L ASSISTENZA IN ITALIA

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1 Lezione 7.3 L ASSISTENZA IN ITALIA SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 1 Obiettivo della lezione Evoluzione recente delle politiche nel settore dell assistenza in Italia, con due obiettivi: fare un quadro dei principali istituti mostrare i principali problemi del settore e i tentativi di riforma SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 2 1

2 L evoluzione delle politiche per l assistenza in Italia Commissione Onofri (1997): indica alcune linee di riforma, da cui scaturiscono alcuni provvedimenti e sperimentazioni di rilievo ( ). Segue un decennio ( ) (scandito in tre fasi a seconda del governo: c.d. / c.s.) caratterizzato da interventi marginali e spesso simbolici. Giudizio di sintesi «le politiche assistenziali degli anni 2000, schiacciate dalla priorità assegnata alla via fiscale della redistribuzione e interessate dal processo di decentramento in atto tra livelli di Governo, sembrano essere state guidate più da una logica di piccoli passi che da un disegno coerente di lungo termine» (Pisano-Toso, 2010). Governo Monti ( ), Letta ( ), Renzi ( ), Gentiloni ( ): proposte di manutenzione dell esistente (con l obiettivo risparmiare risorse) Risultato: i problemi di fondo del settore sono gli stessi messi in evidenza 20 anni fa + qualche timido passo in avanti (Rei) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 3 Una classificazione alternativa della spesa per protezione sociale (ex lavori della Commissione Onofri) Ripartisce la spesa nei seguenti fondamentali settori: Pensioni e TFR Mercato del lavoro (ammortizzatori sociali) Sanità Assistenza sociale, a su volta ripartita in: 1. Sostegno delle responsabilità familiari 2. Contrasto alla povertà 3. Non autosufficienza e handicap 4. Altre spese per assistenza sociale Rispetto al Conto della protezione sociale delle AP, comprende anche : il TFR (trattamento di fine rapporto) pagato dalle imprese private le detrazioni fiscali per carichi familiari (che sono spesa realizzata con mancate entrate, tax expenditures) qualche riallocazione di programmi da un area all altra SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 4 2

3 Misura alternativa della spesa per assistenza integrata con: assegni familiari (6,6 mld); detrazioni Irpef per carichi di famiglia (11,3 mld); integrazioni al minimo delle pensioni (12,2 mld); spesa sanitaria per n.a. (4,8 mld) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) Assegni familiari -Commisurato alla dimensione del nucleo -Decrescente al reddito familiare Irpef -Categoriale: solo lavoratori dipendenti Detrazioni Irpef per famigliari a carico -Commisurato alla dimensione del nucleo -Decrescente al reddito personale -Universale, ma problema incapienza 1. Sostegno delle responsabilità familiari (21,1 mld): principali strumenti SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 3

4 Assegno per famiglie con tre figli e social card - Programmi means tested (ISEE) di contrasto della povertà 2. Contrasto alla povertà (18,2 mld): principali strumenti Pensioni sociali -Programma means tested di contrasto della povertà (Y<5824) negli anziani >65 anni) Integrazione delle pensioni al minimo -Programma means tested di contrasto della povertà (Y<6524) dei pensionati per le pensioni che non raggiungono il minimo vitale (circa 500 al mese) (a esaurimento) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) Indennità di accompagnamento - Programma non means tested di carattere universale destinato ai NA (512 al mese) 3. Non autosufficienza e handicap (24,6 mld): principali strumenti Pensioni invalidità (ciechi, civile ecc.) - Programmi non means tested di carattere universale destinati a invalidità diverse da quelle da lavoro SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 4

5 CARATTERI DEI PROGRAMMI DI ASSISTENZA IN ITALIA prevalenza dei trasferimenti monetari scarsa efficacia distributiva (invalidità) assegni al nucleo familiare (ANF) categoriali assenza di una rete di protezione di ultima istanza criteri di selettività poco efficaci In sintesi: si spende poco e male. Quadro assai simile a quello di metà anni 90 Esigenza di riforma del settore. Proposte più organiche: Commissione Onofri (1997) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 9 LINEE DI RIFORMA (COMMISSIONE ONOFRI) Maggiori risorse all assistenza (a) e agli ammortizzatori sociali (as) a scapito delle pensioni (p) Razionalizzare i programmi esistenti: maggiore universalità Riforma dei criteri means testing Nuovo assetto legislativo (più servizi; decentramento a livello locale) Ricomposizione o ricalibratura della spesa (+a+as-p) Universalismo selettivo (Ermanno Gorrieri) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 10 5

6 PRIMI PASSI DI RIFORMA ( ) L ISEE Reddito Minimo di Inserimento sperimentale ( ) (RMI) Assegno per nuclei con almeno tre figli (A3F) e Assegno di maternità (AM), universali e commisurati all Isee Legge di riforma dell assistenza (328/2000) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 11 LIMITI DEL PROCESSO DI RIFORMA ( ) Prevale una logica incrementale, più che una convinta adesione al disegno di riforma della Commissione Onofri Emerge, infatti, una netta posizione a favore: (1) della permanenza dell Assegno al nucleo familiare (ANF) e (2) del potenziamento di alcune tax expenditures, in particolare le detrazioni Irpef per carichi di famiglia (diversi dal coniuge) che, accanto agli istituti assistenziali tradizionali, rivestono un ruolo distributivo primario SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 12 6

7 (1) ANF: PROBLEMI IRRISOLTI Inefficace disegno della platea dei beneficiari (categorialità) Struttura dei benefici (scale di equivalenza implicite molto diverse dalle scale osservate) Mancato coordinamento con altri strumenti di sostegno delle responsabilità familiari e contrasto della povertà (A3F, AM) quanto a modalità di finanziamento (contributi sociali vs. imposte) e criteri di selettività (imponibile Irpef vs. Isee) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 13 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 14 7

8 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 15 (2) DETRAZIONI IRPEF: PROBLEMI IRRISOLTI Nel tempo (ultimi 15 anni) aumentato sensibilmente il peso delle detrazioni per carichi di famiglia. Ciò ha potenziato il carattere di universalismo, ma con effetti solo in parte soddisfacenti sotto il profilo dell equità (verticale e orizzontale): la struttura delle detrazioni per figli a carico opera in modo incoerente rispetto a criteri di equità orizzontale valutati su base familiare (l importo e la soglia di esclusione sono definiti in termini di reddito individuale); l aumento delle detrazioni accentua il problema dell incapienza, che affligge i contribuenti più poveri SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 16 8

9 L INDICATORE DELLA SITUAZIONE ECONOMICA EQUIVALENTE (Isee) ovvero della difficoltà di disporre di uno strumento di means testing, indispensabile per realizzare politiche selettive. Ricorda (ex lezione 7.1) alcuni «svantaggi» dei programmi selettivi: (i) costi amministrativi (ii) asimmetrie informative SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 17 L INDICATORE DELLA SITUAZIONE ECONOMICA EQUIVALENTE (Isee) I limiti dei criteri di selettività prima dell Isee Il reddito risultante dalle dichiarazioni fiscali è incompleto e soggetto a evasione Assenza o irrazionalità nell applicazione delle scale di equivalenza (implicite) Scarsa uniformità Un precedente positivo: il primo Dpcm (1994) sul dsu (applicato per le tasse universitarie e le borse di studio) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 18 9

10 Isee I a edizione: L. 449/97; DL. 109/98; DL. 130/00; II a edizione: L.214/2011; DPCM 159/2013 La valutazione della condizione economica si base su tre principi ispiratori: 1. deve essere riferita ai nuclei familiari delle persone (resi omogenei mediante una scala di equivalenza); 2. il reddito fiscale deve essere integrato da valutazione (normale) dei redditi da attività finanziarie e (II a edizione) altri redditi esenti 3. deve essere considerato anche il patrimonio SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 19 L Isee nella sostanza L Isee tiene conto del patrimonio attraverso una combinazione lineare di reddito e di patrimonio: Isee = R + P (con <1) Isee = REDDITO ( R i) + 20% PATRIMONIO ( P i ) SCALA EQUIVALENZA Tutto a livello famigliare, cioè considerando la somma dei redditi ( R i ) e la somma dei patrimoni ( P i ) dei membri del nucleo (resi equivalenti con una scala) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 20 10

11 REDDITO (R) E PATRIMONIO (P) NELL Isee quattro soggetti: a) R1= 10; P1= 50 c) R1= 10; P2=300 b) R2=100; P1= 50 d) R2=100; P2=300 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 21 PASSAGGIO DAL CRITERIO DEL REDDITO ALL Isee (R=50 valore soglia) P P2(300) c. d. P1 (50) a. b. 0 (10) (50) (100) R R1 R R2 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 22 11

12 Perché il patrimonio? Patrimonio come indicatore di capacità contributiva autonomo rispetto al reddito: è fonte di sicurezza (in condizioni di bisogno può essere, in tutto o in parte, liquidato) Patrimonio come fonte di informazioni sulla condizione economica: supplisce a carenze informative tipiche del reddito (erosione e evasione) Attenzione, la combinazione patrimonio elevato / basso reddito può anche essere determinata da cause lecite: diversa età; fluttuazioni del reddito; diverse propensioni al risparmio; eredità. SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 23 PASSAGGIO DAL CRITERIO DEL REDDITO ALL Isee (l Isee non è un reddito, ma un indicatore della condizione economica) Isee = R + P <1 ad esempio se =20% a R1= 10; P1= 50 Isee=10+10= 20 c R1= 10; P2=300 Isee=10+60= 70 b R2=100; P1= 50 Isee=100+10=110 d R2=100; P2=300 Isee=100+60=160 e R3= 60; P1= 50 Isee= 60+10= 70 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 24 12

13 P2 (300) Ogni retta esprime la combinazione di R e P che ha lo stesso Isee P c. d. Isee = R + P Isee=20 Isee P = - R P1 (50) a. e. b. 0 R1 (10) R3 (60) R2 (100) R SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 25 P2 (300) P Diverso ordinamento con R o con Isee c. valore soglia dell'isee=70 d. Isee=20 Isee=110 Isee=160 P1 (50) a. e. b. 0 R1 (10) R R3 (60) R2 (100) R SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 26 13

14 PASSAGGIO DAL CRITERIO DEL REDDITO ALL Isee P Escono Isee C D Isee = R + P Isee P = - R A B Entrano -1/ 0 R R Isee SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 27 FAQ sull Isee: E un sintomo dell'inefficacia del sistema tributario. Risposta: non solo! Infatti: il modello dell'imposta personale e progressiva è ormai tramontato (piaccia o non piaccia). SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 28 14

15 DIFFUSIONE DELL Isee Si stima che ogni anno vengono trasferiti alle famiglie italiane, attraverso l Isee circa 10 miliardi di euro. Se si considera che i nuclei famigliari che hanno presentato la Dsu (dichiarazione sostitutiva unica) ammontano a oltre 6 milioni (pari a circa il 30% della popolazione), il trasferimento medio a famiglia ammonta a circa euro. SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 29 Chiarita la logica dell Isee, mettiamo in evidenza alcuni aspetti della sua applicazione. Perché è così complessa? «La disciplina di uno strumento come l Isee è operazione molto complessa: per la difficoltà di definizione e misura delle componenti reddituali e patrimoniali; per l identificazione della nozione appropriata di nucleo familiare; per la necessità di contrastare comportamenti elusivi e di azzardo morale da parte dei beneficiari. In definitiva la sua costruzione impone di affrontare quasi tutti i problemi che si pongono nel disegno di un imposta personale sul reddito a base familiare, quelli di definizione dell imponibile di un imposta patrimoniale, e molti altri condensandoli in un unico indicatore» (Bosi: 508) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 30 15

16 Aspetti critici dell Isee prima edizione ( ) Modalità di calcolo del indicatore Non inclusione dei redditi esenti da Irpef Franchigie patrimoniali troppo elevate Definizione di nucleo familiare Rischio di comportamenti opportunistici (nidi a anziani NA) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 31 Principali innovazioni introdotte nell Isee riformata (Dpcm 3/12/2013) 1. L Isee è un LEP 2. Differenziazioni per tipologia di prestazione 3. Isee corrente 4. Considerazione dei redditi esenti, ma franchigie per la disabilità (a seconda della gravità) 5. Famiglia delle persone NA: diverso riferimento a seconda che si tratti di servizi residenziali (si considerano anche i figli) o non residenziali (si considera solo l anziano). 6. Trattamento abitazione 7. Componente patrimoniale (base Imu + riduzione franchigie patrimoniali) 8. Maggiorazioni scala equivalenza (più di tre figli) 9. Maggiori controlli SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 32 16

17 (dal 2015) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 33 (dal 2015) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 34 17

18 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 35 Isee e disabilità: se le modifiche avvantaggiano i più ricchi (M.Reverberi e A.Trapani) [lavoce.info 17/08/2016 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 36 18

19 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 37 RMI «Reddito minimo d inserimento» Collegato alla Finanziaria L.449/97 e poi Dlgs 237/98 In via sperimentale (in 36 Comuni, poi diventati 306) Obiettivo: sussidi monetari a soggetti in condizioni di povertà e a rischio di marginalità sociale che si trovino nell impossibilità di mantenere sé e i figli per cause, psichiche, fisiche e sociali. Destinatari: soggetti legalmente residenti da almeno 12 mesi con meno di 279 euro al mese (single), privi di patrimonio ad eccezione della casa destinata ad abitazione principale. Trattamento del reddito (familiare, reso equivalente con scala ISEE): comprensivo anche delle prestazioni previdenziali e assistenziali, del richiedente, conviventi e soggetti considerati a carico ai fini Irpef. Il reddito di lavoro concorre nella misura del 75%. SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 38 19

20 continua RMI Gestito dai Comuni: elaborano un programma di integrazione sociale, entro 30 giorni dall'accoglimento della domanda. Clausole condizionali: iscrizione al collocamento per i soggetti in grado di lavorare e disponibilità ad accettare offerte di lavoro anche a tempo determinato. Iscrizione non richiesta se impegnato in recupero scolastico, nella formazione professionale o in compiti di cura di figli con meno di tre anni e di portatori di handicap grave. SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 39 in sintesi RMI 1. Si tratta di un classico sussidio di minimo vitale su un livello inferiore alla soglia della povertà 2. La partecipazione del reddito di lavoro al 75% ha il significato di attenuare la trappola della povertà 3. Sono presenti aspetti del workfare SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 40 20

21 RMI : diverso da lavoratore dipendente Y post F P G A D L B 0P Linea della povertà G = G P Y pre SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 41 RMI: lavoratore dipendente Y post F 0P Linea della povertà G = 279/0,75= 372 G = 279 P D G A 45 L B Esempio: Ypre=100 G*= *0,75=204 Ypost= =304 0 G P Y pre SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 42 21

22 Alcuni esempi emblematici dei provvedimenti in materia di assistenza presi dai diversi governi (negli anni ) Centro Destra (XIV legislatura): Incremento pensioni minime Bonus bebè I Dal RMI (reddito minimo d inserimento) al RUI (reddito di ultima istanza) Deduzioni e detrazioni Irpef (badanti; rette nidi) Centro Sinistra (XV): Ddl sulla non autosufficienza Piano nidi Detrazioni Irpef (badanti; fuori sede; bonus incapienti) Agevolazioni Ici Centro Destra (XVI): Bonus famiglia e bonus elettrico Social card (vecchia carta acquisti - VCA) Ulteriori agevolazioni Ici Governi Tecnici (Monti: ) e di larghe intese (XVII) (Letta; Renzi; Gentiloni: ) Nuova social card (nuova carta acquisti - NCA) e Sostegno per l inclusione attiva (SIA) Riforma dell Isee Bonus bebè II Agevolazioni prima casa Rei (Reddito d inclusione) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 43 Dal 2016, finalmente qualche passo in avanti: REI «Reddito di inclusione» LS_2106: costituzione del «Fondo per la lotta alla povertà e all esclusione sociale» con uno stanziamento di 0,5 mld nel 2016; 1 dal 2017; 2 mld dal 2018 Legge delega sulla povertà (legge n.33 del 9 marzo 2017). Costruzione di un unico strumento: il Reddito di inclusione (REI) (Superamento di SIA, Social card; ecc.) Memorandum d intesa tra Governo e «Alleanza contro la povertà» (14 aprile 2017) D.legs. 147 del 15 settembre 2017 Mutato clima economico, culturale e politico: la povertà (in particolare tra i minori) è un problema Target principale in prima applicazione: famiglie povere con minori SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 44 22

23 REI: Principali caratteristiche Riservato alle famiglie con reddito molto basso (povertà assoluta) È un livello essenziale delle prestazioni (Lep): un diritto che deve essere garantito a tutti coloro che rientrano nel target Aperto agli stranieri, con un requisito minimo di residenza (2 anni) Durata limitata, ma rinnovabile se perdura la condizione di bisogno «Universale», cioè (in prospettiva) non categoriale, ma subordinato alla prova dei mezzi (Isee) Condizionato al rispetto di un progetto personalizzato di reinserimento lavorativo e sociale, messo a punto dalla rete dei servizi sociali e territoriali. SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 45 REI: Principali caratteristiche Limiti di accesso: Isee < e Iser <3.000 (*0.75=2250) [valori riferiti a un single: si applica la scala Isee] patrimonio immobiliare, esclusa abitazione principale (<20.000) e mobiliare (<6000) No auto, moto neo immatricolate (ultimi 2 anni) Requisiti famigliari (prima applicazione): o un minore o un disabile o una donna in gravidanza o un componente disoccupato >55 anni La soglia massima (per un single) è L importo è massimo per Iser=0; viene erogata la differenza del «poverty gap» L importo massimo non può superare quello dell assegno sociale (490 al mese nel 2018) Durata max: 18 mesi (rinnovabile dopo sospensione di almeno 6 mesi) SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 46 23

24 Sintesi su collocazione internazionale Eurostat, Combating Poverty and Social Exclusion. A Stastistical Portrait of the European Union 2010 Le stime Eurostat della spesa per la protezione sociale nella Ue indicano che l Italia riserva ad alcune delle politiche più strettamente riconducibili alla spesa per assistenza una quota di spesa sul Pil equivalente a quelle di Romania e Lettonia, e superiore solo a quelle di Polonia e Lituania. Assieme ad alcuni paesi dell Est europeo (Polonia, Estonia e Bulgaria) e ad altri dell area mediterranea (Cipro e Malta), il nostro paese si segnala anche per avere una tra le quote più basse di prestazioni sociali erogate sotto forma di servizi. L Italia appartiene non solo alla schiera di paesi europei a più elevata diseguaglianza e povertà relativa - in particolare minorile - ma anche tra quelli con la più ridotta capacità di contrastare le sperequazioni prodotte dalla distribuzione primaria del reddito (mercato). Secondo le più recenti stime Eurostat, le politiche sociali europee (esclusa la previdenza) riducono il rischio di povertà minorile dal 33 al 20% (-13 punti). Nel nostro paese la riduzione è di soli 7 punti, dal 32 al 25%. Fanno peggio dell Italia solo la Bulgaria e gli altri paesi del cosiddetto welfare mediterraneo (Grecia, Spagna e Portogallo). SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 47 PAROLE CHIAVE DELLA LEZIONE Caratteri (negativi) dei programmi di assistenza in Italia Proposte di riforma: la Commissione Onofri Principali innovazioni alla fine degli anni novanta: ISEE; RMI ISEE: finalità e principali caratteristiche Dal vecchio al nuovo ISEE: principali problemi e soluzioni Strumenti di contrasto della povertà in Italia: dal RMI al REI SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 48 24

25 DOVE STUDIARE: P. Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, Bologna, Capitolo 8: La spesa per il WS Paragrafo 4.7: La spesa per assistenza in Italia (fino a p. 519) + ISEE: appunti dalla lezione SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 49 Approfondimenti sul REI*** «Alleanza contro la povertà in Italia» M.Baldini «Così il Rei diventa universale» lavoce.info del 07/11/2017 [e il generale i diversi interventi all argomento «Povertà» sul sito Portale INPS «Reddito di inclusione (REI)» S.Toso, Reddito di cittadinanza o reddito minimo?, il Mulino, collana «Farsi un idea», Bologna 2016 ***del tutto facoltativi SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 50 25

26 Esercizio: Isee Isee = R + P con = 20% Considerate le seguenti quattro famiglie A, B, C, D e rispettivi redditi (R), patrimoni (P), numero di componenti (N): A (R: 80; P:400; N:3) B (R:100; P: 50; N:2) C (R:190; P:100; N:2) D (R:300; P:200; N:4) Come cambia il loro ordinamento per condizione economica se, anziché considerare il reddito familiare non equivalente, usate l Isee (scala di equivalenza a lato)? Spiegate da quali fattori dipende il cambiamento del ranking. NR. COEFFICIENTE COMPONENTI ,57 3 2,04 4 2,46 5 2,85 SdW SISTEMI DI WELFARE (P. Silvestri, ) 51 26