L economia sommersa: dimensioni, cause, possibili rimedi Liliana Bàculo

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1 L economia sommersa: dimensioni, cause, possibili rimedi Liliana Bàculo 33 Il fenomeno dell economia sommersa non è affatto nuovo né nel nostro paese né all estero. Già agli inizi degli anni 80, Bruno Contini aveva condotto degli studi sulle segmentazioni del mercato del lavoro e sull economia parallela in Italia (B. Contini, 1981) ma non era l unico studioso italiano a segnalare questo fenomeno (L. Frey, 1978 ed altri anni; C. Lizzeri, 1979). Un fenomeno simile nello stesso decennio viene evidenziato da V. Tanzi negli USA (V. Tanzi, 1980). Analogamente avveniva nei paesi meno sviluppati. Se quindi le analisi sull esistenza dell economia sommersa non sono nuove e riguardano tutti i paesi, da quelli più industrializzati a quelli meno, ciò che è cambiato è il suo aumento avvenuto negli ultimi decenni. Infatti, calcolando in alcuni paesi dell OCDE la quota dell economia sommersa in percentuale del PIL, per l Italia si passa dal 10,7% nel 1970 al 27,3% nel 1997 (dati da tab. 11 in F. Schneider and D. Enste, 2000), segue la Spagna, che passa negli stessi anni dal 10,3 % al 23,1% e dal Belgio, che passa dal 10, 4 % al 22,4%. Un aumento di tale percentuale in genere si è avuto nella maggior parte dei paesi OCDE, ad eccezione degli Stati Uniti che hanno avuto molte variazioni: mentre negli anni 1960 e 1970 la quota oscillava tra il 2,1 e il 4,6%, nel 1994 era salita al 9,4 per poi attestarsi, negli anni 1996 e 1997, al 8,8%. Tali cifre di per sé sarebbero un motivo sufficiente per occuparsi di questo argomento, tuttavia sono state avanzate altre importanti ragioni che suggerirebbero un attento esame di questo fenomeno. In particolare, si è osservato che: la caduta delle entrate fiscali derivante dall aumento dell economia sommersa, può mettere in moto un circolo vizioso del genere: aumento del deficit pubblico, aumento conseguente del livello di tassazione, ulteriore crescita dell economia sommersa, e così via; una crescente quota di economia sommersa può spingere la politica economica in errore poiché risultano falsati indicatori come il tasso di disoccupazione, il livello del reddito e del consumo; se da una parte un forte aumento dell economia sommersa spinge a tenere lavoratori non dichiarati e dall altra, una quota consistente dei redditi prodotti nel sommerso sono rivolti ad acquistare prodotti dell economia regolare, con grande vantaggio per quest ultima. 1. Cosa s intende per economia sommersa? Definizioni e metodi per valutarne il peso La rilevanza di questo fenomeno richiede che si chiarisca cosa s intende per economia sommersa. Benché non ci sia un pieno accordo tra gli studiosi, la definizione corrente comprende nell economia sommersa tutte quelle attività legali di produzione di beni e servizi che vengono svolte nell inosservanza, parziale o totale, di alcune norme fiscali, contributive o di altro tipo. Mentre l economia illegale svolge tutte quelle attività di produzione di beni o servizi la cui vendita, distribuzione e possesso è proibita per legge (come ad esempio il traffico di stupefacenti); infine con l economia informale ci si riferisce a quelle attività di «produzione di beni e servizi con l obiettivo primario di generare occupazione e reddito alle persone coinvolte» (P. Busetta 1999). La distinzione tra queste tre forme di economia nascosta si è resa necessaria perché spesso i concetti venivano confusi, rendendo ancora più difficile elaborare una politica rivolta alla riduzione di questo fenomeno. La confusione, in particolare tra economia informale ed economia sommersa spiega la percentuale molto elevata che si presenta nei paesi meno sviluppati, dove esistono forme di economia di sussistenza, specie in agricoltura. Se sulla definizione si è giunti ad un accordo, molto più c o n t roversi sono i metodi per calcolarne la dimensione, considerando la difficoltà a valutare una realtà che per sua natura si nasconde e quindi non è di facile rilevazione. I metodi usati sono diversi tra cui quello che si basa sui consumi di alcuni input come ad esempio l elettricità; oppure quello che tiene conto del divario tra il reddito e le spese, rilevati statisticamente; oppure quello che si basa sulla differenza tra la domanda di moneta e i redditi dichiarati al fisco (ipotizzando che le transazioni nell economia sommersa avvengano in contante); infine quello (che possiamo chiamare approccio multiplo) che tiene conto di più indicatori ritenuti rilevanti per l individuazione dell economia sommersa 1. Utilizzando l approccio degli input fisici è stata calcolata, per gli anni , la percentuale sul PIL dell economia sommersa in alcuni paesi meno sviluppati dell Africa, dell America Centrale e meridionale e dell Asia (F. Schneider and D. Enste, 2000, tab. 2). La differenza dei valori è notevole

2 34 Orizzonti Economici 88 tanto all interno di ogni area che tra le diverse aree. L oscillazione va da un 20% (per le Mauritius) ad un 68% (Egitto) e 45% (Tunisia) per l Africa; dal 61% (Guatemala) ad una media del 30% per paesi come il Brasile, il Cile, il Venezuela, ecc.; infine per l Asia si passa da una percentuale del 50% (Filippine) ad una del 38% (Corea del Sud) e del 13% (Hong Kong). Per gli stessi paesi dell America centrale e meridionale è stata calcolata tale quota utilizzando l approccio multiplo, per gli anni , ottenendo valori pressoché simili, anche se il periodo considerato è diverso (F. Schneider and D. Enste, 2000, tab. 2). Elaborazioni analoghe sono state fatte per i paesi dell Europa centrale e dell Est e per quelli dell ex-unione Sovietica: anche in questo caso le percentuali oscillano da un minimo del 6,9% (Slovacchia) ad un massimo del 27,5% (Ungheria), per il periodo ; mentre negli anni tali percentuali sono per lo più aumentate di molto ad esempio, per la Russia tale percentuale passa dal 14,7% del periodo al 41% negli anni (F. Schneider and D. Enste, 2000, tab. 3). Un altro metodo che viene adottato consiste nel fare indagini dirette in alcune zone dove i dati statistici disponibili indicano una presenza di economia sommersa. Benché da una ricerca del genere si riescano ad ottenere maggiori informazioni, rimane irrisolto il problema della valutazione quantitativa del fenomeno. 2. Quali le cause del sommerso? Le cause che danno luogo all economia sommersa sono numerose, tra queste: l aumento del peso delle tasse e dei contributi sociali; la crescita delle norme che regolano l economia ufficiale, tra cui, in particolare, il mercato del lavoro; la riduzione della giornata lavorativa nei contratti di lavoro ufficiali; una riduzione degli anni per andare in pensione; la disoccupazione. Molti studi hanno mostrato la relazione tra il livello di tassazione diretta (compreso quello dei contributi sociali) e l aumento dell economia sommersa. Altri (S. Johnson, D. Kaufmann, P. Zoido-Lobatòn, 1998 a, b) hanno mostrato che non è tanto l effetto della tassazione in sé che incide sull aumento dell economia sommersa, quanto un applicazione discrezionale e inefficiente del sistema fiscale e delle regole governative. Altri studi (E. Friedman, Johnson, Kaufmann, Zoido-Lobatòn, 1999) sono giunti alla conclusione che gli imprenditori si immerg o n o non tanto per evitare le tasse ma per ridurre il peso della burocrazia e della corruzione che si accompagna ad un sistema fiscale inefficiente (Schneider and Enste, 2000, p. 85). L aumento delle norme come licenze, re g o l a m e n t a z i o n i nel mercato del lavoro, barr i e re al commercio è un altro motivo che spinge verso l economia sommersa. Inoltre è stato sottolineato (S. Johnson, D. Kaufmann, P. Zoido- Lobatòn, 1998 a, b) che conta molto anche l applicazione delle leggi oltre che il loro numero. L eccesso di re g o l a- menti ha un peso notevole specie nell ambito del merc a t o del lavoro così come la riduzione della giornata lavorativa. Molte analisi condotte nei paesi OCDE (in part i c o l a re in Germania e Francia) hanno messo in evidenza la re l a- zione tra l introduzione di alcune norme nel mercato del l a v o ro (riduzione della giornata lavorative, pensionamento precoce, lavoro part-time) e l aumento dell economia sommersa (F. Schneider and D. Enste, 2000, p. 87). Un altro interessante risultato (S. Johnson, D. Kaufmann, P. Zoido-Lobatòn, 1998, b) riguarda il settore pubblico ed il grado di corruzione esistente. La conclusione che questi studiosi hanno tratto è che, mentre in alcuni paesi dell OCDE si è realizzato un buon equilibrio tra un basso peso di tasse e di regole, un controllo sulla corruzione e una relativamente ridotta dimensione di economia sommersa, in altri paesi (specie dell America Latina o della ex Unione Sovietica) si è realizzato un cattivo equilibrio, nel senso che il peso e la discrezionalità del sistema fiscale sono alti, il rispetto delle regole è debole, vi è un alta incidenza della corruzione e conseguentemente un ampia fascia di economia sommersa (Schneider and Enste, 2000, p. 88). La corruzione nell ambito del settore pubblico è stata oggetto di molta attenzione per la sua diffusione in tutti i paesi pur se in misura diversa. Le attività dove più frequentemente essa si verifica è: la concessione di licenze (per esercitare un attività, per costruire un locale); accesso a beni e servizi pubblici; controlli nella concessione di incentivi. La conclusione è che esiste una relazione molto stretta tra il livello di corruzione e l ampiezza dell economia sommersa.

3 Liliana Bàculo 35 Alla luce di queste analisi risulta chiaramente che gran parte dell economia sommersa deriva da disfunzioni del settore pubblico. Ne deriva che il problema dell economia sommersa comporta un cambiamento nel modo d intervento dello Stato, sotto la spinta della riduzione del livello di tassazione. Si possono immaginare due alternative. La prima, che il cambiamento della pubblica amministrazione e dell intervento dello Stato abbia luogo con un ridimensionamento dell intervento pubblico in modo da ric h i e d e re minori entrate fiscali, migliorando però i minori s e rvizi off e rti e controllando la corruzione, grazie ad una riduzione delle norme e ad un monitoraggio dell attività pubblica, per accre s c e rne l efficacia e l eff i c i e n z a. L altra alternativa (che rischia attualmente di prevalere) è una riduzione del settore pubblico per le minori entrate derivanti dalla crescente evasione, una caduta delle retribuzioni dei funzionari pubblici, un peggioramento dei servizi ed una spinta ulteriore all immersione sia da parte degli addetti al settore pubblico, alla ricerca di un secondo lavoro non regolare e non tassato, sia da parte dei cittadini sempre meno disposti a pagare tasse per servizi pubblici di cattiva qualità. 3. Le relazioni tra economia regolare ed economia som - mersa Una questione interessante è se tra l economia emersa e quella sommersa esista un nesso. Secondo alcuni economisti, una riduzione dell economia sommersa, portando ad un aumento delle entrate fiscali accresce la quantità di beni pubblici e quindi dà un impulso alla crescita dell economia nel suo complesso. In questo caso la diminuzione dell una accresce l altra. Altri studiosi, invece, hanno messo in evidenza i vantaggi che l economia emersa può trarre da quella sommersa sia acquistando semilavorati a prezzi più bassi 2 sia perché parte dei suoi prodotti sono acquistati con i redditi prodotti nel sommerso 3. Secondo questa tesi, la relazione è di uno scambio e di un vantaggio reciproco. In questo filone si colloca la tesi che sostiene che l economia sommersa dà flessibilità all intero sistema, permettendo di competere più facilmente a livello internazionale. Ciò avverrebbe particolarmente per quelle produzioni scomponibili in più fasi e per le quali si procede ad un decentramento specie per quelle a maggiore intensità di lavoro semplice. L aumento del cosiddetto commercio di transito tra alcune imprese dei distretti industriali italiani e dei laboratori localizzati all estero è una chiara testimonianza di questo fenomeno. Negli anni 70 ed 80, il decentramento è avvenuto in gran parte verso il Mezzogiorno, dove esenzioni fiscali e riduzioni degli oneri sociali abbattevano il costo del lavoro. Un ulteriore riduzione si poteva ottenere ricorrendo al lavoro irregolare. I frequenti legami tra le imprese settentrionali e quelle meridionali hanno contribuito a rafforzare l intera economia italiana, specie quella del Made in Italy. In parte ciò è all origine dei sistemi locali meridionali. Infine, una fetta di imprenditori vede l economia sommersa come una forma di concorrenza sleale, in quanto chi ricorre al lavoro irregolare ottiene una riduzione (illegale) del costo del lavoro e non rispetta le regole della società, in questo avvicinandosi e confondendosi con l economia illegale. 4. I risultati di una ricerca diretta sull economia som - mersa del Mezzogiorno Da alcuni anni, sono state scoperte (L. Bàculo, 1997; L. Meldolesi e V. Aniello, a cura di, 1998) realtà di piccole imprese, in parte terziste ed in parte con propri marchi, che rappresentavano più di un semplice ispessimento di aziende localizzate in determinate aree. Spesso si tratta di un insieme di aziende specializzate in determinate fasi o che producono semilavorati o servizi per le imprese dell industria principale. Le attività più frequentemente praticate sono quelle che rientrano nei prodotti del Made in Italy, e cioè beni per la persona e per la casa 4. Tuttavia, nonostante una notevole vivacità che si può percepire in queste zone, colpisce la ridotta visibilità di questi sistemi locali. Indagini ulteriori hanno messo in luce, in primo luogo, che la disattenzione da parte dell opinione pubblica e dei politici era legata all ideologia sviluppista dell intervento straordinario e al concetto di modernizzazione 5. In secondo luogo, che la scarsa visibilità di questi sistemi dipendeva dall esistenza, accanto ad imprese emerse, di una miriade di piccole imprese semisommerse 6. Quindi da una parte la scarsa visibilità era subìta, dall altra era cercata (Tagle, 1994).

4 36 Orizzonti Economici 88 Nelle successive analisi ci si è posti l obiettivo di raccogliere informazioni più precise relativamente alle cause dell immersione. L elevata tassazione, l incertezza nella gestione fiscale, la numerosità delle leggi e la scarsa attenzione alla loro esecuzione, la rigidità delle norme del mercato del lavoro, l anticipata uscita dal lavoro regolare, sono tutte cause che puntualmente sono state riscontrate nelle indagini sul campo, trovando una conferma alle analisi svolte altrove ed esposte nei paragrafi precedenti. Il quadro che è emerso in diverse realtà della Campania, della Puglia e della Basilicata, regioni nelle quali sono state prevalentemente condotte le ricerche del gruppo 7 di lavoro dell Università di Napoli Federico II (Rivista di Politica Economica, 1998) è quello di piccoli imprenditori, spesso nati come terzisti per conto di committenti settentrionali e successivamente cresciuti sia nella capacità produttiva che in quella commerciale. I motivi dell essere semisommersi sono legati oltre che alla difficoltà di gestire le complesse norme sul lavoro e quelle più generali che attengono alle attività produttive, anche ad un ambiente locale non ospitale, sia per la difficoltà ad avere una licenza edilizia per i propri locali o a potersi collocare in un area industriale 8 (e quindi per l inefficienza o per la corruzione della pubblica amministrazione) sia per la difficoltà di reperire servizi adeguati sia infine per la presenza della criminalità organizzata. Non ultima è la disattenzione dei politici, per molto tempo attratti più verso la promozione di grandi opere che verso il potenziamento di queste realtà. L accentuata stagionalità di gran parte di queste attività, inoltre, mal si concilia con le norme contrattuali vigenti sul lavoro, per questo vi è una diffusa pre s e n- za di lavoro irre g o l a re che tuttavia ha anche altre cause. Una piuttosto frequente è quella di un lavoratore t i t o l a re di un sussidio oppure con una posizione lavorativa dichiarata. In questo caso è lo stesso lavoratore a non voler essere regolarizzato, non essendo conveniente, a fini fiscali, dichiarare un secondo lavoro, m e n t re, nel caso del sussidio c è invece la pro b a b i l i t à di perd e r l o 9. Più in generale, molti lavoratori, finché c era il collocamento, preferivano dichiararsi «disoccupati» per lasciarsi la possibilità di accedere ad un lav o ro migliore. Oltre a queste posizioni esiste un ampia gamma di lavoro irregolare che va dai principianti, alla prima esperienza lavorativa, a coloro che hanno una competenza riconosciuta e che accettano di non essere dichiarati per diversi motivi, non ultimo quello di preferire un salario più alto oggi rispetto ad una (incerta) pensione domani. Nel caso di lavoratori specializzati, il salario è molto vicino a quello contrattuale e, nei momenti di punta, riesce anche a superarlo. Il motivo, in questo caso, a non dichiarare il lavoratore risiede nella numerosità delle norme e nella difficoltà a conciliare l orario di lavoro con quello richiesto dall andamento della domanda. Rispetto invece ai lavoratori alle prime armi, il salario è spesso molto più basso di quello contrattuale. L a c c e t t a- zione di questo contratto si spiega con la possibilità di app re n d e re un mestiere e di potersi successivamente emanc i p a re, mettendosi in proprio. Questa mobilità sociale, che è stata ampiamente segnalata nei distretti industriali del C e n t ro - N o rd d Italia, è presente in molti sistemi locali meridionali e spiega il saldo positivo di formazione di nuove imprese che si registra da alcuni anni nel Mezzogiorn o. Naturalmente esistono anche situazioni di sfruttamento di lavoratori meridionali e d immigrati. Si tratta spesso di laboratori sorti dall oggi al domani, basati su bassi costi di produzione, bassissima qualità e scarsa competenza dello stesso imprenditore, nati sull onda di un aumento imprevisto della domanda. Questi laboratori, i cui titolari sono spesso in possesso di una partita IVA, sono esposti alla concorrenza delle imprese dei paesi meno sviluppati, dove i costi del lavoro sono ancora più bassi. In questo caso la probabilità di sopravvivenza di questi laboratori risiede nella capacità di apprendimento del mestiere e del modo di organizzare la produzione da parte dell imprenditore. All interno quindi di questi sistemi si genera un continuo movimento di nascita e di morte di imprese: la concorrenza proviene dall interno e dall esterno. I tentativi di puntare solo sul basso costo del lavoro entrano così continuamente in crisi, indicando la via di un innalzamento della qualità. In conclusione, la presenza di economia sommersa in una società è un segno di malessere e non solo una manifestazione di scarsa percezione del bene collettivo. Nel caso del Mezzogiorno, le vicende di questi ultimi quaranta anni hanno creato una struttura economica

5 Liliana Bàculo 37 molto segmentata: da una parte ci sono imprese che sono riuscite, grazie a proprie capacità ma anche agli incentivi dell intervento straordinario, a collocarsi nell economia regolare, avendo appreso a competere anche nei mercati esteri; vi sono poi delle imprese, nate prevalentemente su finanziamenti pubblici, le quali stanno scomparendo, quando non lo sono già, sia perché il loro settore di appartenenza è obsoleto (come ad esempio la siderurgia di base) sia per loro debolezze intrinseche; infine c è una fascia di imprese che si collocano a metà tra l economia regolare e quella sommersa. In questa zona i motivi dell essere semisommersi sono molto vari, come si è detto. Quel che conta è che si tratta di realtà nelle quali esistono risorse già consolidate ed altre potenziali che, se valorizzate, potrebbero mutare l immagine dell economia meridionale. In molti casi questa situazione è legata a carenze del settore pubblico nel fornire servizi come aree industriali gestite in maniera efficiente o servizi immateriali, come la formazione. A questo proposito, un ruolo importante svolto da queste realtà è proprio quello di formare tanto nuovi imprenditori quanto lavoratori specializzati. Un cambiamento nel settore pubblico, nel senso di maggiore attenzione all efficienza e all efficacia e di contenimento della corruzione, potrebbe quindi avere una ricaduta importante nel rafforzamento di queste attività. L emersione di gran parte di queste imprese, oltre ad avere un effetto sulle entrate dello Stato e quindi a creare le condizioni per un generale alleggerimento del peso fiscale, avrebbe anche il risultato di dare visibilità alle capacità imprenditoriali e lavorative che si sono venute a creare e che in questo modo vedrebbero aumentare il senso d identità. L emersione comporta anche che lo Stato riprenda il controllo del territorio sconfiggendo la criminalità organizzata, la quale ha una presenza costante sulle imprese, taglieggiando gli imprenditori con il pizzo oppure tramite l usura. Una politica che si ponga l obiettivo dell emersione si trova quindi a dover affrontare alcuni nodi più generali del nostro paese. Un tale compito rappresenta una sfida allettante per dei politici che fossero interessati ad un simile cambiamento. La speranza è che una sfida del genere venga raccolta.

6 38 Orizzonti Economici 88 1 Un analisi più dettagliata dei vari metodi è contenuta in F. Schneider and D. Enste, IMF, In questo caso i rapporti di scambio sono con imprese semisommerse che possono vendere parte della produzione per quella parte del fatturato che risulta denunciato. La parte restante viene venduta nel circuito dell economia sommersa. 3 Alcuni studiosi hanno calcolato che circa il 66% dei guadagni dell economia sommersa sono spesi nella parte emersa (cit. p. 27). 4 Come è noto il successo del Made in Italy risiede anche nella particolare forma organizzativa, quella dei distretti industriali dove oltre alla produzione di beni finali c è anche la produzione dei macchinari necessari per i prodotti finali. La vicinanza di questi diversi attori della filiera permette di introdurre continue innovazioni di processo e di prodotto e rendere competitivi queste realtà. 5 L i n t e rvento straordinario messo in atto nel Mezzogiorno con la costituzione della Cassa per il M e z z o g i o rno, si ispirava all idea che fosse possibile pro m u o v e re lo sviluppo economico immettendo, nelle zone meno sviluppate, risorse finanziarie e impre n d i t o- rialità. In questo modo però non si stimolavano le risorse locali a c re s c e re e si trasmetteva un sentimento di dipendenza dalle risorse esterne. Per di più si riteneva che solo l impresa di grandi dimensioni potesse prom u o v e re lo sviluppo, perché in grado di fare innovazione. I settori come l abbigliamento ed il c a l z a t u r i e ro venivano visti come settori tradizionali, a basso contenuto d innovazione. Il successo del Made in Italy ha smentito questa convinzione, mostrando come sia possibile incorporare innovazione anche in settori cosiddetti tradizionali. 6 Per avere un idea di questo lavoro di ricerca, si vedano i due fascicoli della «Rivista di Politica Economica», nn. VIII-IX e X-XI, Questo gruppo è coordinato dal prof. L. Meldolesi e dalla sottoscritta. 8 Le aree industriali o sono insufficienti oppure inesistenti oppure mal gestite. Per questo si veda L. Bàculo (a cura di), A differenza di quanto si creda, ad esempio, la legge che ha introdotto i Lavori socialmente utili prevede che un lavoratore che ha il sussidio possa svolgere un altro lavoro purché non superi una determinata somma. Da un indagine presso alcuni lavoratori in tale condizione è emerso che molti non conoscevano questa norma o la ritenevano non conveniente. Bibliografia L. Bàculo, Segni di industrializza - zione leggera nel Mezzogiorno, in Stato e Merc a t o, dicembre, 1997; P. Busetta, C a p i re il sommerso, in «Economia Marche», n.3, 1999; B. Contini, Labor Market Seg - mentation and Development of the Parallel Economy- the Ita - lian Experience, in «Oxford Economic Papers», n. 33, 1981; L. Frey, Il lavoro nero nel 1977 in Italia, «Tendenze dell Occupazione», n. 6, 1978; C. Lizzeri, Mezzogiorno in Controluce, Napoli, 1979; S. Johnson, D. Kaufmann, P. Zoito-Lobatòn, Regulatory Di - scretion and Unofficial Eco - nomy, in «American Economic Review», n. 88, 1998a; S. Johnson, D. Kaufmann, P. Zoito-Lobatòn, Corruption, Public Finances and Unoffi - cial Economy, «World Bank Discussion Paper», 1998b; L. Meldolesi e V. Aniello (a cura di), L Italia che non c è: quant è, dov è, com è?, «Rivista di Politica Economica», Fascicoli VIII- IX, X-XI, 1998; F. Schneider and D. H. Enste, Shadow Economies: Size, Cau - sesn and Consequences, in «Journal of Economic Literature», March 2000; L. Tagle, Asimmetria delle isti - tuzioni e invisibilità delle im - prese, in L. Bàculo (a cura di) Impresa Forte Politica Debole, ESI, 1994; V. Tanzi, L economia sommersa negli Stati Uniti: Stime e Im - plicazioni, in «Banca Nazionale del Lavoro», n. 135, 1980.