Dimensione istituzionale e cambiamento nella pubblica amministrazione: gli approcci sociologi classici e contemporanei

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1 Dimensione istituzionale e cambiamento nella pubblica amministrazione: gli approcci sociologi classici e contemporanei 1.1. I principi teorici della burocrazia per Max Weber e il problema del cambiamento nel modello burocratico I sociologi classici e contemporanei hanno affrontato il tema del cambiamento organizzativo e istituzionale della Pubblica Amministrazione attraverso un analisi del rapporto tra attori, istituzione e organizzazione, mettendo in evidenza il passaggio da un approccio razionale, basato su una concezione strumentale delle organizzazioni e della Pubblica Amministrazione ad un approccio che sottolinea la dimensione istituzionale delle organizzazioni a partire da una concezione processuale dell organizzazione stessa (Zan, 1988) o dell organizzare (Weick, 1993). I nuovi apporti agli studi organizzativi evidenziano che tale approccio pone al centro dell attenzione l intersoggettività delle interazioni, attraverso cui si formano pratiche culturali e costrutti simbolici che non sono altro che i materiali di cui sono fatte le istituzioni. Queste pratiche culturali ed i costrutti simbolici fanno riferimento all approccio teorico sullo studio dei processi di apprendimento. Tale approccio analizza le dinamiche comunicative e le pratiche di lavoro nei contesti organizzativi. Fa riferimento, a tal fine, a un paradigma concettuale che, partendo dagli studi di Vygotskij ( , , ), ha sviluppato una prospettiva culturale capace di studiare in una lettura unitaria i contesti organizzativi, intesi in senso lato, e di lavoro come complessi sistemi di pratiche sociali di lavoro, di comunicazione e di apprendimento. Tale approccio, sviluppato nell ambito di una psicologia definita «culturale», pone l accento su due caratteristiche peculiari dell agire umano: la capacità di attivare e modificare l ambiente attraverso la creazione di artefatti materiali e simbolici; la capacità di trasmettere filogeneticamente questi costrutti simbolici e materiali attraverso l utilizzo del linguaggio. La cultura viene pertanto intesa come il «medium» dell agire umano, ponendosi sia come vincolo che come strumento attraverso il quale gli esseri umani operano. Questa concezione «culturalista» pone in evidenza come il rapporto tra gli uomini e il mondo sia mediato dalla presenza di artefatti culturali, simbolici e materiali. Gli artefatti, esito delle azioni umane, si caratterizzano come prodotti «artificiali e culturali», grazie ai quali il rapporto dell uomo con il mondo si configura sempre come culturalmente mediato. Gli strumenti in cui si concretizza il rapporto dell uomo con il mondo e la «natura» sono, tra gli altri, il linguaggio, i sistemi formali, gli artefatti materiali e tecnologici. Questa caratterizzazione culturale del rapporto con la natura, che in questo senso è già il risultato di un costrutto cognitivo culturalmente prodotto, implica un analisi sia diacronica sia sincronica dei fenomeni analizzati. A tal riguardo è paradigmatica l analisi del ruolo svolto dal linguaggio nello sviluppo del pensiero, effettuata da Vygotskij. Il linguaggio, per lo studioso, è il medium sociale del pensiero, sia nella dimensione diacronica dello sviluppo storico-culturale, sia nella dimensione sincronica delle interazioni sociali tra gli individui. In tal senso lo strumento fondamentale dello sviluppo dell uomo è il linguaggio che si è evoluto storicamente, arricchendosi nel tempo di nuovi artefatti simbolici, che vengono trasmessi agli individui in un processo di socializzazione attuato per mezzo di altri strumenti come ad esempio la scrittura.

2 Il cambiamento amministrativo e/o della sua persistenza vengono proposti a partire dalla dimensione istituzionale e analizzando i caratteri costitutivi delle istituzioni, in relazione alla loro natura pubblica, alla capacità di elaborare valori e significati collettivi, alla definizione sociale dei problemi e delle soluzioni. Oggetto specifico della ricerca sociologica per Weber 1 è l agire dotato di senso, definito come l atteggiamento umano a cui l individuo che agisce attribuisce un suo senso soggettivo, in riferimento all atteggiamento di altri individui. Nel suo metodo di comprensione della realtà diviene fondamentale la capacità di capire i significati che mediano l azione sociale perché l attore attribuisce senso al proprio comportamento, non agendo meccanicamente ad uno stimolo, ma interpretandolo e poi agendo (Scott, 1998). Gli studi di Weber, inoltre, partono dalle conseguenze sociali dello sviluppo capitalistico dell Occidente moderno, adottando la prospettiva istituzionalista (Schluchter, 1987, Bonazzi, 2002b) per mettere al centro della sua analisi il significato culturale generale della struttura socio-economica della vita della comunità umana e delle sue forme storiche di organizzazione (Weber, 1958). Attraverso la comprensione del senso che i soggetti attribuiscono al loro comportamento nel rapporto con le istituzioni che operano nella vita sociale, Weber si interessò dapprima a cogliere le peculiarità dell economia occidentale, per poi concentrarsi sugli aspetti della cultura europea moderna nel suo complesso, così che il tema del capitalismo si trasformò in quello del razionalismo (Schluchter, 1987). Il suo interesse andò a quei processi intraculturali e interculturali che influenzano l azione sociale (che a sua volta svolge una funzione di influenza su tali processi) e la traducono in razionalità dell ordine sociale. Le diverse culture dell Occidente e dell Oriente, le molteplici istituzioni della storia e lo studio dei presupposti materiali, sociali, economici, culturali, religiosi da un lato e le obbligazioni normative derivanti da quelle istituzioni e le loro affinità dall altro (Bonazzi, 2002c), consentirono a Weber di analizzare l avvenuta razionalizzazione e le sue conseguenze. Le istituzioni non vengono considerate come concetto a sé stante, non trascurando la comprensione delle strutture e dei comportamenti sociali in quanto influenzate da regole culturali, intese come abitudini, comportamenti o codici legislativi (Scott, 1998). La stessa tipologia dei sistemi amministrativi basata su tre tipologie di potere era fondata su credenze e su sistemi culturali che legittimavano l utilizzo dell autorità (Weber, 1922; Bendix, 1960). Questo tipo d impostazione introduce nell analisi weberiana il concetto di tipo ideale e, per questa via, avviare un confronto sulla nascita degli apparati burocratici e dello Stato moderno. La nascita di queste nuove forme si basa sul principio di razionalità burocratica e amministrativa. Gli stessi principi della buona amministrazione richiamano l idea di individuo che, all interno di una razionalità data, deve garantire il funzionamento in modo acritico della macchina. Per queste ragioni l attualità del pensiero weberiano attiene all idea di macchina, all organizzazione come macchina. La burocrazia, l amministrazione pubblica è una macchina. L idea può essere considerata ancora attuale ed essere utilizzata sia nei dibattiti relativi al funzionamento dell amministrazione pubblica che alle recenti proposte di riforma della Pubblica Amministrazione. Il ritorno in chiave attuale al linguaggio weberiano evidenzia come questo pensiero lasci in eredità l approfondimento della razionalità dei soggetti che agiscono, razionalità che appare insufficiente per affrontare l effetto complessivo delle azioni e decisioni delle organizzazioni burocratiche. Si tratta, in definitiva, di garantire l aumento della razionalità progettata attraverso specifiche risposte alle norme e alle procedure formali. 1 Max Weber nasce a Erfurt nel 1864 (Monaco 1920) e tra il 1903 e il 1906 scrisse i principali saggi sul metodo. Docente di economia politica a Friburgo, Heidelberg e infine a Vienna

3 Volendo fare un raffronto con quanto si discute oggi sui processi di riforma della Pubblica Amministrazione, la qualità della gestione weberiana è garantita dalla produzione di norme e procedure che rendono gli apparati pubblici efficienti. Ne consegue che il contributo di questo importante studioso è quello di una riflessione sistematica sullo studio delle organizzazioni burocratiche intese come apparati burocratici espressione del potere legale, come strutture organizzative imperniate sul tipo ideale, che presentano una gestione delle risorse umane fortemente orientata all idea di razionalità e che presentano un agire razionale in grado di evitare la degenerazione della burocrazia. Siamo di fronte ad una complessità di un impianto teorico che mette in relazione la burocrazia con la razionalità organizzativa, senza trascurare la riflessione sugli aspetti legati alla libertà individuale e all agire sociale piuttosto che sugli aspetti sistemici e strutturali, contrapponendolo a Durkheim, in realtà l antinomia tra azione e struttura è molto più sfumata e meno marcata di quanto si sia ipotizzato (Schluchter, 1987; Rizza, 1999). Il sociologo tedesco mettendo al centro della sua analisi la cristallizzazione del sistema di mercato e la sua sorte impersonale e burocratizzata, che come una gabbia d acciaio intrappola le azioni degli individui e la loro libertà personale, tuttavia non prescinde dal rapporto tra attori e istituzione, tra azione sociale e contesto, ma proprio a tale relazione si rifà per far discendere la libertà personale dell attore. Ed è anche in questo senso che Weber può essere considerato fra gli antesignani dell istituzionalismo. Oggetto della sociologia per Weber è dunque, da un lato, l azione istituzionalizzata cioè stabilizzata tramite norme e regolazioni che fanno sì che tali comportamenti si cristallizzino nelle menti degli attori per essere continuamente riprodotti e, dall altro l intreccio tra azione sociale e rappresentazioni della realtà che indirizzano e influenzano l azione dell attore (Weber, 1961). In questo senso possiamo dire che l autore tedesco analizzando le diverse tipologie dell azione, oltre all azione razionale rispetto allo scopo in cui l attore massimizza i suoi interessi e sceglie tra i mezzi a disposizione quelli ottimali, sottolinea l estrema importanza delle cornici culturali esistenti, dei fondamenti culturali e del loro rapporto con l azione. Se è l interesse, infatti, che fa muovere l attore, tuttavia i comportamenti si fondano su nuclei di rappresentazioni ideali che già sussistono e dunque l azione individuale risulterebbe determinata più che da interessi, da fattori ideali e da istituzioni ad essi collegate. Come Weber evidenzia nello studio dedicato allo sviluppo del capitalismo e all etica protestante (Weber, 1945), l azione individuale è dunque connessa al contesto sociale e istituzionale, mentre il capitalismo non risulterebbe fondato su una razionalità dell azione individuale innata né su un adattamento ai fattori ambientali, ma sulla relazione, sul rapporto tra attore e contesto sociale e culturale. Delle istituzioni definite come gruppi sociali con ordinamenti statuiti imposti con successo ad ogni azione che rivesta determinate caratteristiche, Weber però sottolinea anche l aspetto cogente, di strumenti costrittivi che incanalano l agire individuale attraverso regole e norme stabilite, a cui è difficile sottrarsi. E proprio laddove Weber analizza la burocrazia e la tendenza alla burocratizzazione della vita sociale, l autore rileva anche rischi e risvolti negativi. Quando la razionalità formale, impersonale, tipica degli apparati dei funzionari diventa dominante, allora le istituzioni si trasformano in strumenti che vincolano l azione e rallentano o impediscono il cambiamento. Le conseguenze di questa razionalizzazione, portata all eccesso, sono quelle di una spersonalizzazione, di una disumanizzazione dei rapporti che possono andare dall annullamento dell elemento affettivo e personale nelle relazioni, che conduce all indifferenza delle istituzioni nei confronti dell etica, fino alla nascita di sistemi totalitari (Hennis, 1991; de Leonardis, Bifulco 2001; Bonazzi, 2002a).

4 Nel pensiero di Weber notiamo che è sempre presente la tensione tra due tipi di razionalità: quella formale e quella materiale. Mentre la prima è legata al rapporto mezzi-fini, la seconda è più legata agli aspetti valoriali dell esperienza: così se il mercato o la burocrazia sono visti teoricamente come strumenti efficienti, nella realtà non si tratta di configurazioni naturali e astratte orientate alla massimizzazione dell utilità, ma di costrutti sociali, in cui agiscono individui mossi non solo dall interesse e dalle preferenze personali, ma anche dalle cornici culturali esistenti (Sahlins, 1982, Geertz, 1987, Berger e Luckman, 1969). E l eterna questione della tensione tra oggettivo e soggettivo della teoria della conoscenza, tra libertà e necessità della filosofia morale e del dualismo tra attore sociale weberiano e fatto sociale durkheimiano del pensiero sociologico. Questioni che sono insite nello stesso processo di istituzionalizzazione: l istituzione è infatti un costrutto artificiale, un artefatto degli uomini (Ferrante, Zan, 1994; de Leonardis, 2001) e tuttavia limita la loro libertà individuale. Lo stesso Weber parla infatti di gabbia d acciaio, riferendosi all amministrazione delle cose sugli uomini (Weber, 1968), che schiaccia e annienta la libertà individuale, accanto però all inevitabilità della burocratizzazione della società e anzi alla riconosciuta utilità di tale forma per lo sviluppo della società moderna. Il dualismo è giocato tra due poli: da una parte gli individui che perseguono il loro interesse, ma anche comportamenti etici, e istituzioni viste come apparati collettivi, anonimi, spersonalizzanti che dominano gli attori, macchine burocratiche che diventano fini a se stesse e che limitano le azioni degli individui attraverso una razionalità formale basata su norme e regole impersonali. Ma come si configura per Weber la burocrazia? Un esempio di influenza delle istituzioni sull agire individuale è rappresentato per Weber dagli ordinamenti sociali che sono legittimati socialmente, come è il caso della burocrazia, dello stato razionale e più in generale della tendenza alla burocratizzazione presente nelle diverse forme della vita sociale. Nella modernità, con la nascita del capitalismo, a fianco del processo di secolarizzazione, della diffusione della mentalità scientifica e del disincantamento del sacro, si afferma, secondo Weber, anche la burocrazia come necessità di efficienza, razionalità, regolarità, affidabilità rispetto ad altri apparati burocratici del passato che facevano affidamento su amministrazioni di tipo patriarcale, feudale, patrimoniale, ecc. La fortuna della burocrazia si deve quindi alla sua superiorità tecnica e al fatto che nell amministrazione burocratica ( ). la precisione, la rapidità, la univocità degli atti, la continuità, la discrezione, la coesione, la rigida subordinazione, la riduzione dei contrasti, le spese oggettive e personali sono recati in misura migliore rispetto a tutte le forme collegiali o di uffici onorari o assolti come professione secondaria (Weber, 1961, vol. II, p. 288). Rispetto al passato dunque i nuovi apparati burocratici come la pubblica amministrazione ma non solo, andranno ad assumere una forma organizzativa inconfondibile, legata a grandi strutture gerarchiche, rigide e segmentate, fondate sulla divisione del lavoro, su principi e regole di funzionamento oggettivi e sulla nascita di un nuovo ceto di funzionari. Analizzando i diversi tratti distintivi della burocrazia, Weber si concentra sugli aspetti legati alla competenza, alla superiorità tecnica dell apparato burocratico, sottolineando, però, anche l aspetto di cristallizzazione delle pratiche e le difficoltà di cambiamento. Il funzionario di professione ( ) è incatenato alla sua attività con la sua intera esistenza materiale e ideale. Nella grande maggioranza dei casi egli è soltanto un membro incaricato di compiti specializzati, entro un meccanismo che può essere mosso o arrestato soltanto dalle autorità supreme ma (normalmente) non da lui (Weber, 1961, p. 287).

5 La difficoltà di cambiamento è dunque legata alla rigidità della sua struttura, alla sua configurazione che rende impossibile una rivoluzione intesa come creazione violenta di formazioni di potere assolutamente nuove. Weber precisa infatti che tutte le trasformazioni che si sono avute, sono da attribuire non a rivoluzioni ma a colpi di stato (Weber, 1966 p. 291). Dunque qualcosa che nasce non dall interno né dal basso, senza il consenso e il coinvolgimento dell organizzazione. Se la burocrazia funziona quanto più sono imparziali, spersonalizzate, anonime e dis-umane le relazioni, allora anche i lavoratori svilupperanno degli habitus che diventeranno facilmente la loro natura prevalente: specializzazione, tecnicismo, deformazione professionale e accettazione indiscussa dell autorità, della gerarchia. Divisione del lavoro, competenza tecnica insieme a neutralità affettiva sono gli ingredienti giusti per l esecuzione di qualsiasi comando come ben evidenzia Weber le disposizioni degli individui ad osservare le norme e i regolamenti abituali ( ). indipendentemente dagli atti (Weber, 1961, p. 290). È proprio in questa cornice che Weber sottolinea anche i possibili rischi dell eccessiva burocratizzazione rispetto alla libertà individuale, rispetto alla crescente posizione di potere dei funzionari statali, all esistenza di garanzie capaci di limitare e controllare il loro potere, rispetto alle stesse capacità degli apparati, ai limiti interni e alla vischiosità della burocrazia, senza peraltro mai smettere di evidenziare il carattere di necessità della burocrazia stessa, in termini di garanzia e di conquista dei diritti per gli individui rispetto ai privilegi del passato. Tuttavia se la vita moderna secolarizzata, burocratizzata e tecnologica diventa sempre più razionale almeno dal punto di vista formale, gli uomini, secondo Weber, ricercano contemporaneamente delle certezze sul piano della razionalità rispetto al valore, di un senso per l azione. Il pessimismo del pensatore tedesco presente nell Etica protestante, viene temperato dallo stesso in altri suoi scritti5 dove il destino dell uomo non è visto solamente legato alla dominazione di logiche della razionalità formale (gabbia d acciaio), ma al politeismo ovvero alla consapevolezza che è l uomo ad attribuire un senso al mondo e alla capacità di imparare a convivere nella pluralità (Ferrara, 1995, p. 33), alla differenziazione del destino dell uomo moderno e alla pluralizzazione dei valori e degli stili di vita. Altro aspetto che ci interessa in questa sede approfondire è il rapporto tra burocrazia e democrazia ed il connesso problema del cambiamento organizzativo e istituzionale. Come è noto, una ragione storica alla base del processo di burocratizzazione degli apparati, oltre alla superiorità tecnica richiesta dallo sviluppo capitalistico, è anche l avvento della democrazia di massa. La burocrazia, in questo senso, è considerata, anche come esito del processo di democratizzazione, della trasformazione dei sudditi in cittadini, della nascita del moderno stato di diritto e dell eguaglianza formale. La comparsa della democrazia formale richiede, infatti, un apparato amministrativo che sia conforme alle sue regole di fondo e in linea di principio la burocrazia si configura in modo da poter garantire trattamenti imparziali, uguali e prevedibili ai cittadini: Nella burocrazia si assiste ad un livellamento delle differenze economiche e sociali per l esercizio delle funzioni amministrative, la burocrazia è infatti un fenomeno collaterale della moderna democrazia di massa (Weber, 1961, p. 287). Democratizzazione e burocratizzazione sono due processi che si sostengono vicendevolmente (Bonazzi, 2002b). Weber distingue però molto chiaramente la democrazia passiva da quella attiva: la democratizzazione non deve significare un aumento necessario di partecipazione attiva dei dominati al potere entro la formazione sociale in questione. Questa partecipazione può conseguire, ma non consegue necessariamente (Weber, 1961 p. 287). In questo senso possiamo rilevare che per Weber la democrazia viene concepita come

6 eguaglianza giuridica, come estensione dei diritti e dei doveri, e non come partecipazione fattiva e che anzi è la stessa amministrazione burocratica per la sua conformazione e le sue caratteristiche ad ostacolare la partecipazione effettiva dei cittadini alle decisioni. Basti pensare al potere tecnico dei funzionari che si basa su modalità legate alla riservatezza, alla competenza e a regole che aumentano, di fatto, il loro potere. Ancora una volta, allora, nell analisi che Weber conduce emerge il carattere di istituzione della burocrazia e la sua capacità autoreferenziale di riprodursi, di diventare struttura a sé stante, di difendere la propria autonomia da interventi esterni e anche da critiche provenienti dall autorità politica. Il politico viene, infatti, visto da Weber in posizione di svantaggio rispetto alla superiorità del tecnico data dalla competenza, dalla specializzazione e dal sistema di procedure e ruoli standardizzati. Secondo Weber, infatti, i contrasti maggiori tra le due categorie si hanno quando la parte politica tenta di attuare programmi innovativi e di cambiamento che mettono alla prova l onnipotente macchina burocratica. E in questi casi che emerge maggiormente il carattere istituzionale dell amministrazione burocratica. Burocrazia come istituzione di potere, dotata di interessi propri e di logiche specifiche di autoconservazione. In questo senso Weber, senza esprimere un giudizio finale, fa notare le possibili tensioni tra burocrazia, democrazia e politica. Quel tipo di democrazia caratteristica della nascita dello stato moderno, che necessitando dello sviluppo di un apparato burocratico, sarebbe dunque avversa al potere politico che si contrappone alla concentrazione del potere amministrativo, alle procedure e alle strutture burocratiche. La democrazia (nonostante e a causa delle sue inevitabili ma non volute esigenze di burocratizzazione) è avversaria del potere della burocrazia e quindi crea ostacoli e falle all organizzazione burocratica (Weber, 1961 p. 292).