Il ricorso in annullamento e il ricorso in carenza

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1 Diritto materiale e processuale dell Unione europea Corso di aggiornamento anno 2016 Il ricorso in annullamento e il ricorso in carenza Prof.ssa Benedetta Ubertazzi Lezione 4 Milano, 22 marzo MILANO Galleria San Carlo, 6 Tel Fax milano@cbalex.com ROMA Via Flaminia, 135 Tel Fax roma@cbalex.com PADOVA Galleria dei Borromeo, 3 Tel Fax padova@cbalex.com VENEZIA Santa Croce, 251 Tel Fax venezia@cbalex.com D MÜNCHEN Ludwigstrasse 10 Tel. +49 (0) Fax +49 (0) muenchen@cbalex.com

2 RICORSO IN ANNULLAMENTO E IN CARENZA Prof.ssa Benedetta Ubertazzi Professore aggregato di diritto dell Unione Europea Università degli Studi di Milano-Bicocca Studio Ubertazzi benedetta.ubertazzi@ubertazzi.it

3 ART. 263 TFUE IL RICORSO IN ANNULLAMENTO Il principale mezzo di ricorso per l annullamento degli atti adottati dalle istituzioni UE (effetto ex tunc ed erga omnes) Altri mezzi (effetto ex nunc e non erga omnes): 1. rinvio pregiudiziale di validità (ex art. 267 TFUE); 2. dichiarazione incidentale d inapplicabilità (ex art. 277 TFUE); 3. ricorso per responsabilità extracontrattuale (ex art. 268 TFUE).

4 Legittimati passivi - co 1 coloro che possono essere convenuti in giudizio in quanto autori dell atto oggetto di impugnazione: Parlamento Europeo e Consiglio: atti legislativi. Consiglio, Commissione, Banca centrale europea: atti che non siano pareri o raccomandazioni. Parlamento Europeo e Consiglio Europeo: atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

5 Atti impugnabili co. 1 L atto avverso il quale è promosso il ricorso per annullamento deve essere: 1. compiutamente identificato dal ricorrente ed 2. esistente altrimenti il ricorso è irricevibile.

6 Atti impugnabili co. 1 L art. 263 c.1 TFUE identifica gli atti impugnabili sulla base della loro: a) provenienza: atti legislativi, atti di Consiglio, Commissione e BCE, atti di Parlamento Europeo e Consiglio Europeo destinati a produrre effetti verso terzi. b) qualificazione giuridica: (i) efficacia giuridica vincolante (sono esclusi i pareri e le raccomandazioni). L efficacia vincolante di un atto deriva dal suo contenuto sostanziale indipendentemente dal nomen juris utilizzato. (ii) carattere definitivo.

7 Atti impugnabili - comma 1 Non sono suscettibili di impugnazione: 1. Atto meramente preparatorio; 2. Atto meramente confermativo di precedenti atti vincolanti; 3. Atto meramente esecutivo di norme preesistenti.

8 Legittimati attivi A. RICORRENTI PRIVILEGIATI (c. 2) B. RICORRENTI SEMI-PRIVILEGIATI (c. 3) A. RICORRENTI NON PRIVILEGIATI (c. 4)

9 A. RICORRENTI PRIVILIEGIATI comma 2 Stati membri, Parlamento Europeo, Consiglio e Commissione sono titolari della più ampia legittimazione ad agire: - possono proporre ricorso verso qualsiasi atto impugnabile; - anche avverso atti di cui non sono destinatari; - senza dover dimostrare alcun interesse ad agire In quanto enti costitutori del sistema che agiscono nell interesse della legalità.

10 A. RICORRENTI PRIVILIEGIATI comma 2 Per gli Stati membri: solo per lo Stato in senso «classico» con esclusione delle sue articolazioni decentrate (che possono agire SOLO in veste di ricorrenti non privilegiati).

11 B. RICORRENTI SEMI-PRIVILIEGIATI comma 3 Corte dei Conti Banca Centrale Europea Comitato delle Regioni Legittimati ad impugnare SOLO nella misura in cui il ricorso è funzionale alla salvaguardia delle rispettive prerogative

12 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 PERSONE FISICHE nozione di diritto nazionale PERSONE GIURIDICHE nozione di diritto UE Prescinde dalla natura pubblica o privata della personalità conferita dall ordinamento nazionale competente; Non richiede legame con territorio UE; Anche gli Stati Terzi.

13 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 3 TIPOLOGIE DI ATTI IMPUGNABILI 1. Atti adottati nei confronti del ricorrente; 2. Atti che riguardano direttamente e individualmente il ricorrente; 3. Atti regolamentari che riguardano direttamente il ricorrente e che non comportano alcuna misura di esecuzione.

14 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 Il ricorrente non privilegiato è tenuto a dimostrare di avere un INTERESSE AD AGIRE - Annullamento/riforma atto impugnato può produrre conseguenze giuridiche sulla sua situazione; - Ricorso può procurargli beneficio. Esempio: T-443/93, Casillo Grani. Nel caso di un ricorso proposto da una società concorrente con altra beneficiaria avverso la decisione che autorizzava tali aiuti, il Tribunale ha constatato il venir meno dell interesse ad agire della ricorrente per effetto del suo sopravvenuto fallimento che aveva reso irrilevante la sua qualità di concorrente dell impresa beneficiaria

15 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 l interesse ad agire deve essere PERSONALE Esempio: T-1/08, Buczek. Il tribunale ha negato tale carattere nella misura in cui il ricorrente ha chiesto l annullamento integrale di una decisione della Commissione che ordinava il recupero di aiuti indirizzati a diverse imprese, sussistendo tale carattere solo per la parte in cui la decisione riguardava la restituzione dell importo delle risorse trasferite al ricorrente. ed EFFETTIVO (non meramente ipotetico).

16 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 il ricorrente è riguardato DIRETTAMENTE quando: i. il provvedimento UE contestato produce direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente; ii. il provvedimento UE non lascia alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua applicazione ha carattere AUTOMATICO senza bisogno di altre norme intermedie. (INTERESSE DIRETTO)

17 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 il ricorrente è riguardato INDIVIDUALMENTE quando: «Il provvedimento impugnato lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità e quindi lo indentifichi alla stessa stregua dei destinatati» (CG , Plaumann). Ricorrente deve dimostrare che l atto, di cui non è formalmente destinatario, lo pregiudica esattamente come se si fosse trattato di una decisione adottata nei suoi confronti (INTERESSE INDIVIDUALE).

18 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 Esempio: CG C-309/89, Cadorniu. Il regolamento impugnato riservava l'utilizzazione di una dicitura («crémant») a «vini spumanti di qualità prodotti in una regione determinata» e in condizioni specifiche in due Stati membri (Francia e Lussemburgo). Regolamento ha carattere normativo si applica alla generalità degli operatori economici interessati MA non per questo non concerne individualmente il ricorrente (singolo operatore economico).

19 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-309/89, Cadorniu Società, con sede in un terzo Stato membro (Spagna), elabora e mette in commercio «vini spumanti di qualità prodotti in una regione determinata»; Molto tempo prima dell' adozione del regolamento, l impresa aveva registrato in Spagna un marchio denominativo contenente la parola «CREMANT» e ne aveva fatto uso sia prima che dopo la registrazione;

20 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-309/89, Cadorniu L impresa si trova in particolari circostanze che la distinguono dalla generalità degli altri operatori economici in rapporto al regolamento Il regolamento giunge al risultato di impedirle di far uso del suo marchio denominativo.

21 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-343/07, Bavaria Il reg. n. 1347/2001 mira ad attribuire al prodotto «Bayerisches Bier» (birra bavarese) la tutela delle IGP prevista dal reg. n. 2081/92, riconoscendo a qualsiasi operatore, i cui prodotti soddisfino i requisiti prescritti, il diritto di porli in commercio utilizzando detta IGP. Società Bavaria è titolare di vari marchi «Bavaria».

22 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-343/07, Bavaria IL REGOLAMENTO 1347/2001 RIGUARDA DIRETTAMENTE E INDIVIDUALMENTE BAVARIA? «normativa produca direttamente effetti sulla posizione giuridica del singolo soggetto».

23 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-343/07, Bavaria Il reg. n. 1347/2001 fa salvo il marchio preesistente «Bavaria» a condizione che rispetti il reg. n. 2081/92. Il reg. 1347/2001 incide (non automaticamente e direttamente ma soltanto) indirettamente (tramite il reg. 2081/92) su Bavaria. Normativa UE NON produce direttamente effetti sulla posizione giuridica del singolo soggetto.

24 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 CG C-343/07, Bavaria Bavaria non è direttamente interessata dal regolamento n. 1347/2001 NON LEGITTIMATA A PROPORRE RICORSO IN ANNULLAMENTO

25 C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI comma 4 TERZA CATEGORIA Atti regolamentari che riguardano direttamente il ricorrente e che non comportano alcuna misura di esecuzione - Non è necessario l INTERESSE INDIVIDUALE; - Garantisce tutela anche nelle ipotesi di mancanza di un atto nazionale di esecuzione dell atto UE di cui poter contestare la validità; - Evita che il singolo per ottenere protezione debba violare atto UE per ottenere una pronuncia di illegittimità nell ambito del procedimento avviato nei suoi confronti. Atto (i) a portata generale; (ii) non legislativo; (iii) che non implica misure di esecuzione.

26 Vizi dell atto comma 2 1) VIZIO DI INCOMPETENZA: a) Incompetenza assoluta dell UE atto adottato in violazione del principio di attribuzione; b) Incompetenza relativa della singola istituzione che ha adottato l atto senza averne potere.

27 Vizi dell atto comma 2 2) VIOLAZIONE DI FORME SOSTANZILI: Mancato rispetto di regole procedimentali che le istituzioni devono osservare: a) Errata individuazione della base giuridica; b) Mancata consultazione di un soggetto il cui parere è obbligatorio; c) Mancata audizione del soggetto interessato dagli effetti pregiudizievoli dell atto da adottare; d) Mancanza di motivazione ex art. 296 TFUE.

28 Vizi dell atto comma 2 3) VIOLAZIONE DEI TRATTATI E DI OGNI ALTRA REGOLA DI DIRITTO RELATIVA ALLA LORO APPLICAZIONE ANCHE: - Norme di accordi internazionali; - Diritto internazionale consuetudinario; - Principi generali dell ordinamento UE.

29 Vizi dell atto comma 2 4) SVIAMENTO DI POTERE: Quando l istituzione esercita un potere che l ordinamento UE le conferisce per il conseguimento di una finalità diversa da quella in vista della quale quel potere è previsto dall ordinamento.

30 Termini di impugnazione comma 6 «I ricorsi previsti dal presente articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza.»

31 Termini di impugnazione comma 6 CONDIZIONE DI RICEVIBILITÀ POSTA DALLA NORMA: (i) se il ricorso non viene presentato entro il termine è irricevibile; (ii) Il mancato rispetto del termine è rilevabile d ufficio. TERMINE EFFETTIVO: da calcolare tenendo conto degli artt. 51 reg. proc. CG e reg. proc. T. (i termini procedurali sono prorogati di 10 giorni in ragione della distanza).

32 Termini di impugnazione comma 6 DIES A QUO: (i) Pubblicazione atto; (ii) Notificazione atto; (iii)conoscenza atto.

33 ART. 264 TFUE «Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell'unione europea dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato [ ]» La sentenza di annullamento ha efficacia erga omnes; L atto perde efficacia ex tunc; L annullamento può essere totale o parziale.

34 Limitazione degli effetti nel tempo comma 2 «Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi.» La CGUE e il Tribunale possono indicare quali effetti giuridici dell atto impugnato devono essere considerati definitivi. In alcuni casi i giudici UE hanno previsto che gli effetti atto annullato si produrranno sino ad adozione di nuovo atto sostitutivo purché ciò avvenga entro un termine ragionevole.

35 ART. 265 TFUE RICORSO IN CARENZA «Qualora, in violazione dei trattati, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione o la Banca centrale europea si astengano dal pronunciarsi, glistatimembriele altre istituzioni dell'unione possono adire la Corte di giustizia dell'unione europea per far constatare tale violazione. Il presente articolo si applica, alle stesse condizioni, agli organi e organismi dell'unione che si astengano dal pronunciarsi. [ ]»

36 ART. 265 TFUE in caso di «VIOLAZIONE DI TRATTATI» OMESSA ADOZIONE DI UN ATTO DOVUTO IL RICORSO IN CARENZA HA L OBBIETTIVO DI FAR CESSARE L INERZIA DELLE ISTITUZIONE UE.

37 Legittimazione attiva RICORRENTI PRIVILEGIATI: Stati e istituzioni (c. 1) Non devono dimostrare interesse ad agire (si presume); Ricorso contro l omessa emanazione di qualsiasi atto; Tra le istituzioni: Parlamento Europeo, Corte dei Conti, BCE RICORRENTI NON PRIVILEGIATI: persone fisiche/giuridiche (c. 3) Devono dimostrare interesse ad agire; Ricorso solo per omissione di atti che dovevano essere emanati nei loro confronti; Se oggetto ricorso è l attuazione delle regole di concorrenza applicabili alle imprese davanti al Tribunale

38 Legittimazione passiva Commissione; Consiglio; Parlamento Europeo; Consiglio Europeo; Banca Centrale Europea; Organi o organismi UE.

39 CARENZA IMPUGNABILE Si tratta di un NON FACERE, un INERZIA, un SILENZIO dell istituzione che sarebbe tenuta ad agire. omissione censurabile varia a seconda che si tratti di: A) RICORRENTI PRIVILEGIATI; B) RICORRENTI NON PRIVILEGIATI.

40 A) Carenza impugnabile ricorrenti privilegiati Mancata adozione di qualsiasi atto, indipendentemente dalla natura, dalla forma o dal carattere definitivo o vincolante dell atto omesso. Omissione deve essere contra jus violazione del diritto UE violazione di una norma specifica (in Trattati o altre disp. norm.) che preveda l OBBLIGO DI ADOTTARE UN ATTO GIURIDICO. - Solo di rado la norma è formulata in modo esplicito; - Esistenza dell obbligo deve ricostruirsi sulla base di una valutazione più ampia che tenga conto (i) del tenore letterale; (ii) interpretazione sistematica e teleologica.

41 A) Carenza impugnabile ricorrenti privilegiati E gli atti discrezionali? Giurisprudenza restrittiva: i ricorsi in carenza promossi contro la Commissione diretti a far valere la mancata proposizione di un ricorso per inadempimento sono costantemente dichiarati irricevibili in ragione del potere discrezionale dell istituzione.

42 B) Carenza impugnabile ricorrenti non privilegiati ATTO DOVUTO (non quando l atto implica l esercizio di un potere discrezionale); ATTO VINCOLANTE (che non sia una raccomandazione o un parere); ATTO NEI CONFRONTI DEL RICORRENTE; Per valutare la ricorribilità non si deve guardare alla veste formale che l atto avrebbe se venisse emanato bensì alla sua natura e alla sua idoneità a produrre effetti giuridici. ATTO CHE LO AVREBBE RIGUARDATO INDIVIDUALMENTE.

43 PROCEDIMENTO comma 2 1) FASE PRELIMINARE di carattere amministrativo; 2) FASE GIURISDIZIONALE. - I soggetti devono essere i medesimi in entrambe le fasi; - Il thema decidendum definito nella fase 1 non è modificabile successivamente.

44 1. FASE PRECONTENZIOSA MESSA IN MORA: richiesta formale indirizzata all istituzione di adottare l atto di cui si denuncia l omissione. - Forma libera; - Deve contenere l espresso avvertimento dell intenzione di adire il giudice in caso di mancata ottemperanza; - Deve essere precisa sotto il profilo soggettivo e oggettivo.

45 1. FASE PRECONTENZIOSA Dalla ricezione della messa in mora l istituzione ha un termine di 2 MESI per evitare la proposizione del ricorso giurisdizionale: Momento iniziale da quando la contestazione è regolarmente pervenuta al destinatario; Momento finale quando la PRESA DI POSIZIONE è notificata al ricorrente.

46 1. FASE PRECONTENZIOSA PRESA DI POSIZIONE: reazione dell istituzione alla messa in mora. ADOZIONE ATTO SOLLECITATO RIFIUTO ESPLICITO DI ADOTTARLO Entro 2 mesi dalla messa in mora!

47 2. FASE CONTENZIOSA Decorsi 2 mesi dalla notifica della messa in mora senza una presa di posizione dell istituzione L interessato matura un DIRITTO POSITIVO A PROPORRE RICORSO IN CARENZA

48 2. FASE CONTENZIOSA - Azione da proporre entro un nuovo termine inderogabile di 2 mesi (dalla scadenza dei 2 mesi assegnati con la messa in mora). - CGUE non può entrare nel merito della controversia Compito della CGUE è solo quello di accertare l esistenza di una carenza! SENTENZE HANNO NATURA DI MERO ACCERTAMENTO

49 ART. 266 TFUE «L'istituzione, l'organo o l'organismo da cui emana l'atto annullato o la cui astensione sia stata dichiarata contraria ai trattati sono tenuti a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell'unione europea comporta [ ]». Conseguenze in capo alle istituzioni in caso di accoglimento da parte della CGUE di un ricorso in annullamento o in carenza.

50 ART. 266 TFUE OBBLIGO DI OTTEMPERENZA Obbligo di conformarsi alla sentenza cioè di adottare tutti gli atti necessari a realizzare un assetto normativo conforme al principio di diritto indicato dalla CGUE in un termine ragionevole. Esercizio di una nuova attività normativa avente ad oggetto la situazione regolata dall atto annullato; Revoca/modifica atti adottati in precedenza sul presupposto dell atto annullato.

51 GRAZIE!