IL NUOVO REGIME DELLA GESTIONE DEI RIFIUTI: AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO E TARI ANALISI DEI SISTEMI DI RACCOLTA ECOEFFICIENTI, CONTROLLO DI GESTIONE E

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1 IL NUOVO REGIME DELLA GESTIONE DEI RIFIUTI: AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO E TARI ANALISI DEI SISTEMI DI RACCOLTA ECOEFFICIENTI, CONTROLLO DI GESTIONE E SMARTNESS NELLA GESTIONE DEI RIFIUTI

2 La disciplina sui servizi pubblici locali, le competenze, i centri decisionali 2

3 I servizi pubblici locali. Inquadramento generale 1) La norma chiave è l art. 112 del TUEL: attività funzionalizzata. 2) Varietà dei SPL: a rete, a domanda individuale, indispensabili, a rilevanza economica e non. 3) Gli elementi costitutivi dei SPL. 4) La riserva in favore dei Consigli comunali: art. 42 TUEL. 5) La tariffa come strumento per la remuneratività della gestione. 6) Le modalità di gestione e la disciplina relativa agli affidamenti. 7) La tutela degli utenti e la carta dei servizi; il contratto di servizio. 8) I servizi strumentali degli enti locali. 9) L evoluzione normativa e il ruolo delle Autorità indipendenti. 10) Differenza fra appalto di servizi, concessione di servizi e affidamento di SPL. 3

4 Le interferenze La materia dei SPL è interessata dalla continua interferenza di distinte e numerose discipline, generali e speciali, che incidono direttamente ed indirettamente sulla stessa: 1) la disciplina in materia di accesso agli atti amministrativi; 2) la disciplina sull esercizio associato delle funzioni fondamentali per area vasta; 3) la disciplina in materia di affidamento di contratti pubblici (oggi Direttive n. 23, 24 e 25 del 2014, oggetto di recepimento in attuazione della legge delega n. 11/2016); 4) la disciplina in materia di realizzazione di opere pubbliche di utilità, anche in PPP, nonché di esproprio per p.u.; 5) la disciplina in materia di conferenza dei servizi; 6) la disciplina in materia di VAS e di VIA; 7) la disciplina in materia di trasparenza, incompatibilità, inconferibilità e conflitti di interesse; 8) disciplina in materia di responsabilità sociale delle imprese (D. Lgs. 231/2001 e ss. mm.) 4

5 Un quadro normativo complesso I Comuni rispetto all affidamento dei servizi pubblici locali si trovano oggi ad applicare una normativa oggetto di continui mutamenti che nel tempo hanno visto perseguire dal governo pur con eccezioni e qualche contraddizione le seguenti direttrici: privatizzazione e liberalizzazione dei servizi pubblici locali: su tale aspetto è intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 199 del 20/7/2012 che ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell art 4 del dl 138/11 s.m.i (previgente disciplina dei SPL di rilevanza economica); vincoli stringenti al ricorso da parte dei Comuni allo strumento delle società commerciali, con obblighi di dismissione/liquidazione e divieti di costituzione delle stesse; ambiti minimi territoriali e gestioni associate per la gestione e l affidamento dei servizi pubblici locali sovracomunali. 5

6 Modalità di affidamento post sentenza 199/2012 Gli enti locali, possono affidare la gestione dei servizi pubblici locali, incluso il servizio idrico integrato, sul quale occorrono tuttavia specifiche considerazioni, mediante: gara ad evidenza pubblica, in questo caso in base alle normative inerenti gli appalti o le concessioni di servizi; società mista mediante selezione con gara a doppio oggetto del socio privato non generalista (quindi operativo), in applicazione delle disposizioni inerenti il PPP, senza vincoli relativi alla percentuale di capitale detenuta dal privato stesso; gestione in house providing purchè in possesso dei requisiti previsti dall ordinamento comunitario, soggette però ai vincoli di spesa, ecc. ai sensi delle vigenti normative (ovvero in economia o mediante Azienda speciale soggette però ai vincoli precedentemente indicati), se non limitata dalle discipline settoriali. 6

7 Criticità di base: Stratificazione normativa Vi sono norme settoriali che intervengono in maniera differente prevedendo e regolando gli affidamenti per ambiti territoriali accanto alle quali vi è poi la norma generale che disciplina l affidamento unicamente da parte degli enti di governo degli ambiti o bacini per i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, incluso i rifiuti. Si determinano quindi diverse criticità che determinano una situazione non del tutto chiara e coerente. 7

8 LEGGE 23 dicembre 2014, n. 190 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015). Commi

9 Oggi: la legge 190/14 Le disposizioni dei commi da 609 a 616 della legge di stabilità 2015, contengono importanti novità in materia di società partecipate, di significativo impatto per gli enti locali. Intervengono sia in materia di affidamento per Ambito che inserendo disposizioni su aggregazioni societarie (modificando l articolo 3 bis del dl 138/2011 smi) e sulla previsioni di piani di razionalizzazione delle società partecipate (inserite ex novo). Tali ultimi due elementi al fine di ridurre il numero delle società partecipate, proseguendo nel solco della spending review. 9

10 Specifiche della legge 190/14 (1/2) Nello specifico i commi da 609 a 616 della legge di stabilità 2015, prevedono: adesione obbligatoria dei Comuni agli Enti di governo degli Ambiti Territoriali Ottimali, entro il 1/3/2015 ovvero entro 2 mesi dall istituzione degli stessi da parte delle Regioni. In caso contrario potere sostitutivo del Presidente della Regione incentivo all aggregazione societaria con meccanismo, che assicuri l equilibrio economico-finanziario attraverso la rideterminazione del termine di scadenza di tutte o alcune delle concessioni in essere, approvato dalla competente Autorità di regolazione ove costituita esclusione dai vincoli del patto di stabilità per spese di investimento effettuate con i proventi delle dismissioni (totali o parziali) anche mediante quotazione - delle partecipazioni in società e gli stessi proventi 10

11 Specifiche della legge 190/14 (2/2) piano di razionalizzazione delle società partecipate in via diretta e indiretta da Regioni, Province autonome, Enti locali approvato dal Sindaco (o competente organo degli enti individuati) entro il (ordinatorio) e trasmesso, con una relazione alla sezione regionale della Corte dei conti. Entrambi da pubblicare sul sito internet dell ente attuazione del piano al con invio al alla corte dei conti regionale della relazione su risultati conseguiti obbligo di dismissione di cui al comma 569 della l. 147/2014 (dismissione delle società non aventi finalità istituzionale) 11

12 Specificità sui rifiuti

13 L ORGANIZZAZIONE DEL SERVIZIO Il servizio di igiene ambientale è disciplinato come un servizio integrato, che si articola nei seguenti elementi: 1) sistema delle pianificazioni; 2) ente regolatorio di area vasta; 3) localizzazioni e realizzazione degli impianti; 4) affidamento del servizio; 5) attuazione del piano industriale da parte del gestore; 6) contratto di servizio e carta dei servizi. Le gestioni esistenti e da salvaguardare. L incidenza della legislazione regionale.

14 Le norme che ci hanno accompagnano Il quadro normativo di riferimento, è contornato da una pluralità di fonti che ne rendono complessa la regolazione: Normativa comunitaria per gli affidamenti art. 25 Decreto legge 1/2012 smi, che interviene sugli ambiti territoriali dei SPL «a rete» di rilevanza economica dl 78/2010 s.m.i., su dismissione società Comuni piccoli e medi (abrogata) dl 2/2010 convertito in Legge 42/2010 s.m.i. Abrogazione delle AATO idrico e rifiuti discipline di settore, in particolare il d.lgs. 152/2006 s.m.i. per i rifiuti leggi regionali, in particolare su ATO e gestioni associate Art.9 del dl 95/2012, convertito in legge 135/2012, sul divieto di istituzione di enti, agenzie e organismi comunque denominati Art. 4 del dl 95/2012 smi su vincoli e divieti per le società partecipate (abrogato in parte) Art. 19 del dl 95/2012 convertito in legge 135/2012, sulle funzioni fondamentali dei Comuni Art. 34 del dl 179/2012 sulla scadenza dei contratti e l affidamento «unicamente» da parte dell ente di governo dell ambito, incluso i rifiuti (continuamente modificato)

15 La disciplina applicabile per gli affidamenti. Norme comunitarie in materia di affidamento; D. lgs. 152/06 smi; art. 25 del dl 1/12 smi c.d. decreto liberalizzazioni (che ha inserito nel del 138/11 l articolo 3 bis non toccato dalla sentenza 199/ inerente Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali); norme su limiti e divieti alle partecipazioni societarie; del dl 179/2012 art. 34 commi disposizioni in materia di TARI contenute in diversi provvedimenti

16 COSA SI AFFIDA Il comma 4 dell art. 25 del dl liberalizzazioni prevede la possibilità di affidare disgiuntamente alcune attività disponendo che per la gestione ed erogazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell'articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 e nel rispetto della normativa europea e nazionale sull'evidenza pubblica: a. la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b. la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l'avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla precedente lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all'interno dell'ato. Per gli impianti i cui titolari non sono enti locali, l affidatario deve comunque garantire l accesso a tariffe regolate e predeterminate e le potenzialità necessarie a soddisfare le esigenze di conferimento indicate nel Piano d Ambito.

17 Il dl 179/2012 interviene sui SPL L articolo 34 del dl 179/12, ai commi da 20 a 29, interviene nuovamente in materia di servizi pubblici locali. Nello specifico prevede: Per i SPL a rilevanza economica, l affidamento va fatto in base ad una relazione contenente le ragioni della scelta, il rispetto dei requisiti comunitari sulla forma, la definizione degli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni. La relazione va pubblicata sul sito dell amministrazione interessata; la relazione è effettuata anche per rendere coerenti coi principi comunitari gli affidamenti che non lo sono; gli enti competenti devono inserire una scadenza nei contratti di servizio che ne sono sprovvisti (in caso contrario gli stessi cessano al 31/12/2013 e successive proroghe); gli affidamenti diretti a società quotate in borsa e loro controllate, effettuati al 1/10/2003, vanno a scadenza naturale; se non indicata i contratti cessano improrogabilmente ope legis al 31/12/2020; le succitate norme non si applicano alla distribuzione del gas, dell energia elettrica ed alla gestione delle farmacie comunali; Anche il servizio rifiuti è affidato unicamente dall ente di governo dell ambito o bacino (inserisce il comma 1 bis all art. 3 bis del dl 138/2011 smi).

18 Ulteriore problematica: articolo 19 della Spending review Va segnalato inoltre l articolo 19 del dl 95/2012, convertito in legge 185/2012 che assegna ai Comuni specifiche funzioni fondamentali ai sensi dell art. 117 della costituzione - fra le quali: 1. Lett. b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; 2. Lett. f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi.

19 Concludendo 1. Ciclo dei rifiuti non necessariamente «integrato» 2. sforzo interpretativo degli enti locali per individuare, nel confuso quadro, le restrizioni e le interazioni fra le diverse discipline in materia; 3. Problematiche operative rispetto al «soggetto» deputato all affidamento del servizio rifiuti, nelle more dell intervento delle Regioni; 4. l articolo 19 comma 1 del dl 95/2012 c.d. decreto spending review, assegna specifiche funzioni fondamentali in materia ai Comuni; 5. si rende necessario ed opportuno un coinvolgimento diretto dei Comuni per la revisione dei piani d ambito, che devono essere resi coerenti con gli obiettivi previsti dalla richiamata direttiva comunitaria 2008/98/CE sugli obiettivi di avvio a riciclo; 6. il tributo comunale sui rifiuti e servizi, introdotto dal dl 201/11 smi, si riferisce espressamente all affidamento in regime di privativa ai sensi della vigente normativa ambientale ; 7. le norme del dl 179/12 tendono a bloccare anche il ricorso all affidamento da parte del singole ente.

20 Cosa ci aspetta? In attuazione degli articoli 18 e 19 della legge 124/2015 (cd legge Madia, delega riforma della PA) il Consiglio dei Ministri del 20 gennaio 2016 ha approvato: 1. Schema di decreto legislativo sui Servizi pubblici locali di Interesse Economico Generale (SIEG locali); 2. Schema di decreto legislativo sulle società a partecipazione pubblica. Impatto della disciplina sulla razionalizzazione delle società partecipate dagli enti locali.

21 La posizione della giurisprudenza Gli istituti di cui abbiamo parlato sono oggetto di una continua lettura della giurisprudenza amministrativa e contabile. Il tutto in un contesto di grandi riforme (Recepimento Direttive sui contratti pubblici. revisione del Titolo V della Costituzione). Da ultimo si segnala la legge 221/2015 (c.d. Collegato ambientale alla legge di Stabilità per il 2014). Vediamo alcune pronunce di significativo interesse.

22 La posizione della giurisprudenza Sulla portata generale dell istituto del diritto di accesso (TAR Lazio 4/2/2016, n. 1669). Sull acquisizione dei beni e servizi strumentali mediante procedure concorrenziali (Consiglio di Stato, n del 7/5/2015). Sulla finalità della disciplina degli ambiti ottimali (Consiglio di Stato, n del 18/12/2015). Sull affidamento del servizio a società in house: - sull obbligo di disporre di organizzazione e risorse adeguate (Consiglio di Stato, n del 287/2015); - legittimità dell affidamento in ragione del ritardo di costituzione dell ATO (TAR Liguria, n. 120 dell 8/02/2016); - sull obbligo di motivazione in ordine alla diversa modalità di gestione prescelta [da in house a esternalizzazione] (TAR Veneto, n. 949 del 25/08/2015).

23 La posizione della giurisprudenza Sull illegittimità del piano di razionalizzazione per sviamoento di potere (TAR Friuli, n. 17 del 18/01/2016). Sul danno erariale da mancata raccolta differenziata dei rifiuti (CORTE dei CONTI, sez. giur. Regione Campania, n del 20/11/2014). Sull illegittimità dell affidamento del servizio mediante convenzione ex art. 5 legge n. 381/1991 (TAR Emilia Romagna n. 637 del 6/7/2015) Sulla distinzione fra concessione di lavori o di servizi (Consiglio di Stato, Sez. VI, 21/7/2015 n. 3631). Sui caratteri distintivi dell attività di servizio pubblico (Consiglio di Stato, SEZ. V - sentenza 2 maggio 2013, n. 2385). Sui principi applicabili alle concessioni di servizi (Consiglio di Stato, SEZ. IV - sentenza 9 novembre 2015, n. 5091).

24 Grazie della cortese attenzione