dei meccanismi di incentivazione nel DP. 17

18 Perequazione e diritti edificatori. Legge nazionale Dopo decenni di dibattito i diritti edificatori si sono insinuati nella normativa statale saltando sul carro del Decreto sviluppo del 2011 che all art. 5 comma 3 recita: Per garantire certezza nella circolazione dei diritti edificatori, all'articolo 2643 del codice civile, dopo il n. 2), è inserito il seguente: «2-bis) i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale». Per cui il testo aggiornato dell art del Codice Civile recita: Si devono rendere pubblici col mezzo della trascrizione: 1) i contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili; 2) i contratti che costituiscono, trasferiscono o modificano il diritto di usufrutto su beni immobili, il diritto di superficie, i diritti del concedente e dell'enfiteuta; 2-bis) i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale; Anche se non risolve tutte le controversie in materia di diritto civile il Decreto Sviluppo introduce i DE nel diritto civile e risolve il problema della pubblicità dei loro atti di trasferimento. 18

19 Perequazione e diritti edificatori. Leggi regionali Parallelamente alla previsione di meccanismi perequativi, compensativi e premiali, la nuova generazione di leggi regionali (quelle entrate in vigore dalla fine degli anni 90) disciplina i diritti edificatori (chiamati anche con altri nomi, nei diversi dialetti urbanistici, ad es. crediti edilizi dalla LR urbanistica del Veneto). Alcune leggi prevedono espressamente la possibilità di commerciare diritti edificatori e crediti edilizi: LR Lombardia 12/2005, art.11.4 I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni. LR Veneto 11/2004, art I crediti edilizi sono annotati nel registro di cui all articolo 17, comma 5, lett. e) e sono liberamente commerciabili. Le stesse leggi prevedono meccanismi di pubblicizzazione dei trasferimenti di diritti edificatori. Non potendo intervenire in materia di diritto civile, di competenza dello stato, prevedono l istituzione di registri comunali pubblici. 19

20 Perequazione e circolazione dei diritti edificatori. Prerequisiti Con l applicazione nei piani urbanistici di perequazione, compensazione e incentivi la circolazione dei diritti edificatori è diventata un fenomeno via via più diffuso, ed è diventato indispensabile, risolvere alcuni problemi rimasti in sospeso: la classificazione dei diritti edificatori nel diritto civile; il regime fiscale nella circolazione dei diritti edificatori; la tracciabilità delle negoziazioni e dei trasferimenti di DE dal loro decollo dall area di origine al loro atterraggio nell area di destinazione. La soluzione di questi problemi è un prerequisito per una circolazione dei diritti edificatori con certezza del diritto, nelle condizioni create dai nuovi piani urbanistici. Poi resta un problema di efficienza. 2 0

21 Classificazione dei diritti edificatori nel diritto civile Lo studio che abbiamo fatto per la CCIAA di Milano, grazie in particolare al contributo del prof. Gambaro e del notaio de Stefano è giunto alla conclusione che i diritti edificatori sono dei beni che costituiscono oggetto del diritto di proprietà, assimilabili ai beni immobili. Quindi la forma della loro circolazione è quella scritta e la soluzione del conflitto tra più acquirenti dal medesimo avente causa è affidata al regime pubblicitario della trascrizione. Del pari, tutto lo strumentario negoziale e contrattuale abitualmente impiegato in materia immobiliare è almeno in linea di principio - pianamente utilizzabile con riguardo ai diritti edificatori. Definire i diritti edificatori alla stregua di beni immobili equivale ad assicurare il massimo grado di certezza e affidabilità al mercato che ne ospita gli scambi. 21

22 Circolazione dei diritti edificatori: controllo catastale Per controllare la circolazione dei diritti edificatori, evitando truffe, è necessaria un innovazione catastale, in aggiunta ai registri comunali. La soluzione proposta, dall ing. Brambilla, nel nostro studio consiste nell istituzione di una nuova categoria catastale fittizia: F/7 Diritti edificatori. Dopo aver approvato il Pgt per ogni particella, identificata al Nuovo Catasto Terreni, destinata a servizi, il comune trasmetterà una nota per creare al Catasto dei Fabbricati una unità fittizia di categoria F/7 di pari consistenza, con gli stessi identificativi e gli stessi intestati. A questo punto si sono univocamente identificati i diritti edificatori. È quindi possibile effettuare atti di compravendita esattamente come per un qualsiasi immobile. Si può consentire la transazione separata di aree e diritti edificatori e i diritti edificatori potranno essere frazionati. In questo modo il Comune e gli Enti vari possono pianificare la realizzazione di opere di pubblico interesse anticipando l acquisizione delle aree per servizi e lasciando ai proprietari i diritti edificatori (il cui valore è equivalente all attuale indennità di esproprio). 22

23 Circolazione dei diritti edificatori: efficienza e trasparenza del mercato Nel caso di comuni che applicano la perequazione limitata o la compensazione non serve un servizio al mercato complesso perché gli interlocutori sono pochi e le negoziazioni hanno poche alternative. Il problema si pone in caso di perequazione sconfinata, come quella applicata dal PGT di Milano nel TUC, quando le negoziazioni sono numerose e molte sono le alternative negoziali. I problemi sono creati, soprattutto per i piccoli proprietari o acquirenti, dalla difficoltà di accesso all informazione sulla esistenza di diritti edificatori trasferibili, sulla esistenza di aree di destinazione, sui prezzi, sulla disponibilità a vendere e comprare. In questo caso sono utili nuovi strumenti a servizio del mercato. Lo studio che abbiamo fatto propone questi strumenti che non sto a descrivere. Abbiamo denominato, per comunicare, l insieme di questi strumenti «Borsa dei diritti edificatori» (BDE). 23

24 Circolazione dei diritti edificatori. Criticità a Milano Essendo la perequazione uno strumento tecnico la sua efficacia dipende dall uso che se ne fa. Ricordo alcuni problemi nel PGT di Milano: La possibile acquisizione frazionata delle aree per servizi. Il possibile squilibrio fra diritti edificatori delle aree per servizi (aree di decollo) e la «capienza» delle aree di atterraggio. Il regime fiscale dei DE delle aree per servizi, nel caso in cui non le aree di atterraggio non abbiano capienza sufficiente. 24

25 Uso dei risultati dello studio in altri comuni Sostengo, con convinzione, che la tecnica della perequazione sconfinata sia la migliore (non l unica) per risolvere nei PGT i problemi di equità e di formazione del demanio pubblico (due dei tanti problemi di un PGT). Lo studio, redatto in contraddittorio con la redazione del PGT adottato da Milano, prende spunto da una precedente esperienza, in un comune più piccolo, interrotta perché era difficile, in mancanza di nuovi strumenti, risolvere il problema della tracciabilità dei DE. La risoluzione dei problemi che rendevano difficile usare questa tecnica (classificazione dei DE nel diritto civile, regime fiscale, tracciabilità) e l invenzione di nuovi strumenti a servizio del mercato, quindi, sono utili per il comune di Milano, se vorrà utilizzare i risultati di questo lavoro, e possono in genere essere utili per tutti i comuni che vogliano usare la tecnica della perequazione sconfinata, perché ne dimostrano la fattibilità. 25