Il quadro normativo del settore ferroviario: Europa, Usa e Giappone

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1 Capitolo 1 Il quadro normativo del settore ferroviario: Europa, Usa e Giappone SOMMARIO: Premessa. 1. I primi passi della normativa comunitaria in materia di trasporto ferroviario. 2. Il primo pacchetto ferroviario. 3. Il secondo pacchetto ferroviario. 4. Il terzo pacchetto ferroviario. 5. Il recepimento della normativa europea in Italia Il mercato ferroviario in Italia. 6. Il recepimento della normativa europea in Germania. 7. La liberalizzazione del trasporto ferroviario nei paesi extra-europei: Giappone e Stati Uniti d America L organizzazione delle Ferrovie Giapponesi L organizzazione del trasporto ferroviario Americano: Union Pacific Railroad e Amtrak. Premessa I trasporti, quale elemento cardine delle moderne economie, si trovano a dover soddisfare esigenze di una società sempre più assetata di mobilità e di un opinione pubblica sempre più esigente nel richiedere una qualità adeguata dei servizi ottenuti. A fronte di una domanda di trasporto in costante crescita, la risposta della Comunità non può limitarsi alla costruzione di nuove infrastrutture e all apertura dei mercati. Il duplice obiettivo dell allargamento e dello sviluppo sostenibile tanto dal punto di vista economico quanto

2 2 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone da quello sociale e ambientale impone, infatti, interventi volti a migliorare l intero sistema dei trasporti. Nel discutere l avvenire di tale settore va tenuta ben presente la sua rilevanza economica con un giro d affari complessivo di circa mille miliardi di Euro, pari ad oltre il 10% del PIL europeo, ed un occupazione di oltre 10 milioni di addetti. Nella società contemporanea, dunque, i sistemi di trasporto, congiuntamente a quello delle telecomunicazioni, sono tra i principali motori di un processo dinamico di globalizzazione in cui le relazioni economiche, politiche e sociali si estendono in un ambito geografico sempre più vasto. In questo contesto si è posta particolare attenzione sul trasporto ferroviario che, dagli anni 60 alla fine del XX secolo, è stato in costante declino: il traffico ferroviario di merci e passeggeri è diminuito, in termini relativi, rispetto a tutti gli altri modi di trasporto. Anzi, il trasporto di merci per ferrovia è diminuito anche in termini assoluti, come dimostra il fatto che i volumi trasportati erano più elevati nel 1970 che nel In effetti, le imprese ferroviarie tradizionali non sono state in grado di offrire i livelli di affidabilità e puntualità richiesti dalla clientela e ciò ha determinato un trasferimento di traffico dalla rotaia verso le altre modalità di trasporto, e principalmente verso il trasporto su strada 1. Vero è che il trasporto ferroviario di persone ha, dal canto suo, continuato a crescere in termini assoluti, ma questo aumento risulta comunque molto limitato rispetto 1 Tra il 1995 e il 2005 il trasporto ferroviario di merci (espresso in treni-km) è aumentato dello 0,9% in media annua, contro una crescita annua media del 3,3% del trasporto di merci su strada nello stesso periodo (fonte Eurostat).

3 Il quadro normativo del settore ferroviario 3 all espansione del trasporto stradale e del trasporto aereo 2. Questa tendenza sembra essersi invertita in epoca recente 3, ma resta molta strada da percorrere prima che il trasporto ferroviario acquisti solidità e competitività. In particolare, esistono ancora grosse difficoltà nel settore del trasporto merci, dove è necessario un intervento dei pubblici poteri. La ragioni principali della situazione descritta si attribuiscono: alla forte concorrenza con le altre modalità di trasporto quali il trasporto aereo e stradale, nonostante livelli importanti di sviluppo tecnologico nel settore del trasporto su ferro. Tuttavia, rispetto ad altri modi di trasporto la ferrovia presenta due vantaggi incontestabili: è un modo di trasporto più sicuro e meno inquinante. Il trasporto ferroviario può quindi dare un contributo essenziale allo sviluppo del trasporto sostenibile in Europa. Il Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» ed il suo riesame intermedio 4 sottolineano quanto sia necessario un settore ferroviario dinamico per realizzare un sistema di trasporto di persone e di merci efficiente, sicuro e non inquinante, capace di contribuire alla prosperità del mercato unico europeo. 2 Tra il 1995 e il 2004 il trasporto ferroviario di persone (espresso in passeggeri-km) è aumentato dello 0,9% in media annua, contro una crescita media annua dell 1,8% delle automobili private nello stesso periodo (fonte Eurostat). 3 Dopo il 2002, specialmente nei paesi che hanno aperto i loro mercati alla concorrenza. Nel 2006 si è rilevato, nel trasporto ferroviario, un incremento annuo del 3,7% per le merci e del 3% per le persone. Questo miglioramento dovrebbe confermarsi nel Commissione delle Comunità Europee 2006.

4 4 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone La congestione stradale di cui sono vittime le città e alcune regioni della Comunità europea, la necessità di rispondere alle sfide del cambiamento climatico e l aumento continuo del prezzo degli idrocarburi dimostrano che è necessario promuovere lo sviluppo del trasporto su rotaia. A questo proposito giova ricordare che gli obbiettivi ambientali stabiliti dal trattato devono essere perseguiti anche dalla politica comune dei trasporti 5 ; all assenza di concorrenza sulle reti ferroviarie nazionali (monopoli naturali) con conseguenze importanti sull efficienza, sull indebitamento e quindi sulla crescita delle imprese ferroviarie; queste non sono state incentivate ad abbassare i loro costi di funzionamento e a sviluppare nuovi servizi, né la loro attività ha generato entrate sufficienti per coprire i costi complessivi e le spese per gli investimenti necessari; alla mancanza di interoperabilità delle reti, mentre nei settori concorrenti (del trasporto aereo e stradale) le imprese davano vita ad un ampia gamma di servizi internazionali. La Comunità europea ha ereditato un mosaico di reti ferroviarie nazionali caratterizzate da scartamenti diversi e sistemi di segnalamento e di sicurezza incompatibili che non consentono alle imprese ferroviarie di avvantaggiarsi delle economie di scala che, invece, scaturirebbero da un in- 5 L art. 2 del trattato enuncia, fra i principali compiti della Comunità, quello di promuovere «una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l ambiente». Questa disposizione è completata da obiettivi specifici definiti dall art. 174, il quale statuisce che la politica della Comunità nel settore dell ambiente contribuisce in particolare alla salvaguardia, alla tutela e al miglioramento della qualità dell ambiente. L art. 6 del trattato CE statuisce, a sua volta, che: «Le esigenze connesse con la tutela dell ambiente devono essere integrate nella definizione e nell attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

5 Il quadro normativo del settore ferroviario 5 frastruttura e da un materiale rotabile progettati per un solo e grande mercato anziché per 27 piccoli mercati nazionali. Al fine di fronteggiare la situazione descritta, sin dai primi anni 90, l Unione europea ha avviato un ampio processo di riforma del settore ferroviario importante non solo dal punto di vista economico-sociale, ma anche da quello della sostenibilità ambientale con l obiettivo di creare un unico grande mercato ferroviario su scala europea. Gli o- biettivi che la Commissione si prefigge di raggiungere con questi interventi sono fondamentalmente tre: creare progressivamente condizioni che permettano alla concorrenza di affermarsi sul mercato dei servizi di trasporto ferroviario al fine di ridurre i costi del servizio offerto migliorandone contestualmente la qualità; promuovere l armonizzazione tecnica sulle reti ferroviarie europee allo scopo di assicurare le condizioni per l intermodalità; sostenere gli investimenti delle infrastrutture transfrontaliere tramite l erogazione di finanziamenti a livello comunitario (mediante il programma RTE-T e i fondi strutturali) I primi passi della normativa comunitaria in materia di trasporto ferroviario L attuale assetto normativo comunitario del sistema ferroviario è il risultato di una grande riforma avviata meno di 6 G. GUGLIELMI 2010.

6 6 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone venti anni fa con l adozione delle seguenti Direttive 7-8 : Direttiva 91/440/Cee, dispone la netta separazione del sistema ferroviario dallo Stato e, all interno del sistema ferroviario, delle attività di trasporto da quelle di gestione dell infrastruttura; si prevede, inoltre, un primo nucleo di liberalizzazione che concede libero accesso all infrastruttura ferroviaria ai raggruppamenti internazionali di imprese che affettuano il trasporto combinato 9 ; Direttiva 95/18/Ce, introduce il concetto di licenza valida in tutta la comunità per i servizi liberalizzati e ne stabilisce i requisiti per il rilascio; Direttiva 95/19/Ce, esamina la necessità di istituire in ogni stato membro un organo preposto all assegnazione delle capacità su base non discriminatoria. Con queste Direttive viene delineato un assetto teso a far uscire le imprese ferroviarie comunitarie dalla tradizionale configurazione di pubbliche amministrazioni o enti pubblici concessionari, per configurarle come società gestite secondo criteri di efficienza e trasparenza, tenute a rispettare requisiti tecnici in grado di portare al rilascio di una licenza valida nell intero territorio comunitario in un contesto di separazione fra impresa ferroviaria e gestore dell infrastruttura, oltre che di indipendenza dallo Stato. 7 CER Community of European Railway and Infrastructure Companies L. LANUCARA 2008, pp La Direttiva in esame, con le successive modifiche, rappresenta la normativa di riferimento dell intero impianto della disciplina del diritto ferroviario comunitario. Per una più ampia riflessione sulla versione originaria della Direttiva 91/440/Cee, si veda G. BERNINI-G. NUZZI, in G. SCIUTTO (a cura di) 2003.

7 Il quadro normativo del settore ferroviario 7 2. Il Primo Pacchetto Ferroviario Nel 1998 la Commissione ha proposto una nuova serie di Direttive (cosiddetto «Il Pacchetto Infrastrutture» e successivamente ridefinito come «Il Primo Pacchetto Ferroviario») approvate nel Il Pacchetto, avviato sulla base della strategia delineata nel Libro Bianco del , si compone di tre Direttive 11. La Direttiva 2001/12 (che modifica la Direttiva 91/440), 10 Libro Bianco della Commissione Cinque sono le aree in cui la Commissione ha ritenuto necessario intervenire prioritariamente al fine di rilanciare il settore del trasporto ferroviario. Esse riguardano: la struttura finanziaria degli operatori (monitorare costantemente o- gni iniziativa adottata dagli Stati membri per il risanamento economico e finanziario delle imprese); l accesso all infrastruttura ferroviaria (concedere il diritto di accesso alle reti a tutte le imprese di trasporto internazionale di merci e passeggeri e non soltanto a quelle categorie di operatori stabilite dall art. 10 della Direttiva n. 991/440: le imprese ferroviarie esercenti servizi di trasporti combinati internazionali di merci e le associazioni internazionali tra le imprese ferroviarie); l ambito del servizio pubblico (contemperare l esigenza del servizio pubblico con l esigenza di una gestione efficiente delle imprese ferroviarie); l integrazione dei sistemi nazionali: (a) sviluppare un mercato unico dei prodotti e sistemi ferroviari; (b) risolvere la frammentazione delle reti in favore di un incremento dell interconnessione delle reti; (c) intervenire per ridurre l impatto dell inquinamento acustico e ambientale derivante dalla costruzione di nuove linee ferroviarie); l impatto sociale delle riforme adottate (tener conto, nell attuazione della riforma del sistema ferroviario, dei problemi occupazionali dei singoli Stati membri). 11 Direttiva 2001/12/Ce sullo sviluppo delle imprese ferroviarie; Direttiva 2001/13/Ce relativa alle licenze delle imprese ferroviarie; Direttiva 2001/14/Ce riguardante la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all imposizione dei diritti per l utilizzo dell infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza.

8 8 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone ha esteso l accesso ai servizi internazionali di trasporto merci a tutti gli operatori; inizialmente limitando l accesso alle infrastrutture individuate dalla Direttiva come «Trans- European Rail Freight Network» e dal 2008 estendendolo a tutta la rete. La Direttiva introduce disposizioni specifiche per garantire un accesso equo alle infrastrutture ferroviarie: richiede che venga assegnata la piena responsabilità della gestione della rete ad un soggetto apposito (gestore dell infrastruttura) prevedendo che quest ultimo possa essere costituito sia come divisione separata all interno della stessa azienda sia con la forma di entità giuridica propria; introduce il concetto di «funzioni essenziali» 12 che devono essere affidate ad organismi che non forniscono servizi di trasporto ferroviario al fine di assicurare l accesso equo e non discriminatorio all infrastruttura ferroviaria; impone la separazione contabile tra le attività merci e passeggeri. La Direttiva 2001/13 (che modifica la Direttiva 95/18) estende l ambito di applicazione della normativa sulla li- 12 Le funzioni essenziali di cui all art. 6, paragrafo 3 della Direttiva 91/440/Cee modificata dalla Direttiva 2001/12 sono: preparazione e adozione delle decisioni relative alle licenze delle imprese ferroviarie, compresa la concessione di licenze individuali; adozione di decisioni relative all assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l assegnazione di singole linee ferroviarie; adozione di decisioni relative all imposizione dei diritti per l utilizzo dell infrastruttura; controllo del rispetto degli obblighi di servizio pubblico previsti nella prestazione di taluni servizi.

9 Il quadro normativo del settore ferroviario 9 cenza a tutte le Imprese Ferroviarie (e non solo a quelle che effettuano i servizi liberalizzati), specificando che l organismo che attribuisce le licenze deve essere indipendente da qualsiasi società di trasporto ferroviario. La concessione della licenza deve includere la conformità alla legislazione doganale; infine, gli Stati membri devono informare la Commissione ogni volta che una licenza è rilasciata. La Direttiva 2001/14 (che sostituisce la Direttiva 95/19/Ce) relativa all assegnazione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all imposizione dei diritti per l utilizzo dell infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza, prevede che: il gestore dell infrastruttura rediga e pubblichi un «Prospetto informativo della rete» in cui indicare le modalità di accesso, le procedure, la tariffe e le regole di accesso delle capacità; i canoni siano fissati e riscossi dal gestore, in misura tale che gli consenta di autofinanziarsi e che possa pareggiare i costi; i diritti/obblighi del gestore e dell impresa ferroviaria siano definiti in un «contratto» o in un «accordo quadro»; vengano individuate regole di priorità da considerare nella procedura di assegnazione delle capacità; venga prevista la presenza di un Organismo di regolamentazione indipendente, sul piano giuridico, decisionale, organizzativo e della strategia finanziaria, dai gestori dell infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione dei diritti (pedaggi), dagli organismi preposti all assegnazione e dai richiedenti e, infine, da qualsiasi autorità competente preposta all aggiudicazione di un contratto di servizio pubblico. A quest Organismo può adire qualsiasi

10 10 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone richiedente ritenga di essere stato vittima di un trattamento ingiusto, di discriminazioni o di qualsiasi altro pregiudizio derivanti da decisioni prese dal gestore dell infrastruttura o eventualmente dall impresa ferroviaria; venga imposto l obbligo del certificato di sicurezza per le imprese ferroviarie commerciali. Ad oggi la situazione normativa del Primo Pacchetto può essere riassunta nella Tabella 1 che segue. Tabella 1 Recepimento del Primo Pacchetto Ferroviario in Europa Separazione tra gestore dell infrastruttura e Imprese Ferroviaria Liberalizzazione traffico internazionale di merci Indipendenza dell organismo di rilascio delle licenze Francia Solo formale Si Solo formale (Ministero dei Trasporti) Potere dell organismo di controllo della concorrenza Presente ma senza alcun potere Germania Si Si Si Con ampi poteri decisionali Spagna Solo formale (RENFE e ADIF sono pubbliche) Si Solo formale Presente ma senza alcun potere Svezia Si Si Si Con ampi poteri decisionali Regno Unito Si Si Si Con ampi poteri decisionali Italia Si Si Solo formale (Ministero dei Trasporti) Fonte: Elaborazione The European House-Ambrosetti Presente con poteri limitati

11 Il quadro normativo del settore ferroviario Il Secondo Pacchetto Ferroviario Nel gennaio del 2002 la Commissione propone un nuovo pacchetto di misure che è stato approvato nell aprile del Con il Secondo Pacchetto, oltre al completamento della liberalizzazione del trasporto merci, vengono stabilite regole di fondamentale importanza in materia di interoperabilità e sicurezza. In particolare, il Secondo Pacchetto si compone di tre Direttive e di un Regolamento: La Direttiva 2004/51 ha ulteriormente modificato la Direttiva 91/440 anticipando l apertura del mercato del trasporto merci internazionale al primo gennaio 2006 e ampliando i confini della liberalizzazione da gennaio 2007 a tutto il trasporto merci europeo, incluso quello nazionale; la Direttiva 2004/49 ha rafforzato la sicurezza delle ferrovie assicurando la totale trasparenza delle procedure di sicurezza in vigore e concentrando in un unico testo le norme in precedenza contenute in Direttive differenti. L obiettivo perseguito è quello di armonizzare nei Paesi Membri gli standard di sicurezza definiti dalla Commissione dopo i lavori tecnici di preparazione eseguiti dall Agenzia Ferroviaria Europea. Ha stabilito una procedura per rilasciare i certificati di sicurezza che ogni impresa ferroviaria deve ottenere prima di poter far circolare i treni sulla rete europea. Inoltre ha imposto agli Stati membri di 13 Direttiva 2004/49/Ce sulla sicurezza delle ferrovie Comunitarie; Direttiva 2004/50/Ce sull interoperabilità del servizio ferroviario Europeo; Direttiva 2004/51/EC sullo sviluppo delle ferrovie Comunitarie e il Regolamento (Ce) 881/2004 che istituisce l Agenzia Ferroviaria Europea.

12 12 Le imprese ferroviarie in Europa, Usa e Giappone istituire un autorità indipendente responsabile della sicurezza (responsabile del rilascio del certificato di sicurezza) ed un organismo preposto alle indagini sugli incidenti nel trasporto ferroviario; la Direttiva 2004/50 ha aggiornato la legislazione in materia di interoperabilità tecnica già in vigore 14, necessaria per la prestazione di servizi transfrontalieri e la riduzione dei costi del materiale rotabile. il Regolamento 881/2004 ha istituito l Agenzia Ferrovia Europea al fine di supportare a livello tecnico l implementazione della legislazione europea, cioè aumentare la competitività del sistema ferroviario Direttiva 96/48/Ce, relativa all interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità e la Direttiva 2001/16/Ce che ripropone gli stessi principi previsti dalla Direttiva 96/48/Ce ai sistemi ferroviari convenzionali 15 L Agenzia Ferroviaria Europea (ERA) è un agenzia dell Unione Europea istituita nell aprile del Essa ha due sedi principali, entrambe in Francia: il quartier generale e tutti gli uffici si trovano a Valenciennes, mentre le conferenze e gli incontri internazionali hanno luogo a Lille. La piena attività è iniziata a metà del L agenzia si occupa da un lato, della creazione di un area ferroviaria europea competitiva, che aumenti la compatibilità dei sistemi di ogni Stato membro e, dall altro, assicuri i livelli di sicurezza richiesti. L ERA assume, in particolare, il compito di «contribuire sul piano tecnico all attuazione della normativa comunitaria finalizzata a migliorare la posizione concorrenziale del settore ferroviario potenziando il livello di interoperabilità dei sistemi ferroviari e a sviluppare un approccio comune in materia di sicurezza del sistema ferroviario europeo, nella prospettiva di concorrere alla realizzazione di uno spazio ferroviario europeo senza frontiere, in grado di garantire un elevato livello di sicurezza».