Piano Paesaggistico Regionale

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1 Regione Umbria Giunta Regionale Direzione Ambiente Territorio e Infrastrutture Piano Paesaggistico Regionale Relazione illustrativa Indice Introduzione Il Piano Paesaggistico 1. Premessa 2. Prestazioni del piano 3. Organizzazione e forma del piano Appendice - Appendice esplicativa del Quadro Conoscitivo Allegati - Elenco degli elaborati del Piano Paesaggistico Regionale - Rapporto ambientale - Estratto Norme regionali di riferimento (L.R. 13/2009)

2 INTRODUZIONE La Regione Umbria, dopo la Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze 2000), ratificata con legge n. 14/2006, e l emanazione del Codice per i Beni Culturali e il Paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), ha svolto nel territorio della Valle Umbra e di Spoleto un attività di sperimentazione per l applicazione dei contenuti di detti provvedimenti e la messa a punto di metodologie propedeutiche alla vera e propria stesura del Piano Paesaggistico Regionale. Il Piano paesaggistico dell Umbria, elaborato in piena sintonia con i nuovi principi, individua; 19 paesaggi identitari regionali, come Geni che declinano nell immaginario collettivo regionale, nazionale e internazionale, la tradizionale percezione, positiva e consolidata, dell Umbria Cuore Verde d Italia. La tavola di Piano denominata Visione Guida, nel ridisegnare il quadro strategico del paesaggio regionale conferma quanto sopra ricordato, quando aggiungendo ai territori rurali e alle aree boscate le grandi aree della naturalità (fiumi e torrenti), arriva a coprire, sommata alle superfici dei beni paesaggistici vincolati, oltre il 90 % del territorio regionale. La presente Relazione, con gli elaborati ad essa allegati chiude la fase degli studi redazionali per il Piano, effettuati degli Uffici regionali con l ausilio di un gruppo di consulenti esperti e con la partecipazione di rappresentanti della Direzione per i Beni Culturali e Paesaggistici dell Umbria, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici dell'umbria e della Soprintendenza per i Beni Archeologici dell'umbria, delle due Province e dei Servizi regionali più direttamente interessati e altri collaboratori. L intera documentazione costituisce la proposta tecnica e regolativa su cui la Regione vuole proseguire e sviluppare la consultazione, la collaborazione con gli altri soggetti istituzionali e con le parti sociali, a cominciare dalle Province e dai Comuni, per giungere al documento conclusivo di Piano Paesaggistico ai fini dell adozione da parte della Giunta Regionale. Questa proposta costituisce anche il risultato di una prima concertazione con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e con il Ministero dell Ambiente, con cui la Regione, a seguito della prevista Intesa istituzionale introdotta dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, è impegnata a collaborare per la definitiva formazione del Piano Paesaggistico Regionale. Nell ambito del nuovo processo di pianificazione territoriale avviato dalla Regione con la Legge Regionale 26 giugno 2009 n. 13, il PPR rappresenta lo strumento principale che promuove lo sviluppo durevole e sostenibile dell intero territorio regionale, fondandolo sulla qualità del paesaggio e dell ambiente. La valorizzazione e la tutela del patrimonio paesaggistico, naturale e culturale, il governo delle trasformazioni secondo obiettivi di qualità paesaggistica, sono le finalità principali da raggiungere. Tutto ciò nella consapevolezza che il paesaggio è una risorsa culturale, che concorre al benessere sociale della popolazione, non solo come miglioramento della qualità della vita e della identità culturale, ma anche come incremento di attrattività regionale e di competitività nelle reti di relazioni che sempre più si allargano a scala mondiale. Nel dettaglio ill Piano Paesaggistico Regionale ha avuto inizio dalla definizione dei contenuti conoscitivi da assumere a base delle valutazioni e delle proposizioni del Piano. Tale definizione ha portato alla costruzione del Repertorio delle conoscenze, intesa come l acquisizione, riordino e sistematizzazione delle numerose elaborazioni, nelle materie rilevanti rispetto al paesaggio (geologia, ecologia, attività agricole, urbanistica, centri storici, turismo, infrastrutture, attività produttive, ecc.), raccolte nel tempo in corrispondenza dell attività regionale e provinciale in materia di governo del territorio, di pianificazione e di programmazione. Il Repertorio delle conoscenze consiste in una raccolta di fonti e in una serie di elaborati tematici rappresentati alla scala regionale (v. ELENCO ANALITICO DEGLI ELABORATI del Piano Paesaggistico Regionale, allegato alla presente Relazione), tra i quali assume particolare rilevanza l elaborato relativo ai Beni paesaggistici, ricostruito in collaborazione con la Soprintendenza. Il Repertorio delle conoscenze ha consentito di individuare, ad integrazione e precisazione dei risultati conseguiti con la Ricerca svolta dalla Regione in preparazione della formazione del Piano Paesaggistico Regionale, diciannove Paesaggi regionali attraverso i quali si riconosce l identità della Regione. Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 2

3 I Paesaggi regionali hanno richiesto un approfondimento conoscitivo, interpretativo e valutativo, alla scala di maggior dettaglio, raccolto nell Atlante dei paesaggi; approfondimento condotto attraverso la lettura e la interpretazione dei caratteri paesaggistici del territorio, a partire dai Beni paesaggistici fino all individuazione delle Risorse identitarie presenti in ciascuno dei paesaggi regionali. Ciò ha consentito, da un lato di raggruppare questi ultimi, secondo la dominanza dei relativi caratteri paesaggistici, nelle tre grandi famiglie dei paesaggi regionali a dominante fisico-naturalistica, storicoculturale e sociale-simbolica, dall altro di articolarli, individuando al loro interno le Strutture identitarie regionali, cioè quei contesti di paesaggio che meglio rappresentano l identità dei paesaggi regionali. L approfondimento ha richiesto anche la definizione di una metodica per l attribuzione di valore ai diversi paesaggi regionali; ha riguardato inoltre la individuazione degli scenari di rischio per il paesaggio. Le elaborazioni fin qui richiamate, relative ai Paesaggi regionali, sono raccolte nelle Carte e nei Repertori che costituiscono l Atlante dei paesaggi (v. ELENCO ANALITICO DEGLI ELABORATI del Piano Paesaggistico Regionale, allegato alla presente Relazione). Il Repertorio delle conoscenze, ha consentito di delineare la dimensione strategica del Piano a partire da una visione unitaria del paesaggio umbro, (v. Tav. 1 Visione guida nel corpo della Premessa alla presente Relazione), accompagnata da una Agenda tematica contenete obiettivi da perseguirsi ed azioni da attivarsi riguardo ai principali temi della Visione (Emergenze identitarie, Corridoi di sviluppo insediativo, Spazi artigianali e artigianali, Paesaggi incipienti, Insediamenti storici e paesaggi di prossimità, Territori rurali, Aree boscate, Grandi reti di naturalità, Nuove infrastrutture viarie, Infrastrutture per l energia, Cave, Paesaggi transregionali) ed arricchita dalla individuazione delle Progettualità programmate (v. Tav. 1bis Progettualità programmate nel corpo della Premessa alla presente Relazione)aventi ad oggetto i principali Progetti strategici di paesaggio, nonché i contenuti paesaggistici dei Progetti strategici del DST (il futuro PUST). La dimensione regolativa del Piano, si esprime attraverso indirizzi, direttive e prescrizioni, coerenti con gli obiettivi di qualità, fissati dal Piano, per i Paesaggi regionali e le Strutture identitarie. Essa ha per oggetto, in relazione alle trasformazioni paesaggisticamente rilevanti, tutto il territorio regionale, a partire dai Beni paesaggistici. Per questi ultimi, articolati in Aree sottoposte a dichiarazione di notevole interesse pubblico ed in Aree tutelate per legge, la disciplina si specifica in riferimento alle finalità di tutela delle stesse. Per il resto del territorio la disciplina punta a favorire previsioni urbanistiche e progetti di intervento rispettosi, anzi generatori, di qualità paesaggistica. Gli elaborati grafici che rappresentano il quadro di unione della disciplina di Piano sono costituiti dalla Tav. 2 Quadro di assetto paesaggistico, Tav. 2 bis Delimitazione paesaggi d area vasta, Tav. 3 Quadro delle tutele. La delimitazione dei paesaggi d area vasta e della relativa disciplina è definita di concerto tra la Regione e le Province. Nell ambito delle dimensione regolativa assumono particolare rilievo le Misure per il corretto inserimento di cui all art. 143 comma 1 lettera h) del D.Lgs 22 gennaio 2004 n. 42 e s.m.i. A questo Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 3

4 proposito il PPR introduce una metodologia di attenzione al paesaggio nella costruzione degli interventi di trasformazione, siano essi previsioni urbanistiche che progetti d intervento. Il PPR individua, tra quelle che classifica come ammissibili, le trasformazioni rilevanti dal punto di vista paesaggistico, stabilendo delle soglie di rilevanza differenziate tra le trasformazioni interne e quelle esterne ai beni paesaggistici. In effetti ogni intervento di trasformazione, sia esso di natura costruttiva o di trasformazione dell'uso agricolo-forestale e naturale, determina una variazione nel paesaggio. Il Piano assume il compito di valutare la rilevanza delle trasformazioni, in relazione ai caratteri identitari del paesaggio in cui ricade e indica le attenzioni che dovrà avere chi interviene, in modo che l intervento sia paesaggisticamente sostenibile. Per fare questo il Piano stabilisce delle soglie oltre le quali gli interventi vengono considerati paesaggisticamente rilevanti e che, quindi, dovranno osservare delle specifiche misure per ottenere un corretto inserimento. Per situazioni o contesti specifici, in particolare per i Beni paesaggistici, il Piano definisce anche l'inammissibilità di taluni interventi. Gli indicatori delle inammissibilità o delle soglie di rilevanza sono affidati, per semplicità, a delle tabelle, arricchite con delle note esplicative, riferite a interventi ricadenti all'interno o all esterno dei Beni paesaggistici. A titolo esemplificativo si riporta lo schema della tabella, relativa a questi ultimi interventi. Le trasformazioni rilevanti sono oggetto di una specifica disciplina di costruzione del progetto, che prevede la elaborazione di una DOCUMENTAZIONE PAESAGGISTICA. La documentazione paesaggistica, ha la finalità di assicurare la consapevolezza degli esiti paesaggistici della trasformazione, in sede di progettazione e asseverazione dell intervento, consiste nella individuazione del Contesto di Riferimento Progettuale (CRP), comprendente il territorio i cui caratteri paesaggistici entrano in relazione con la trasformazione (intervisibilità, reti ambientali ed infrastrutturali coinvolte), la descrizione dei caratteri paesaggistici del contesto a partire dalle conoscenze fornite dal PPR alle diverse scale (regionale, area vasta, locale), motivazione delle scelte di progetto in riferimento agli apparati conoscitivi e valutativi, agli obiettivi ed alle regolazioni dei paesaggi alle diverse scale, forniti dal PPR, con eventuali interventi di mitigazione e qualificazione paesaggistica. Per conseguire gli di qualità paesaggistica posti dal Piano Paesaggistico e salvaguardare le strutture identitarie dei paesaggi regionali nonché i beni paesaggistici tutelati ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004, gli interventi di trasformazioni rilevante saranno sottoposti a verifica paesaggistica da parte dei soggetti preposti in rapporto alle diverse competenze. Il Piano, i cui contenuti e la cui forma sono diffusamente descritti nel corpo della presente sintesi, nell assumere il paesaggio come linguaggio del territorio si occupa, come visto, sia delle parti del territorio che sono state giudicate paesaggisticamente di interesse pubblico (Beni paesaggistici) in Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 4

5 nome della loro qualità paesaggistica e che dunque devono essere tutelate a fini della conservazione, sia del resto del territorio. In questa prospettiva il Piano è consapevole del fatto che il paesaggio si percepisce e si vive a diverse scale e dunque si avvale di conoscenze, valutazioni, obiettivi e regole riferiti alla scala regionale, alla scala d area vasta e alla scala locale, come meglio si specifica in seguito. Per questo motivo il Piano, favorisce il coinvolgimento della comunità ai diversi livelli, anche in adesione alla Convenzione europea del Paesaggio che attribuisce importanza al paesaggio in quanto percepito e vissuto dalle popolazioni locali. Il Piano mira inoltre ad essere efficiente nella conservazione (motivare, conoscere, sostenere, etc.) e qualificante nella trasformazione attraverso la capacità di indirizzare le trasformazioni verso la qualità paesaggistica e la capacità di convincere i soggetti operatori a far uso del patrimonio conoscitivo e valutativo che il Piano offre e di cui favorisce la crescita. Ciò tanto più che il paesaggio non è solo percezione ma anche occasione di costruzione collettiva di senso e significato dei rapporti tra comunità e territorio, attraverso l esercizio della conservazione e della trasformazione di qualità. In conclusione un piano non per dire no, piuttosto per favorire la consapevolezza del come. Da tutto ciò sono derivati alcuni elementi di innovazione. Il primo elemento è consistito nell organizzazione dei contenuti del Piano in riferimento a tre scale di paesaggio alle quali corrispondono tre diversi dimensioni di vivere il paesaggio. La prima, quella della memoria in cui l idea del paesaggio e delle sue caratteristiche è il risultato di una elaborazione mentale, personale e spesso condivisa che, sulla base di diverse immagini di territorio acquisite nel tempo e nello spazio, dà luogo ad una figura sintetica di paesaggio identificativa del territorio che le esprime; la seconda quella della percezione a distanza di vaste porzioni del territorio all interno delle quali è leggibile la complessità e l intreccio tra caratteri naturalistici e antropici del territorio; l ultima è quella della percezione ravvicinata commisurata alla scala dei ritmi della vita quotidiana. In riferimento a questi contenuti, il PPR individua, oltre ai paesaggi regionali, di cui si è detto, i paesaggi d area vasta, da definirsi in sede di elaborazione di PTCP, e i paesaggi locali da individuarsi in sede di PRG Parte strutturale: i paesaggi regionali, ovvero i paesaggi identitari o del riconoscimento, che, nella loro diversità, compongono l immagine d insieme e il senso prevalente del paesaggio umbro; e che costituiscono il riferimento culturale per l osservazione della regione dall esterno nonché il tramite attraverso cui gli abitanti riconoscono la loro appartenenza al territorio regionale; i paesaggi d area vasta (o della percezione) ovvero i paesaggi che sono misurabili attraverso una percezione più diretta, a media distanza, in cui acquistano importanza crescente i segni fisici e i modi anche dinamici dell esperienza conoscitiva; i paesaggi locali (o dell abitare) ovvero i paesaggi strettamente connessi alla sfera locale delle pratiche d uso del territorio e che, come tali, richiedono una più assidua integrazione con le previsioni urbanistiche. Questa articolazione è risultata coerente con l altro elemento di innovazione: la costruzione di una disciplina (obiettivi, indirizzi e regole) non solo tipologica (in riferimento alle componenti tipologiche del paesaggio), ma anche e soprattutto riferita ai diversi paesaggi alle diverse scale. In effetti i contesti di paesaggio sono diversi, le componenti tipologiche del paesaggio assumono significati e valori differenti in ciascun contesto; si mettono in relazione particolare, determinando diverse situazioni da considerare come oggetti della disciplina paesaggistica. Da qui la scelta di individuare innanzi tutto nei paesaggi alle diverse scale l articolazione del territorio cui riferire la disciplina di sfondo, d insieme, di valenza metodologicamente strategica, e conseguentemente le conoscenze, le valutazioni, gli obiettivi di contesto alle diverse scale. La disciplina tipologica, di valenza operativa e gestionale, si specifica in riferimento al contesto nel quale ricade, con gli elementi con cui si relaziona. In sostanza il PPR mira a superare processi di omologazione puntando sulla valorizzazione della diversità. A ciò corrisponde l elaborazione dell Atlante e del Repertorio dei Paesaggi regionali di cui si è detto. Il terzo elemento di innovazione riguarda la citata definizione delle misure per il corretto inserimento paesaggistico delle previsioni e degli interventi. Attraverso dette misure il Piano utilizza conoscenze, valutazioni ed obiettivi, di cui è dotato, ed impone nei casi di interventi di trasformazione di rilevanza paesaggistica, il ricorso ad una metodologia di costruzione e di valutazione delle previsioni e dei progetti di intervento. In questo, il Piano ha ambizioni pedagogiche nel senso che stimola processi di autoapprendimento da parte della comunità e, in particolare, dei soggetti che operano in qualità di progettisti, di tecnici valutatori e di decisori, alle diverse scale. Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 5

6 IL PIANO PAESAGGISTICO REGIONALE 1. PREMESSA Il Piano Paesaggistico Regionale dell Umbria muove dalla concezione del paesaggio come una totalità contestuale, di natura trans-scalare, che integra localmente in modo specifico le caratteristiche storicoculturali, ecologico-naturalistiche, insediative, sociali e simboliche del territorio generando specifici profili identitari. In questa prospettiva individua alle diverse scale (da quella regionale a quella di area vasta e locale) i contesti che si configurano come paesaggi identitari dell Umbria, con particolare riferimento ai Beni e alle aree tutelate per legge. Ne ricostruisce le dinamiche di mutamento per cogliere fattori di rischio e di vulnerabilità, tenuto conto anche degli atti di programmazione e pianificazione esistenti o in previsione. Attribuisce i valori, considerando anche il punto di vista delle popolazioni interessate. Infine definisce gli obiettivi di qualità di ciascun contesto, articolando di conseguenza le previsioni strategiche, quelle di regolazione degli interventi di trasformazione, e quelle di tutela dei Beni paesaggistici. Questo complesso insieme di attività di conoscenza, programmazione strategica, regolamentazione, progettazione e valutazione, del paesaggio umbro coinvolge direttamente la Regione e lo Stato per i Beni paesaggistici, ma anche gli altri soggetti di governo del territorio per tutte le altre trasformazioni del paesaggio, in particolare Province e Comuni. Il modello gestione a cui si fa riferimento è complessivamente quello della governance multilivello, che mira a far convergere le strategie dei singoli attori su obiettivi comuni condivisi e a far condividere le responsabilità della tutela almeno tra i principali soggetti di governo del territorio. Il Piano Paesaggistico regionale diventa così l occasione per costruire visioni e regole comuni, all interno dei ruoli stabiliti dalla nuova legislazione nazionale. I principali criteri posti a base della redazione del Piano paesaggistico regionale dell Umbria sono così sintetizzabili: Il Piano è inteso come strumento unico e organico di governo delle tutele, nonché di compatibilità e di indirizzo degli interventi di conservazione e trasformazione dl paesaggio, fermo restando che i Beni paesaggistici di cui al D. lgs. n. 42/2004 si avvalgono di specifici contenuti regolativi. Il Piano assicura la certezza delle regole per la tutela e al tempo stesso promuove l importanza del paesaggio ai fini del miglioramento della qualità del governo del territorio a tutti i livelli: regionale, provinciale,comunale. L efficacia del Piano si misura non soltanto rispetto alla sua funzione di salvaguardia dei paesaggi di maggior valore, ma anche rispetto alla sua capacità complessiva di orientare positivamente gli interventi su tutto il territorio, indirizzando le trasformazioni e valutandone preventivamente gli esiti sotto il profilo delle qualità del paesaggio. A questo scopo il piano prevede non solo di definire obiettivi di qualità per i singoli paesaggi articolati alle diverse scale ( regionale, di area vasta, locale ), ma anche di individuare specifici contesti di riferimento per le previsioni e i progetti, intesi come ambiti di territorio a cui va consapevolmente rapportata la pianificazione e la progettazione perché venga garantito il corretto inserimento paesaggistico dei nuovi interventi; il piano è sussidiario rispetto a questo scopo, fornendo il supporto di adeguate conoscenze, procedure e strumenti da utilizzare, con l obiettivo di evitare il ricorso alla produzione di onerose conoscenze aggiuntive da parte dei progettisti. Il Piano definisce in questa prospettiva gli indirizzi e l insieme dei criteri e strumenti per la valutazione delle trasformazioni, dettando misure per il corretto inserimento paesaggistico, ai sensi dell art. 142, comma 1, lettera h) del DLgs, delle previsioni urbanistiche e dei progetti di intervento; definisce inoltre le attribuzioni di specifiche responsabilità per ciascuno dei livelli di competenza di governo del territorio Il Piano promuove specifici progetti per il paesaggio ai fini della valorizzazione di particolari contesti identitari a valenza strategica. Inoltre, prevede che i progetti territoriali e i programmi di sviluppo regionale aventi incidenza sul paesaggio umbro, previsti tanto dall amministrazione regionale che da altre amministrazioni centrali o locali, dovranno essere approfonditi con specifico riferimento alla valenza paesaggistica degli interventi prefigurati. 2. PRESTAZIONI DEL PIANO In base alla legislazione vigente e a quanto previsto in particolare dalla legge regionale 13/2009, il Piano Paesaggistico Regionale, mira ad assolvere a sei funzioni fondamentali: - tutela dei beni paesaggistici; Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 6

7 - qualificazione paesaggistica dei diversi contesti, anche attraverso misure per il corretto inserimento; - indirizzo strategico per le pianificazioni di settore; - attivazione di progetti per il paesaggio; - indirizzo alla pianificazione degli enti locali e di settore; - monitoraggio e aggiornamento delle analisi delle trasformazioni del paesaggio regionale. Le diverse funzioni attengono in primo luogo al ruolo esercitato dalla Regione, congiuntamente con lo Stato limitatamente ai Beni paesaggistici. Ma attraverso il processo di governance multilivello prefigurato, investono anche gli altri soggetti di governo del territorio o comunque coinvolti in azioni con forti ricadute sui valori del paesaggio Funzioni di Tutela dei beni paesaggistici Il Piano assicura la tutela di Beni paesaggistici riconosciuti, sottoponendo il territorio interessato a specifiche normative d uso, mirate alla corretta conservazione, recupero e valorizzazione dei caratteri salienti del paesaggio. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree di notevole interesse pubblico, di cui all art. 136 del DLGS 42/2004; le aree tutelate per legge, di cui all art.142; gli ulteriori immobili ed aree individuate a termini dell art.136 e sottoposte a tutela dal piano. L individuazione dei Beni paesaggistici aggiorna le delimitazioni delle aree vincolate riportandole su cartografia GIS, con rappresentazioni alla scala adeguata anche ai fini delle altre pianificazioni di livello provinciale e comunale. Questo procedimento si avvale della specifica collaborazione tra Regione e Soprintendenze competenti per i diversi profili della tutela Funzioni di tutela di Intorni paesaggistici Le norme di tutela del singolo Bene paesaggistico sono coadiuvate, quando necessario, da ulteriori disposizioni applicate alle aree limitrofe, i cosiddetti intorni paesaggistici. Questi rappresentano contesti di paesaggio individuati localmente in base all esigenza di contribuire al corretto mantenimento dei valori riconosciuti ai beni paesaggistici circostanti. Di fatto si configurano come fasce di rispetto, dotate di normative adeguate al fine di regolare le eventuali trasformazioni e di renderle compatibili con la tutela dei beni paesaggistici limitrofi. Le normative sono definite volta per volta in funzione delle qualità dei beni paesaggistici da tutelare e dei rischi che incombono sui territori circostanti. Fanno riferimento all art. 143, comma e, del DLgs 42/2004: contesti diversi da quelli indicati all art.134, (cioè beni paesaggistici), da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione Individuazione di Strutture Identitarie regionali Il Piano individua anche Strutture Identitarie regionali, come articolazioni interne ai paesaggi regionali, in quanto paesaggi fortemente identitari che si distinguono per l emergere di loro qualità peculiari. Per il loro tramite si specificano gli obiettivi di qualità che caratterizzano i singoli paesaggi regionali. Si distinguono generalmente in Strutture Identitarie areali, connotate dal riferimento al territorio di appartenenza; e in Strutture Identitarie diffuse, connotate dalla ricorrenza di specifici elementi paesaggistici. Su questi beni si applica una disciplina regionale di tutela delle valenza identitarie e di indirizzo alle trasformazioni compatibili con gli obiettivi di qualità perseguiti. Fanno riferimento all art. 143, comma i, del Dlgs 42/2004: individuazione di diversi ambiti e relativi obiettivi di qualità, a termini dell art.135, comma Individuazione di Ambiti locali Il Piano individua inoltre gli ambiti locali. Questi costituiscono ambiti speciali, definiti in base all esigenza di esercitare tempestivamente una governance multilivello per fronteggiare elevati rischi di compromissione del paesaggio o per approfondire la pianificazione di paesaggi fortemente problematici. Di fatto rappresentano ambiti di paesaggio a scala di dettaglio, in cui si concentra la copianificazione tra Regione, Provincia e Comune interessato, con specifiche previsioni e normative d uso che prevalgono su quelle dei piani regolatori comunali. Fanno riferimento all art.135, commi 2 e 3 del Dlgs 42/2004: in riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d uso, ( ) e attribuiscono adeguati obiettivi di qualità 2.5. Individuazione delle Aree compromesse Infine il Piano individua le aree compromesse o degradate per le quali prevede di promuovere strategie di riqualificazione paesaggistica con specifico riferimento alle strutture identitarie regionali Qualificazione paesaggistica dei diversi contesti e misure per il corretto inserimento Il Piano paesaggistico è lo strumento attraverso cui lo Stato e la Regione assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 7

8 valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono, secondo l art.135 del DLgs 42/2004. In questa prospettiva i contenuti del piano si articolano alle diverse scale tenendo conto anche delle specifiche competenze dei diversi soggetti istituzionali coinvolti nel sistema di governance multilivello. Dunque, pur mantenendo il riferimento di fondo alla natura trans-scalare del paesaggio, il Piano articola operativamente i paesaggi a tre livelli, ( intesi come ambiti ai sensi del comma 3, art.135 del DLgs 42/2004 ) a cui corrispondono specifiche attribuzioni di governo del territorio per Regione, Province e Comuni : -paesaggi regionali, ovvero quei paesaggi identitari ( o del riconoscimento) che nella loro diversità compongono l immagine d insieme e il senso prevalente del paesaggio umbro, come matrice e sfondo di coerenza delle individualità percepibili a scale di maggior dettaglio. Sono da considerarsi paesaggi del riconoscimento in quanto costituiscono il riferimento culturale per l osservazione della regione dall esterno ma anche il tramite attraverso cui gli abitanti riconoscono la loro appartenenza al territorio regionale ; -paesaggi di scala vasta, ( o paesaggi della percezione), ovvero i paesaggi identitari che sono misurabili attraverso una percezione più diretta, a media distanza, in cui acquistano importanza crescente i segni fisici e i modi dell esperienza conoscitiva, e i cui significati sono comunque prevalentemente associati alla interpretazione di contesti delimitati, osservabili nei loro margini e comprensibili nelle loro qualità distintive; - paesaggi locali, ( o paesaggi dell abitare), ovvero i paesaggi di dimensioni contenute, interni territoriali percepibili a distanza ravvicinata, commisurati prevalentemente alla scala dei ritmi della vita quotidiana e alla sfera locale delle pratiche di uso del territorio. Sono i paesaggi i paesaggi che richiedono una più assidua integrazione delle previsioni urbanistiche e di quelle paesaggistiche, entrambe accomunate dagli obiettivi di qualità che si intendono conseguire localmente. Il PPR fornisce per i Paesaggi, alle diverse scale, conoscenze, valutazioni ed obiettivi da perseguire; ciò allo scopo di mettere a disposizione degli operatori e progettisti delle trasformazioni il supporto necessario ad orientare previsioni ed interventi alla qualità paesaggistica. Il PPR fissa a tale scopo, per le previsioni e gli interventi rilevanti tra quelli ammissibili, misure per il corretto inserimento paesaggistico, ai sensi dell art. 142, comma 1, lettera h) del DLgs. Tali misure sono basate su una metodologia che impegna gli operatori ad assumere e a dare testimonianza della consapevolezza della portata paesaggistica delle previsioni o dell intervento, come meglio precisato al successivo punto Indirizzo strategico per le pianificazioni di settore Il Piano detta gli obiettivi di qualificazione paesaggistica delle politiche territoriali regionali. Questa funzione è rafforzata dalla volontà di integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione di settore aventi incidenza diretta o indiretta sul territorio, come richiesto anche dalla legislazione vigente. Il Piano diventa così il quadro complessivo di compatibilità per le diverse strategie di settore che hanno rilevanza ai fini di uno sviluppo sostenibile del territorio e della tutela del paesaggio. In questa prospettiva il Piano definisce una visione strategica del futuro del paesaggio umbro, integrata a quella di natura territoriale già espressa nel Disegno Strategico Territoriale (DST) adottato dalla regione nell ambito del Quadro Strategico regionale In particolare, facendo riferimento ai principali processi di mutamento del paesaggio e i conseguenti temi prioritari delle politiche paesaggistiche regionali, assume come elementi- chiave sui quali costruire la visione al futuro: A. PAESAGGI CRITICI Sono i paesaggi sottoposti a forti pressioni di mutamento, con processi di sovrautilizzazione che rischiano di stravolgere i caratteri identitari e i valori riconosciuti. Si riconoscono in particolare i seguenti temi prioritari : A1 Emergenze identitarie; A2 Corridoi di sviluppo insediativo; A3. Spazi industriali e artigianali; A4. Paesaggi a trasformazione incipiente. B. PAESAGGI IN ABBANDONO Sono al contrario i paesaggi che soffrono di processi di crescente sottoutilizzazione, che in misura diversa rischiano di alterare e depauperare il patrimonio paesaggistico regionale. I temi prioritari riguardano i centri storici e loro paesaggi di prossimità. C. PAESAGGI COMUNI Sono i paesaggi teatro di gran parte della nostra vita quotidiana nelle città e nelle campagne, che richiedono spesso una cura più esplicita delle loro qualità identitarie. Due temi emergono in particolare : C1. Territori rurali; C2. Aree boscate. D. PAESAGGI DELLE RETI Nella infrastrutturazione del territorio tre temi appaiono rilevanti sotto il profilo paesaggistico: D1 Grandi Reti di Naturalità, ovvero la trama delle reti ecologiche, dei crinali e dei sistemi delle acque, che Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 8

9 esercitano un ruolo paesaggistico rilevante, come sistema connettivo dei contesti locali di paesaggio; D2, Nuove infrastrutture viarie; D3 Infrastrutture per l energia E. PAESAGGI TRANSREGIONALI Il Piano individua come paesaggi transfrontalieri, da trattare di concerto con altre Regioni e d intesa con il ministero per i Beni e le Attività Culturali, alcuni territori di confine con la Toscana, le Marche e il Lazio che presentano significativi caratteri paesaggistici comuni Attivazione di progetti di paesaggio Il Piano individua alcune azioni progettuali di rilevanza strategica per la conservazione e riqualificazione del paesaggio, in particolare per il recupero delle aree significativamente compromesse o degradate ( art.143, comma g). Tali azioni progettuali vanno considerate come ambito prioritario di concertazione tra gli attori istituzionali di governo del territorio, e in particolare della Regione, delle Province, delle Comunità montane, dei Comuni, dei Parchi. Assumendo la prospettiva di un territorio un paesaggio - un progetto, i progetti del piano si applicano prioritariamente alle aree più significative sotto il profilo paesaggistico interessate dalla trasformazione del territorio, in conformità con quanto previsto dal Disegno Strategico Territoriale della Regione Umbria Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio L Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio, coerentemente con quanto previsto dalla LR 13/2009 e dal DLgs 42/2004, è la struttura che è deputata al monitoraggio e aggiornamento delle analisi delle trasformazioni del paesaggio regionale. In particolare l Osservatorio, anche in collegamento con l Osservatorio nazionale, ha la funzione di accompagnare le strategie del piano, mettendo in rete le diverse conoscenze e valutazioni disponibili nonché le varie strutture di elaborazione dei dati paesaggistici, al fine di apprendere dagli esiti conseguiti e di formulare conseguentemente proposte utili a migliorare l efficacia delle previsioni del PPR. 3. ORGANIZZAZIONE E FORMA DEL PIANO Il Piano è organizzato secondo quanto previsto dagli artt. 135 e 143 del DLgs 42/2004, e dalla legge regionale 13/2009. In particolare è costituito dei seguenti elaborati, sia con testi scritti che specifiche cartografie: a) relazione illustrativa; b) quadro conoscitivo, che in particolare comprende l atlante dei paesaggi con l identificazione delle risorse identitarie, l attribuzione dei valori, la previsione dei rischi e delle vulnerabilità del paesaggio; c) quadro strategico del paesaggio umbro, articolato nella visione guida, nelle linee guida rispetto a temi prioritari della trasformazione e nel repertorio dei progetti strategici di paesaggio; d) quadro di assetto del paesaggio regionale articolato ai diversi livelli di governo del territorio, con la definizione degli obiettivi di qualità e delle discipline di tutela e valorizzazione, con particolare riferimento ai beni paesaggistici e ai loro intorni, nonché agli ambiti locali di pianificazione paesaggistica con specifiche normative d uso prevalenti sui piani regolatori comunali ai sensi dell articolo 135, commi 2 e 3 del d.lgs. 42/2004; e) disposizioni di attuazione. Inoltre il Piano, nel rispetto delle indicazioni di cui all articolo 143, comma 1 del d.lgs. 42/2004, comprende in particolare: a) la rappresentazione del paesaggio alla scala regionale e la sua caratterizzazione rispetto alle articolazioni più significative, intese come specifici paesaggi regionali in applicazione dell articolo 135, comma 2 del d.lgs. 42/2004; b) la perimetrazione dei paesaggi d area vasta di cui all articolo 21, comma 4, come specifiche articolazioni dei paesaggi regionali, nonché la definizione dei criteri per la delimitazione dei paesaggi locali a scala comunale sulla base degli obiettivi di qualità previsti all interno dei paesaggi regionali; c) la rappresentazione delle principali reti paesaggistico-ambientali, con la definizione degli indirizzi e discipline per la loro tutela, valorizzazione e gestione sotto il profilo paesaggistico; d) l individuazione dei beni paesaggistici di cui agli articoli 134 e 142 del d.lgs. 42/2004, con la loro rappresentazione su cartografie GIS alle diverse scale e con la definizione delle loro discipline di tutela e valorizzazione; Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 9

10 e) l individuazione degli intorni dei beni paesaggistici, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e utilizzazione; f) l individuazione di paesaggi di particolare valenza ai fini della riconoscibilità regionale, definiti come Strutture Identitarie regionali, sottoposti a specifiche disposizioni di tutela e valorizzazione; g) la definizione delle misure per il corretto inserimento nel contesto paesaggistico degli interventi di trasformazione del territorio, con particolare riferimento alle modalità di intervento nelle zone produttive artigianali, industriali, commerciali per servizi e nel territorio rurale; h) la previsione delle modalità di integrazione e aggiornamento delle previsioni del piano, in particolare per ciò che riguarda i paesaggi d area vasta, i paesaggi locali, gli ambiti locali, le aree compromesse o degradate. In definitiva la forma del Piano Paesaggistico Regionale (PPR) viene assunta come una combinazione di apparati di base. Coerentemente con l art.17 della LR 13/2009, questi si articolano in sistema delle conoscenze e valutazioni ( comma b); sistema delle previsioni, sia di carattere strategicoprogrammatico ( comma c) che regolativo ( comma d), e infine delle disposizioni di attuazione ( comma e). Le diverse articolazioni sono rese interdipendenti da un processo di pianificazione che rifiuta la sequenza deduttiva a favore di un approccio di natura circolare orientato all interattività dei diversi apparati. Conoscenze-valutazioni E costituito dall insieme degli atti di conoscenza, interpretazione e valutazione che sostanziano il piano e che confluiscono nel Quadro Conoscitivo. Il Quadro Conoscitivo (QC) rappresenta il repertorio sistematico di tutte le conoscenze più significative che a vario titolo riguardano le conoscenze di base e lo studio dei paesaggi umbri; le analisi e le indagini prodotte anche nell ambito dei programmi di cooperazione comunitaria; le proposte, le pianificazioni vigenti, le varianti di adeguamento al Codice già predisposte; gli atti d intesa interistituzionali; le individuazioni aggiornate delle Aree tutelate per legge e dei Beni paesaggistici, restituite su basi cartografiche aggiornate e di scala adeguata ai fini del riconoscimento nella pianificazione urbanistica comunale. A questo scopo il QC si avvale dell assistenza e continua collaborazione del Centro Cartografico Regionale, per la gestione di sistemi cartografici aggiornati e la costruzione, in forma coordinata, di una cartografia informatizzata. In particolare il Quadro Conoscitivo si articola nei seguenti elaborati: Atlante dei paesaggi (APAE) L Atlante dei paesaggi contiene l identificazione dei contesti e degli ambiti di paesaggio ai diversi livelli, comprensivi della ricognizione sui Beni paesaggistici di cui all 134, con l interpretazione dei loro caratteri identitari inclusiva delle aree e immobili di cui all art. 134, 136 e 142 del D.Lgs. n. 42/2004. Inoltre individua la perimetrazione dei beni paesaggistici, dei contesti e degli ambiti su basi cartografiche elaborate con sistemi GIS. Infine contiene un interpretazione complessiva del paesaggio esistente, articolata ai diversi livelli: inizialmente quello regionale e quello di area vasta, in fasi successive anche a livello locale, con procedimenti formalizzati di integrazione delle previsioni di piano paesaggistico su proposte dei Comuni. L identificazione viene operata a partire dalle risorse storico-culturali ( patrimonio insediativo, rurale, infrastrutturale) naturalistico-ambientali ( patrimonio ecologico e ambientale), sociali e simboliche ( modalità di percezione dei paesaggi, pratiche d uso locali e sovralocali, significati, capacità d evocazione simbolica) e dalle loro interrelazioni contestuali, con specifico riferimento ai paesaggi regionali, ai paesaggi di area vasta, e ai paesaggi locali, secondo articolazioni dei contesti che rinviano rispettivamente al livello d azione regionale, provinciale e comunale. L Atlante riporta ai diversi livelli: (a) l individuazione dei paesaggi e dei beni paesaggistici; (b) la ricostruzione dei caratteri paesaggistici salienti, articolati secondo le specifiche combinazioni di risorse identitarie storico-culturali, naturalistico-ambientali, sociali e simboliche; (c) il riconoscimento delle peculiari figure di senso che caratterizzano complessivamente il contesto in oggetto. Inoltre l Atlante riporta anche l attribuzione dei valori operata nel corso della pianificazione. La valutazione fa riferimento in particolare alla rilevanza e all integrità dei valori identitari dei paesaggi e con specifica considerazione dei valori estetici. Ne emergono classi di contesti a diverso valore, così articolate : valore rilevante; valore diffuso; valore ordinario; valore compromesso. Scenari di rischio (SRisc) Consiste nella prefigurazione degli scenari di mutamento del paesaggio e valutazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità, con particolare riferimento alle dinamiche di trasformazione del territorio e agli atti di programmazione, di pianificazione e difesa del suolo che a vario titolo possono influire sugli scenari futuri ( art. 143, comma f) nonché alle azioni in corso e in programma. Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 10

11 Previsioni L apparato delle previsioni è costituito dall insieme degli atti di definizione degli indirizzi strategici e delle progettualità programmatiche, degli obiettivi di qualità, delle discipline di tutela e valorizzazione da assumere per la pianificazione del paesaggio. Le elaborazioni confluiscono in tre dispositivi di piano: il Quadro Strategico orientato al coordinamento programmatico delle politiche di settore e delle progettualità a valenza strategica; il Quadro di Assetto paesaggistico regionale che rappresenta il nucleo chiave del Piano Paesaggistico, poiché definisce le regole di indirizzo e di controllo delle trasformazioni di tutto il territorio regionale; il Quadro delle Tutele che approfondisce specificamente le discipline di tutela dei Beni paesaggistici e dei loro intorni. Quadro Strategico Il Quadro Strategico esplicita l impegno programmatico della Regione e delle altre amministrazioni coinvolte dal piano al fine di coordinare le loro strategie di intervento nella prospettiva della corretta conservazione, recupero e valorizzazione dei diversi contesti di paesaggio. Si articola con riferimento a : - VISIONE GUIDA, ovvero un immagine del paesaggio regionale al futuro che rappresenta lo scenario voluto dall amministrazione regionale di concerto con il ministero dei Beni e le Attività Culturali e con il ministero dell Ambiente e la Tutela del territorio e del mare, per le parti di rispettiva competenza, e condiviso con le altre amministrazioni di governo del territorio; - AGENDA TEMATICA, come insieme di indirizzi programmatici riferiti ai temi di rilevanza prioritaria individuati dalla Visione Guida; - PROGETTUALITA PROGRAMMATICHE, ovvero i progetti di paesaggio da promuovere prioritariamente per le aree di rilevanza regionale anche in coerenza con le previsioni del Disegno Strategico Territoriale regionale (DST). Quadro di Assetto Il Quadro di Assetto del paesaggio definisce il sistema delle regolazioni del Piano, estese a tutto il territorio regionale. In particolare riassume l identificazione dei caratteri dei paesaggi e dei loro valori ( di cui all Atlante), le Strutture Identitarie regionali, la specificazione degli Obiettivi di Qualità per i paesaggi ai diversi livelli e delle previsioni di intervento con particolare riferimento all art.135 comma 4. Gli obiettivi di qualità articolano le previsioni della pianificazione in considerazione dei profili identitari di ciascun ambito sotto il profilo paesaggistico, delle figure di senso, dei livelli di valore, dei rischi associati agli scenari di trasformazione. In particolare per ogni paesaggio il PPR specifica e localizza le previsioni di indirizzo delle azioni di salvaguardia e conservazione ( protection ) dei caratteri identitari rilevanti, di gestione e trasformazione sostenibile (management) dei caratteri di valore comune, di riqualificazione o innovazione ( planning) dei valori compromessi. Per le Strutture Identitarie regionali riconosciute al loro interno prevede ulteriori specificazioni delle disposizioni normative, fino alle prescrizioni di tutela necessarie per conservarne i caratteri salienti. Il Quadro individua anche gli Ambiti locali, e gli indirizzi per il corretto inserimento degli interventi nel contesto paesaggistico, di cui all art.143,comma h, del Dlgs 42/2004. Quadro delle Tutele Il quadro delle tutele esplicita la disciplina dei Beni paesaggistici, garantendo la tutela dei valori riconosciuti e articolando le previsioni di intervento con specifico riferimento all art.134. Inoltre individua e disciplina gli intorni paesaggistici, ovvero le aree circostanti quale supporto alla tutela del bene paesaggistico, con riferimento agli obiettivi di qualità e normative d uso per le trasformazioni ammissibili. Quanto sopra è esposto in una serie di elaborati costituiti da relazioni e da cartografie il cui elenco si riporta nell Allegato in calce ELENCO ELABORATI del PPR dell Umbria. Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 11

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18 4. DISPOSIZIONI DI ATTUAZIONE In questa parte, che è prodotta nell apposito allegato, si traducono le conoscenze, le valutazioni e le previsioni in discipline di regolamentazione dei procedimenti d iniziativa regionale nonché degli altri soggetti i quali, ai vari livelli e nei diversi settori, concorrono alla gestione delle trasformazioni del paesaggio. Tali disposizioni riguarderanno in particolare i regimi di attuazione degli interventi; i raccordi con gli altri strumenti; i sistemi di gestione e comunicazione del piano. Per quanto attiene ai regimi di attuazione delle previsioni e degli interventi si specificano di seguito i diversi passaggi che portano alla completa definizione dei contenuti regolativi del PPR in relazione ai contributi dei PTCP alla scala dell area vasta e dei PRG alla scala locale. Sotto questo profilo il PPR prevede innanzitutto che, in sede di adeguamento al PPR, i PTCP individuino in forma definitiva i Paesaggi d area vasta, in approfondimento ed in coerenza con le elaborazioni relative ai Paesaggi Regionali, ai Beni Paesaggistici e alle Strutture Identitarie, caratteri ed obiettivi di qualità, precisando criteri e regole di attenzione al Paesaggio nella formazione degli strumenti urbanistici comunali. Prevede, in secondo luogo che il Documento Programmatico del PRG, in sede di Quadro Conoscitivo, articoli il territorio comunale in Paesaggi locali, in riferimento ai Paesaggi d area vasta, in coerenza con i relativi obiettivi di qualità, con gli obiettivi di qualità delle Strutture identitarie e i Beni Paesaggistici eventualmente ricompresi nel territorio comunale, nonché con quelli del Paesaggio regionale nel quale il territorio comunale ricade. In coerenza ed a conclusione di quanto sopra, il PPR stabilisce che ciascun progetto urbanistico (previsioni di PRG di nuovo impianto o di ristrutturazione urbanistica; piani attuativi) e ciascun progetto di singolo intervento relativo a trasformazioni che lo stesso PPR definisce come rilevanti, deve individuare, a scala congrua e come atto progettuale, il contesto paesaggistico di riferimento progettuale, sia in termini spaziali in relazione alla intervisibilità sul territorio della trasformazione, sia in termini funzionali e tematici relativamente ad altri aspetti da tenersi in considerazione (ricadute di rilevanza paesaggistica sulle reti: ecologica, infrastrutturale, energetica). L individuazione del contesto paesaggistico di riferimento progettuale si avvale delle conoscenze provenienti dalle elaborazioni fornite dal PPR per i Paesaggi alle diverse scale ed in particolare di quelle relative ai Paesaggi locali, espressi anche in termini di segni strutturanti il Paesaggio del territorio comunale e riportati nel PRG- Parte strutturale quali componenti strutturali del territorio. Per il PPR l individuazione del contesto paesaggistico di riferimento progettuale rappresenta un passaggio indispensabile per favorire la consapevolezza dell esito paesaggistico dell intervento, nonché per la loro valutazione, in sede di formazione del Piano urbanistico, in sede di asseverazione dell intervento, in sede di istanza dell autorizzazione paesaggistica. Una parte di rilievo assumono i raccordi con altri strumenti, attraverso indirizzi,direttive o prescrizioni per armonizzare i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali, i Piani urbanistici comunali, altri strumenti quali i Piani di sviluppo, i Piani di settore ( infrastrutture viarie, per l energia, per le cave ), i piani di assetto idrogeologico e di difesa del suolo, i piani ambientali ( aree protette, reti ecologiche ), i Programmi di Sviluppo regionali con il Piano Paesaggistico. Le previsioni sono riferite in particolare all organizzazione delle strutture deputate a sviluppare i diversi contenuti del PPR ed a seguirne l attuazione. A questo scopo un ruolo importante è affidato all Osservatorio regionale per il paesaggio richiamato in precedenza ( punto 2.8). Questo osservatorio, utilizzando anche lo strumento del Piano di comunicazione, una volta effettuato quanto previsto dal DLgs. n. 152/2006 e s.m.i. in merito alla procedura di valutazione ambientale strategica (VAS), si farà carico di far conoscere le proposte del piano diffondendole presso le amministrazioni interessate e più in generale presso l opinione pubblica e gli ambienti rilevanti della società e dell economia, con riferimento a quanto previsto dall art. 144 del citato D. Lgs. n. 42/2004. Le Procedure di integrazione e aggiornamento del PPR saranno orientate a garantire il pieno concorso di Province e Comuni al completamento delle previsioni, riferite in particolare ai paesaggi di area vasta e dei paesaggi locali. Ulteriori disposizioni circa i contenuti e le modalità di approvazione delle eventuali varianti, nonché i termini e i tempi per la revisione del piano sono rinviate all Accordo finale ai sensi della Legge 241/1990, in conformità con quanto previsto dall art.143, comma 2, del DLgs 42/2004, e dalla LR n.13 del 26 giugno 2009, art. 20 Sintesi della Relazione illustrativa 05_10_09 18